摘要：作為中國改革開放的先導(dǎo)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，未來長三角地區(qū)要建設(shè)成為亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級城市群。形成高效靈活的區(qū)域合作制度是世界級城市群的重要指標(biāo)。目前，長三角地區(qū)保障區(qū)域合作的制度化水平較低，保障區(qū)域一體化進(jìn)程的機(jī)制體制尚不健全，嚴(yán)重阻礙了長三角地區(qū)建設(shè)世界級城市群的步伐。本文以破解長三角地區(qū)都市圈經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的矛盾為重要線索，以創(chuàng)建國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)、打造長三角區(qū)域一體化制度創(chuàng)新示范區(qū)為龍頭，提出新時期長三角一體化體制機(jī)制建設(shè)的新思路與新舉措。

關(guān)鍵詞：城市群：區(qū)域一體化；制度創(chuàng)新；示范區(qū)

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004—0544（2012）10—0165—04

當(dāng)前世界范圍內(nèi)的競爭，已經(jīng)從單個行政區(qū)或城市之間的競爭，發(fā)展成為以一體化的經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群為單位的競爭。其中，城市群（Urban Cluster）構(gòu)成一國參與全球競爭與國際分工的基本地域單元，是一國形成國際綜合競爭力最密集的區(qū)域，深刻影響著國家的國際競爭力和區(qū)域競爭力。長三角城市群以上海為核心，商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)副產(chǎn)品豐富，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，已成為中國最大的城市群之一，但與大紐約區(qū)、大東京區(qū)等世界著名城市群相比，差距仍然存在。世界級城市群通常有著高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)各方利益，確保實(shí)現(xiàn)共贏；有著分工明確的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，以發(fā)揮城市間的互補(bǔ)性。雖然長三角各地也形成了一些協(xié)作機(jī)制，但尚未形成覆蓋面廣、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、高效靈活的合作機(jī)制，保障區(qū)域合作的制度化水平較低，保障區(qū)域一體化進(jìn)程的機(jī)制體制尚不健全，在一定程度上阻礙了長三角都市圈挺進(jìn)世界級的步伐。能否破解制約區(qū)域一體化發(fā)展的制度障礙，形成推進(jìn)區(qū)域一體化深度發(fā)展的機(jī)制、體制環(huán)境，成為當(dāng)前長三角地區(qū)需要著力加以解決的重大課題。

一、創(chuàng)新區(qū)域合作制度：長三角破解區(qū)域一體化深層次矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

區(qū)域一體化是區(qū)域合作的最高階段。目前的長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，已經(jīng)在一定程度上打破了行政分割，建立起穩(wěn)定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織，并且在合作的層次、領(lǐng)域和深度上都有較大提高，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加深，開始由區(qū)域合作進(jìn)入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展階段。在推進(jìn)長三角區(qū)域一體化的進(jìn)程中，一個繞不開的領(lǐng)域就是在制度層面和執(zhí)行層面的機(jī)制體制問題。伴隨長三角地區(qū)區(qū)域合作發(fā)展的深入，新的矛盾，新的問題接踵而至。例如，區(qū)域內(nèi)各城市的定位與分工，區(qū)域整合優(yōu)勢發(fā)揮、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、市場分割、生產(chǎn)要素自由流動、資源合理配置、基礎(chǔ)設(shè)施銜接、環(huán)境保護(hù)、人口綜合管理等等重大問題需要深入制度層面，從機(jī)制體制上實(shí)現(xiàn)突破，這也構(gòu)成未來長三角區(qū)域一體化的主題之一。

（一）創(chuàng)新區(qū)域合作模式：破解長三角行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與都市圈經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在矛盾

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)展、土地資源的日益緊缺和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以行政區(qū)劃為主的城際利益矛盾有日趨激烈的發(fā)展趨勢。長三角經(jīng)濟(jì)的典型特征是都市區(qū)經(jīng)濟(jì)，同時又是典型的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。都市圈經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的特征差異造成長三角一體化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)矛盾。都市圈經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)具有顯著的差異：一是都市圈經(jīng)濟(jì)以市場為導(dǎo)向，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)以政績?yōu)閷?dǎo)向：二是市場無疆界，行政有疆界；三是都市圈經(jīng)濟(jì)中各主體的地位平等，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)中各主體的地位非對等；四是市場利益共享，行政利益非共享。兩者的差異引發(fā)了長三角區(qū)域擴(kuò)展中的現(xiàn)實(shí)矛盾：第一，區(qū)域的不穩(wěn)定性。第二，行政的不對稱性。在一個行政區(qū)內(nèi)要制定兩個不同空間的規(guī)劃。第三。更為根本的是都市圈經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的差異性引發(fā)的矛盾。要素流通領(lǐng)域的分割依然存在：集中體現(xiàn)在各省市規(guī)則不統(tǒng)一、信息不透明、存在行政壁壘幾個方面，難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化組合；經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)存在不必要的同構(gòu)：影響了區(qū)域極化與擴(kuò)散效應(yīng)的發(fā)揮，難以形成發(fā)展的合力和足以支撐創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，削弱了產(chǎn)品的國際競爭力；基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)；環(huán)境一體化治理難以實(shí)現(xiàn)。在未來的區(qū)域一體化進(jìn)程中，長三角地區(qū)要充分遵循都市圈經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，著力突破行政區(qū)劃界限對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束，遵循互惠互利、資源共享、聯(lián)動發(fā)展、共同繁榮的原則，相互之間由原來的相互封閉走向相互開放、由惡性競爭走向互利合作、單贏走向多贏的都市圈經(jīng)濟(jì)。

