摘 要：北洋政府從建立之初，為了維護自身的統(tǒng)治在新聞立法上不斷強化對新聞傳播的控制，力圖把握對輿論的絕對控制保證政權穩(wěn)定，所以我們有必要對北洋政府的新聞立法進行研究，并分析其影響。

關鍵詞：北洋政府；新聞立法；輿論；癸丑報災

中圖分類號：G210.9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2012）09-0032-02

北洋政府的存在時間，確切地說是從1912年到1928年，是我國當時的合法政府。北洋主要是指我國渤海與黃海附近的地域，由于靠近北部的海洋，因這一代出現(xiàn)的新軍統(tǒng)稱為北洋軍，北洋軍組建的政府就叫做北洋政府。1912年，袁世凱盜取辛亥革命果實，利用權謀取得了中華民國臨時大總統(tǒng)一職，之后逼迫南京臨時政府遷移到北京，標志著北洋政府統(tǒng)治正式開始。1925年，由蔣介石領導成立的廣州國民革命政府，形成與北洋政府對立的政權，隨著1928年張學良東北易幟，北伐勝利最終宣告了北洋政府統(tǒng)治的終結。

北洋政府是主要依靠美英等帝國主義的援助與支持，由國內(nèi)一些主要的官紳勢力的庇護與供給。北洋政府注重發(fā)展民族教育和經(jīng)濟，在新聞傳播方面表面上主張言論自由，在全國建立起自治化的統(tǒng)治。按照北洋政府的統(tǒng)治時期劃分，主要可以分為袁世凱時期、皖系時期、直系時期以及奉系時期。在這幾個時期內(nèi)，北洋政府的新聞立法存在較大差異。

一、袁世凱統(tǒng)治時期的新聞立法

1912年，袁世凱竊取了辛亥革命的果實，當上中華民國臨時大總統(tǒng)，北洋政府成立。由于政府剛剛建立，為了穩(wěn)固政權，袁世凱在口頭認同了《中華民國臨時約法》。隨后，在1914年袁世凱政府頒布的《中華民國約法》中，明確規(guī)定了民眾在約法所規(guī)定的范圍之內(nèi)，可以享有言論、著作、集會、刊行的自由。但是，通過比較不難發(fā)現(xiàn)，袁世凱所謂《中華民國約法》中對于新聞立法的規(guī)定，無非就是將《中華民國臨時約法》中所規(guī)定的只有在維持治安、增進公益或者在緊急必要時才可以限制民眾的言論自由的這些具體的明文條例，籠統(tǒng)地歸納為“法律范圍之內(nèi)”，進而為自己所掌握的政府自由擅斷提供了借口和所謂的法律依據(jù)。

（一）具體的新聞立法

不僅如此，為了更好地限制新聞傳播對北洋政權的影響，袁世凱的北洋政府專門對于新聞立法作了界定。1914年4月，北洋政府頒布了專門針對報業(yè)的《報紙條例》，這一條例是在參考《大清報律》和日本《新聞紙法》的基礎上制定的，從內(nèi)容上看，也可以說是對后兩部法律的繼承?！秷蠹垪l例》一共有35條具體的法律條文，除了規(guī)定報紙的開辦條件以及對報道失實的處罰之外，還對不能刊載的內(nèi)容做出了具體規(guī)定。其中包括：擾亂政體的內(nèi)容、破壞治安的內(nèi)容、敗壞風俗的內(nèi)容等等，其他還包括政府外交和軍事方面的秘密、預審未經(jīng)公開判決的案件、禁止旁聽的訴訟等內(nèi)容。煽動、庇護犯罪之人和刑事被告人，攻訐他人隱私，損害他人名譽者也要受到相應法律的處罰。

《報紙條例》規(guī)定，報紙發(fā)行之前，必須繳納“保押費”，在京師和一些都會商埠地方發(fā)行的報紙，還要加倍繳納。該條例不僅從經(jīng)濟上阻礙新聞業(yè)的發(fā)展，在政治上也為新聞業(yè)設置了重重障礙，袁世凱統(tǒng)治時期的北洋政府依靠《報紙條例》對一些反映社會現(xiàn)實狀況的報刊進行查封，對一些敢說真話的編輯和記者肆意抓捕，甚至殺害。這些做法直接扼殺了新聞事業(yè)的發(fā)展。當時北京《京報》（英文版）將《報紙條例》稱為“世界上報律比較之最惡者”。

