摘 要：北洋政府從建立之初，為了維護(hù)自身的統(tǒng)治在新聞立法上不斷強(qiáng)化對(duì)新聞傳播的控制，力圖把握對(duì)輿論的絕對(duì)控制保證政權(quán)穩(wěn)定，所以我們有必要對(duì)北洋政府的新聞立法進(jìn)行研究，并分析其影響。

關(guān)鍵詞：北洋政府；新聞立法；輿論；癸丑報(bào)災(zāi)

中圖分類(lèi)號(hào)：G210.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-8122（2012）09-0032-02

北洋政府的存在時(shí)間，確切地說(shuō)是從1912年到1928年，是我國(guó)當(dāng)時(shí)的合法政府。北洋主要是指我國(guó)渤海與黃海附近的地域，由于靠近北部的海洋，因這一代出現(xiàn)的新軍統(tǒng)稱為北洋軍，北洋軍組建的政府就叫做北洋政府。1912年，袁世凱盜取辛亥革命果實(shí)，利用權(quán)謀取得了中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)一職，之后逼迫南京臨時(shí)政府遷移到北京，標(biāo)志著北洋政府統(tǒng)治正式開(kāi)始。1925年，由蔣介石領(lǐng)導(dǎo)成立的廣州國(guó)民革命政府，形成與北洋政府對(duì)立的政權(quán)，隨著1928年張學(xué)良東北易幟，北伐勝利最終宣告了北洋政府統(tǒng)治的終結(jié)。

北洋政府是主要依靠美英等帝國(guó)主義的援助與支持，由國(guó)內(nèi)一些主要的官紳勢(shì)力的庇護(hù)與供給。北洋政府注重發(fā)展民族教育和經(jīng)濟(jì)，在新聞傳播方面表面上主張言論自由，在全國(guó)建立起自治化的統(tǒng)治。按照北洋政府的統(tǒng)治時(shí)期劃分，主要可以分為袁世凱時(shí)期、皖系時(shí)期、直系時(shí)期以及奉系時(shí)期。在這幾個(gè)時(shí)期內(nèi)，北洋政府的新聞立法存在較大差異。

一、袁世凱統(tǒng)治時(shí)期的新聞立法

1912年，袁世凱竊取了辛亥革命的果實(shí)，當(dāng)上中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)，北洋政府成立。由于政府剛剛建立，為了穩(wěn)固政權(quán)，袁世凱在口頭認(rèn)同了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。隨后，在1914年袁世凱政府頒布的《中華民國(guó)約法》中，明確規(guī)定了民眾在約法所規(guī)定的范圍之內(nèi)，可以享有言論、著作、集會(huì)、刊行的自由。但是，通過(guò)比較不難發(fā)現(xiàn)，袁世凱所謂《中華民國(guó)約法》中對(duì)于新聞立法的規(guī)定，無(wú)非就是將《中華民國(guó)臨時(shí)約法》中所規(guī)定的只有在維持治安、增進(jìn)公益或者在緊急必要時(shí)才可以限制民眾的言論自由的這些具體的明文條例，籠統(tǒng)地歸納為“法律范圍之內(nèi)”，進(jìn)而為自己所掌握的政府自由擅斷提供了借口和所謂的法律依據(jù)。

（一）具體的新聞立法

不僅如此，為了更好地限制新聞傳播對(duì)北洋政權(quán)的影響，袁世凱的北洋政府專(zhuān)門(mén)對(duì)于新聞立法作了界定。1914年4月，北洋政府頒布了專(zhuān)門(mén)針對(duì)報(bào)業(yè)的《報(bào)紙條例》，這一條例是在參考《大清報(bào)律》和日本《新聞紙法》的基礎(chǔ)上制定的，從內(nèi)容上看，也可以說(shuō)是對(duì)后兩部法律的繼承?！秷?bào)紙條例》一共有35條具體的法律條文，除了規(guī)定報(bào)紙的開(kāi)辦條件以及對(duì)報(bào)道失實(shí)的處罰之外，還對(duì)不能刊載的內(nèi)容做出了具體規(guī)定。其中包括：擾亂政體的內(nèi)容、破壞治安的內(nèi)容、敗壞風(fēng)俗的內(nèi)容等等，其他還包括政府外交和軍事方面的秘密、預(yù)審未經(jīng)公開(kāi)判決的案件、禁止旁聽(tīng)的訴訟等內(nèi)容。煽動(dòng)、庇護(hù)犯罪之人和刑事被告人，攻訐他人隱私，損害他人名譽(yù)者也要受到相應(yīng)法律的處罰。