此后，袁世凱政府又相繼補頒了《陸軍部解釋“報紙條例”第十條第四款軍事秘密之范圍》、《報紙侮辱公署依刑律處斷電》以及《報紙條例未判案件包括于檢廳偵查內(nèi)涵》等規(guī)定。1914年12月，袁世凱政府變本加厲，出臺了《出版法》，將《報紙條例》的適用范圍從報紙擴大到所有出版物?！冻霭娣ā返囊粋€最大特點，就是要求所有出版物必須在發(fā)行前交警察署審閱，這樣使得政府有更大力度控制信息和輿論傳播。此外，1915年2月和7月，袁世凱政府又分別頒布了《新聞電報章程》和《修正報紙條例》?！缎侣勲妶笳鲁獭凡坏?guī)定了新聞電報的具體費用，還通過控制電報等先進技術手段加強對新聞出版的控制；《修正報紙條例》對舊的《報紙條例》進行強化，擴大了北洋政府新聞控制的范圍，加強了控制手段，進一步擴大了“警察官署”控制報紙言論的權力。

（二）癸丑報災

1913年，袁世凱當局在鎮(zhèn)壓“二次革命”的同時，對國民黨系的報刊及其他異己報刊大肆摧殘。凡國民黨系統(tǒng)的報刊一律扣以“亂黨報刊”的罪名查封。非國民黨系統(tǒng)的報刊，只要有礙袁世凱的獨裁統(tǒng)治，也被乘機剿滅。由于袁世凱當局對報業(yè)的打壓，造成大量記者被害被捕、大批報館被查封、報業(yè)蕭條的災禍。到1913年底，全國繼續(xù)出版的報紙只剩下139家，與1912年的500家相比，銳減了300多家，北京的上百家報紙也只剩下20余家。1913年是農(nóng)歷癸丑年，在中國新聞史上，將這一年報紙遭受的浩劫稱為“癸丑報災”。

袁世凱政府對于新聞傳播的控制，為制造“癸丑報災”提供了法律上的“依據(jù)”。

1912年4月到1916年6月袁世凱當權期間，全國報紙至少有71家被封，49家被傳訊，9家被反動軍警搗毀；新聞記者至少有24人被殺，60人被捕入獄。從1913年癸丑報災，到1916年袁世凱為推行帝制而實行的對輿論的殘酷壓制，全國報紙總數(shù)僅維持在130～150家。

袁世凱是一個善用權謀術的人，他深諳輿論對維護一個政權穩(wěn)定的重要性。在他建立北洋政府之初就在維護共和與民主上做足了表面文章，而暗地里卻始終在維護大資本家、大地主的利益。回顧他執(zhí)政期間對新聞行業(yè)的立法，真實的情況是：名為共和，實為專制。實際上就是嚴格控制輿論傳播。袁世凱政府對于新聞業(yè)的苛刻立法，直接導致了新聞業(yè)持續(xù)低迷。袁世凱政府對于一些知識分子的迫害與殘害，相比封建社會是有過之而無不及。不過也正是因為其對于政論報道的嚴格控制，直接促使了部分新聞報道權的確立，這也是袁世凱政府新聞立法的一個客觀影響。所以，袁世凱在位期間針對新聞行業(yè)所制定的法律法規(guī)，對于其繼任者有著重大的影響，同時也為當代中國新聞立法提供了另類的借鑒。

二、袁世凱之后北洋政府的新聞立法

1916年，袁世凱死后，北洋政府的領導層出現(xiàn)了重大的更迭，由一人獨掌大權轉向了軍閥混戰(zhàn)的時期。很多袁世凱的繼承者在袁世凱政府所創(chuàng)立的新聞立法的基礎之上，對新聞立法進行了創(chuàng)新和補充，以便繼續(xù)加強對于新聞傳播的控制。其中比較有代表性的立法活動有以下幾方面：