《報(bào)紙條例》規(guī)定，報(bào)紙發(fā)行之前，必須繳納“保押費(fèi)”，在京師和一些都會(huì)商埠地方發(fā)行的報(bào)紙，還要加倍繳納。該條例不僅從經(jīng)濟(jì)上阻礙新聞業(yè)的發(fā)展，在政治上也為新聞業(yè)設(shè)置了重重障礙，袁世凱統(tǒng)治時(shí)期的北洋政府依靠《報(bào)紙條例》對(duì)一些反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況的報(bào)刊進(jìn)行查封，對(duì)一些敢說(shuō)真話的編輯和記者肆意抓捕，甚至殺害。這些做法直接扼殺了新聞事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)北京《京報(bào)》（英文版）將《報(bào)紙條例》稱為“世界上報(bào)律比較之最?lèi)赫摺薄?/p>

此后，袁世凱政府又相繼補(bǔ)頒了《陸軍部解釋“報(bào)紙條例”第十條第四款軍事秘密之范圍》、《報(bào)紙侮辱公署依刑律處斷電》以及《報(bào)紙條例未判案件包括于檢廳偵查內(nèi)涵》等規(guī)定。1914年12月，袁世凱政府變本加厲，出臺(tái)了《出版法》，將《報(bào)紙條例》的適用范圍從報(bào)紙擴(kuò)大到所有出版物?！冻霭娣ā返囊粋€(gè)最大特點(diǎn)，就是要求所有出版物必須在發(fā)行前交警察署審閱，這樣使得政府有更大力度控制信息和輿論傳播。此外，1915年2月和7月，袁世凱政府又分別頒布了《新聞電報(bào)章程》和《修正報(bào)紙條例》。《新聞電報(bào)章程》不但規(guī)定了新聞電報(bào)的具體費(fèi)用，還通過(guò)控制電報(bào)等先進(jìn)技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)新聞出版的控制；《修正報(bào)紙條例》對(duì)舊的《報(bào)紙條例》進(jìn)行強(qiáng)化，擴(kuò)大了北洋政府新聞控制的范圍，加強(qiáng)了控制手段，進(jìn)一步擴(kuò)大了“警察官署”控制報(bào)紙言論的權(quán)力。

（二）癸丑報(bào)災(zāi)

1913年，袁世凱當(dāng)局在鎮(zhèn)壓“二次革命”的同時(shí)，對(duì)國(guó)民黨系的報(bào)刊及其他異己報(bào)刊大肆摧殘。凡國(guó)民黨系統(tǒng)的報(bào)刊一律扣以“亂黨報(bào)刊”的罪名查封。非國(guó)民黨系統(tǒng)的報(bào)刊，只要有礙袁世凱的獨(dú)裁統(tǒng)治，也被乘機(jī)剿滅。由于袁世凱當(dāng)局對(duì)報(bào)業(yè)的打壓，造成大量記者被害被捕、大批報(bào)館被查封、報(bào)業(yè)蕭條的災(zāi)禍。到1913年底，全國(guó)繼續(xù)出版的報(bào)紙只剩下139家，與1912年的500家相比，銳減了300多家，北京的上百家報(bào)紙也只剩下20余家。1913年是農(nóng)歷癸丑年，在中國(guó)新聞史上，將這一年報(bào)紙?jiān)馐艿暮平俜Q為“癸丑報(bào)災(zāi)”。

袁世凱政府對(duì)于新聞傳播的控制，為制造“癸丑報(bào)災(zāi)”提供了法律上的“依據(jù)”。

1912年4月到1916年6月袁世凱當(dāng)權(quán)期間，全國(guó)報(bào)紙至少有71家被封，49家被傳訊，9家被反動(dòng)軍警搗毀；新聞?dòng)浾咧辽儆?4人被殺，60人被捕入獄。從1913年癸丑報(bào)災(zāi)，到1916年袁世凱為推行帝制而實(shí)行的對(duì)輿論的殘酷壓制，全國(guó)報(bào)紙總數(shù)僅維持在130～150家。

袁世凱是一個(gè)善用權(quán)謀術(shù)的人，他深諳輿論對(duì)維護(hù)一個(gè)政權(quán)穩(wěn)定的重要性。在他建立北洋政府之初就在維護(hù)共和與民主上做足了表面文章，而暗地里卻始終在維護(hù)大資本家、大地主的利益?；仡櫵麍?zhí)政期間對(duì)新聞行業(yè)的立法，真實(shí)的情況是：名為共和，實(shí)為專(zhuān)制。實(shí)際上就是嚴(yán)格控制輿論傳播。袁世凱政府對(duì)于新聞業(yè)的苛刻立法，直接導(dǎo)致了新聞業(yè)持續(xù)低迷。袁世凱政府對(duì)于一些知識(shí)分子的迫害與殘害，相比封建社會(huì)是有過(guò)之而無(wú)不及。不過(guò)也正是因?yàn)槠鋵?duì)于政論報(bào)道的嚴(yán)格控制，直接促使了部分新聞報(bào)道權(quán)的確立，這也是袁世凱政府新聞立法的一個(gè)客觀影響。所以，袁世凱在位期間針對(duì)新聞行業(yè)所制定的法律法規(guī)，對(duì)于其繼任者有著重大的影響，同時(shí)也為當(dāng)代中國(guó)新聞立法提供了另類(lèi)的借鑒。

二、袁世凱之后北洋政府的新聞立法

1916年，袁世凱死后，北洋政府的領(lǐng)導(dǎo)層出現(xiàn)了重大的更迭，由一人獨(dú)掌大權(quán)轉(zhuǎn)向了軍閥混戰(zhàn)的時(shí)期。很多袁世凱的繼承者在袁世凱政府所創(chuàng)立的新聞立法的基礎(chǔ)之上，對(duì)新聞立法進(jìn)行了創(chuàng)新和補(bǔ)充，以便繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)于新聞傳播的控制。其中比較有代表性的立法活動(dòng)有以下幾方面：

（一）廢除《報(bào)紙條例》等法律條文

袁世凱政府時(shí)針對(duì)新聞傳播行業(yè)所創(chuàng)立的《報(bào)紙條例》等法律條文，在社會(huì)上造成了談?wù)兊目植罋夥?，?yán)重阻礙了新聞業(yè)的發(fā)展。袁世凱死后，新政府為了籠絡(luò)失去的人心，鞏固新興的政權(quán)，自然會(huì)對(duì)民眾呼吁新聞自由的強(qiáng)烈聲勢(shì)有所顧及。因此，新總統(tǒng)黎元洪在執(zhí)政當(dāng)月就宣布立即廢除《報(bào)紙條例》等袁世凱期間的新聞法律條令，解除了長(zhǎng)達(dá)數(shù)年之久的新聞禁令，并且宣布民眾享有著作和言論自由，享有游行集會(huì)，表達(dá)自己意愿的權(quán)利，重新強(qiáng)調(diào)了只有在增進(jìn)公益、維持治安或非常緊急必要時(shí)，得以法律限制。為了表明新政府要實(shí)現(xiàn)新聞自由的決心，黎元洪政府恢復(fù)了過(guò)去被袁世凱所廢除的國(guó)務(wù)院新聞?dòng)浾哒写?，并且還對(duì)于過(guò)去對(duì)多家報(bào)刊的禁令予以廢除，允許這些報(bào)刊繼續(xù)發(fā)行報(bào)刊。此外，黎元洪還明確規(guī)定恢復(fù)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》的法律地位，并將其作為唯一的法律準(zhǔn)繩。不過(guò)，盡管黎元洪政府做出了一些讓世人看到變革希望的舉措，但是北洋政府代表大地主大資產(chǎn)階級(jí)利益的本質(zhì)沒(méi)有改變。所以黎元洪政府所做出的這些改變，也不過(guò)是欺騙民眾，維護(hù)其統(tǒng)治的幌子。