（一）廢除《報紙條例》等法律條文

袁世凱政府時針對新聞傳播行業(yè)所創(chuàng)立的《報紙條例》等法律條文，在社會上造成了談政色變的恐怖氣氛，嚴重阻礙了新聞業(yè)的發(fā)展。袁世凱死后，新政府為了籠絡失去的人心，鞏固新興的政權，自然會對民眾呼吁新聞自由的強烈聲勢有所顧及。因此，新總統(tǒng)黎元洪在執(zhí)政當月就宣布立即廢除《報紙條例》等袁世凱期間的新聞法律條令，解除了長達數(shù)年之久的新聞禁令，并且宣布民眾享有著作和言論自由，享有游行集會，表達自己意愿的權利，重新強調(diào)了只有在增進公益、維持治安或非常緊急必要時，得以法律限制。為了表明新政府要實現(xiàn)新聞自由的決心，黎元洪政府恢復了過去被袁世凱所廢除的國務院新聞記者招待處，并且還對于過去對多家報刊的禁令予以廢除，允許這些報刊繼續(xù)發(fā)行報刊。此外，黎元洪還明確規(guī)定恢復《中華民國臨時約法》的法律地位，并將其作為唯一的法律準繩。不過，盡管黎元洪政府做出了一些讓世人看到變革希望的舉措，但是北洋政府代表大地主大資產(chǎn)階級利益的本質沒有改變。所以黎元洪政府所做出的這些改變，也不過是欺騙民眾，維護其統(tǒng)治的幌子。

（二）沿用《出版法》等法律條文

在對一些民眾反映比較強烈的法律廢除之后，黎元洪政府企圖瞞天過海，讓民眾認為新政府對于新聞界的限制將會消除。不過，在廢除過去一些法律的同時，他們又宣布了繼續(xù)沿用袁世凱政府期間的一些法律，例如《出版法》。這一法律不僅沿襲了袁世凱時期對于新聞業(yè)的限制和鎮(zhèn)壓的政策，而且更為嚴重的是，這部法律的沿用，給當時侵略中國的帝國主義提供了可趁之機，成為其鎮(zhèn)壓中國人民言論自由的工具。據(jù)統(tǒng)計，1916年底到1919年五四運動前的兩年半時間里，全國至少有30家報紙被封，16個報人遭到監(jiān)禁和槍決等處分。在北、南軍閥的限禁和迫害下，1918年底，全國報紙總數(shù)由1916年底的288種，降為220種，減少了24％。

不僅如此，北洋政府除了在對袁世凱政府所制定的部分法律沿用之外，還根據(jù)現(xiàn)實和時局的發(fā)展，對過去的法律進行了修改。如在1918年4月和1921年的8月就曾兩次對于1915年袁世凱政府頒布的《陸軍刑事條例》進行了修改，對涉及有關新聞自由方面的規(guī)定和處罰，做了更為細致和嚴格的詮釋。

袁世凱的繼任者實際上與袁世凱政府沒有本質上的區(qū)別，他們都會利用自身的權力對新聞傳播進行嚴格的控制，最大限度的束縛民眾的思想。他們不僅根據(jù)具體的大眾傳媒創(chuàng)制新聞法律，而且還會針對社會的具體情況和新聞業(yè)發(fā)展的趨勢進行創(chuàng)新。20世紀初，北洋政府對于無線電廣播一無所知，起初誤將其與電臺混為一談。后來，隨著無線電廣播的不斷發(fā)展，北洋政府對其認識也不斷加深，并開始逐漸接受并使用無線電廣播的管理規(guī)則。并于1924年8月頒布了第一部無線電廣播事業(yè)的法規(guī)《裝用廣播無線電接受暫行規(guī)則》。奉系軍閥入關以后，大力發(fā)展用于軍事通信的無線電事業(yè)，并頒發(fā)了《無線電廣播條例》、《裝設廣播無線電收聽器規(guī)則》、《運銷廣播無線電收聽器規(guī)則》等規(guī)定。所以，北洋政府有關新聞業(yè)的相關立法雖然苛刻，但是也在一定程度上促進了我國早期新聞業(yè)和廣播傳播事業(yè)的發(fā)展。

三、北洋政府新聞立法的影響

北洋政府的新聞立法多數(shù)是為了維護其統(tǒng)治的工具，客觀上促進了各種思想文化的發(fā)展，創(chuàng)造了專制獨裁統(tǒng)治下新聞蓬勃發(fā)展的矛盾局面。

第一，北洋政府的新聞立法在輿論上極大地維護了封建軍閥統(tǒng)治。北洋政府統(tǒng)治時期，當時的中國內(nèi)憂外患，社會發(fā)展受到了極大地限制。為了維護自身的統(tǒng)治，北洋政府運用新聞立法鉗制新聞業(yè)的發(fā)展，確立了輿論上的對自身有利的絕對控制。出于這種考慮，逐步建立了為軍閥服務的新聞法律體系。

第二，北洋政府的新聞立法客觀上促進了各種思想文化的發(fā)展。繼袁世凱之后，很多繼承者都在高喊追求民主口號下限制民眾的思想。但是正是由于這種法律范圍內(nèi)的許可促成了一定的新聞自由，客觀上促進了各類思想文化的發(fā)展。

參考文獻：

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