（二）沿用《出版法》等法律條文

在對(duì)一些民眾反映比較強(qiáng)烈的法律廢除之后，黎元洪政府企圖瞞天過(guò)海，讓民眾認(rèn)為新政府對(duì)于新聞界的限制將會(huì)消除。不過(guò)，在廢除過(guò)去一些法律的同時(shí)，他們又宣布了繼續(xù)沿用袁世凱政府期間的一些法律，例如《出版法》。這一法律不僅沿襲了袁世凱時(shí)期對(duì)于新聞業(yè)的限制和鎮(zhèn)壓的政策，而且更為嚴(yán)重的是，這部法律的沿用，給當(dāng)時(shí)侵略中國(guó)的帝國(guó)主義提供了可趁之機(jī)，成為其鎮(zhèn)壓中國(guó)人民言論自由的工具。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1916年底到1919年五四運(yùn)動(dòng)前的兩年半時(shí)間里，全國(guó)至少有30家報(bào)紙被封，16個(gè)報(bào)人遭到監(jiān)禁和槍決等處分。在北、南軍閥的限禁和迫害下，1918年底，全國(guó)報(bào)紙總數(shù)由1916年底的288種，降為220種，減少了24％。

不僅如此，北洋政府除了在對(duì)袁世凱政府所制定的部分法律沿用之外，還根據(jù)現(xiàn)實(shí)和時(shí)局的發(fā)展，對(duì)過(guò)去的法律進(jìn)行了修改。如在1918年4月和1921年的8月就曾兩次對(duì)于1915年袁世凱政府頒布的《陸軍刑事條例》進(jìn)行了修改，對(duì)涉及有關(guān)新聞自由方面的規(guī)定和處罰，做了更為細(xì)致和嚴(yán)格的詮釋。

袁世凱的繼任者實(shí)際上與袁世凱政府沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別，他們都會(huì)利用自身的權(quán)力對(duì)新聞傳播進(jìn)行嚴(yán)格的控制，最大限度的束縛民眾的思想。他們不僅根據(jù)具體的大眾傳媒創(chuàng)制新聞法律，而且還會(huì)針對(duì)社會(huì)的具體情況和新聞業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)進(jìn)行創(chuàng)新。20世紀(jì)初，北洋政府對(duì)于無(wú)線電廣播一無(wú)所知，起初誤將其與電臺(tái)混為一談。后來(lái)，隨著無(wú)線電廣播的不斷發(fā)展，北洋政府對(duì)其認(rèn)識(shí)也不斷加深，并開(kāi)始逐漸接受并使用無(wú)線電廣播的管理規(guī)則。并于1924年8月頒布了第一部無(wú)線電廣播事業(yè)的法規(guī)《裝用廣播無(wú)線電接受暫行規(guī)則》。奉系軍閥入關(guān)以后，大力發(fā)展用于軍事通信的無(wú)線電事業(yè)，并頒發(fā)了《無(wú)線電廣播條例》、《裝設(shè)廣播無(wú)線電收聽(tīng)器規(guī)則》、《運(yùn)銷(xiāo)廣播無(wú)線電收聽(tīng)器規(guī)則》等規(guī)定。所以，北洋政府有關(guān)新聞業(yè)的相關(guān)立法雖然苛刻，但是也在一定程度上促進(jìn)了我國(guó)早期新聞業(yè)和廣播傳播事業(yè)的發(fā)展。

三、北洋政府新聞立法的影響

北洋政府的新聞立法多數(shù)是為了維護(hù)其統(tǒng)治的工具，客觀上促進(jìn)了各種思想文化的發(fā)展，創(chuàng)造了專(zhuān)制獨(dú)裁統(tǒng)治下新聞蓬勃發(fā)展的矛盾局面。

第一，北洋政府的新聞立法在輿論上極大地維護(hù)了封建軍閥統(tǒng)治。北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，當(dāng)時(shí)的中國(guó)內(nèi)憂外患，社會(huì)發(fā)展受到了極大地限制。為了維護(hù)自身的統(tǒng)治，北洋政府運(yùn)用新聞立法鉗制新聞業(yè)的發(fā)展，確立了輿論上的對(duì)自身有利的絕對(duì)控制。出于這種考慮，逐步建立了為軍閥服務(wù)的新聞法律體系。

第二，北洋政府的新聞立法客觀上促進(jìn)了各種思想文化的發(fā)展。繼袁世凱之后，很多繼承者都在高喊追求民主口號(hào)下限制民眾的思想。但是正是由于這種法律范圍內(nèi)的許可促成了一定的新聞自由，客觀上促進(jìn)了各類(lèi)思想文化的發(fā)展。

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