（二）創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制：推動長三角城市群實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

區(qū)域合作與空間協(xié)調(diào)是城市群可持續(xù)發(fā)展的重要條件?？沙掷m(xù)發(fā)展不能局限于一時一地一域，而要把它放到歷史進(jìn)程中、區(qū)域范圍內(nèi)加以考量，進(jìn)行更大空間的協(xié)調(diào)與合作。現(xiàn)在的競爭，不僅是企業(yè)與企業(yè)之間的競爭、城市與城市之間的競爭，更是城市群與城市群之間的競爭。因此，應(yīng)把長三角城市群作為一個有機(jī)的城市復(fù)合體進(jìn)行研究，立足于提升長三角城市群的整體競爭力，正確處理區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長及其利益關(guān)系。統(tǒng)籌考慮空間布局、交通連接、資源整合和環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)共同發(fā)展。建立城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制可持續(xù)發(fā)展問題本質(zhì)上是跨越行政界限、地區(qū)疆界和地理空間的，域外影響有時大于域內(nèi)影響。解決跨區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展問題，需要加強(qiáng)城市之間的協(xié)調(diào)合作，即跨越行政邊界，推進(jìn)跨地區(qū)跨部門合作，同時推進(jìn)政府與企業(yè)、民間社團(tuán)、居民的合作等，發(fā)揮各自優(yōu)勢，在發(fā)展問題上尋求區(qū)域間合作與共贏。

（三）創(chuàng)新區(qū)域合作制度：為長三角區(qū)域一體化提供穩(wěn)定預(yù)期

缺乏一體化區(qū)域聯(lián)動長效機(jī)制是長三角區(qū)域合作長期停滯不前的根本原因，而落實(shí)到制度層面的區(qū)域合作制度供給不足，使得區(qū)域合作前景缺乏穩(wěn)定預(yù)期，從而影響到區(qū)域一體化的深度推進(jìn)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為：“制度是一個社會的游戲（博弈）規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”。制度通過規(guī)范人類行為。從而為人類行為提供穩(wěn)定預(yù)期。政策特別是法律制度的重要功能在于減少不確定性，使人們對未來有明確的行為預(yù)期，從而消解不確定性對區(qū)域合作的阻滯作用，并防止機(jī)會主義的短期行為。在未來的區(qū)域一體化進(jìn)程中，長三角地區(qū)應(yīng)重視法律和經(jīng)濟(jì)社會政策建設(shè)，應(yīng)為區(qū)域一體化發(fā)展提供規(guī)制保障。一是政府要對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展履行政策引導(dǎo)、規(guī)劃指導(dǎo)、依法監(jiān)管和公共服務(wù)等職能，努力改善區(qū)域投資環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境，搞好建設(shè)規(guī)劃，制定游戲規(guī)則，加強(qiáng)法律監(jiān)督，提供公共服務(wù)，構(gòu)建跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，健全稅收制度和收益分配機(jī)制，完善社會保障體制，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的區(qū)域協(xié)調(diào)等。二是要為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法制保障。應(yīng)從長三角區(qū)域整體利益出發(fā)，認(rèn)真梳理各城市現(xiàn)有的地方性政策和法規(guī)，減小各城市在稅收等特殊優(yōu)惠政策方面的差異，對各種經(jīng)濟(jì)主體實(shí)行國民待遇。建立一種以市場競爭為基礎(chǔ)、非行政扭曲和壟斷勢力扭曲的競爭秩序。三是盡快消除地區(qū)間的政策壁壘，放棄某些低層次的競爭手段，齊心協(xié)力早日完成共同規(guī)則并加以實(shí)施，從而全面提高長三角區(qū)域法治化水平。完善制度環(huán)境是實(shí)現(xiàn)資源最佳組合、效益最佳發(fā)揮、利益最佳分配的基本條件，是謀求服務(wù)效應(yīng)和制度效應(yīng)雙重效應(yīng)的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的一種重要手段。它能有效遏制各地方政府片面追求本地利益而危及其他。消除各城市的盲目攀比，防止資源流失，減少經(jīng)濟(jì)糾紛，降低交易成本。

二、開展頂層設(shè)計(jì)：打造長三角區(qū)域一體化制度創(chuàng)新示范區(qū)

國家“十二五”規(guī)劃提出，“要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”。將深化改革冠以語出系統(tǒng)工程專有名詞的“頂層設(shè)計(jì)”。標(biāo)志著中央決策層對改革走向全面深化與協(xié)調(diào)配套的系統(tǒng)性的決心與勇氣。長三角地區(qū)處在改革開放的前沿，要堅(jiān)持把改革作為強(qiáng)大動力，加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計(jì)”，以推動區(qū)域一體化為重點(diǎn)領(lǐng)域，通過長三角共建國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)，為塑造更具生機(jī)與活力的區(qū)域發(fā)展格局奠定大戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

（一）政府承擔(dān)“元治理”角色，推動長三角共建國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)

所謂“元治理”，就是“組織的組織”，它解決的是如何組織自組織過程的問題?！霸卫怼辈粌H促進(jìn)各個領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協(xié)調(diào)。大體來說，這個角色應(yīng)由國家承擔(dān)。承擔(dān)“元治理”角色的國家發(fā)揮著多方面的重要作用：組織政策主張不同的人士進(jìn)行對話，保證各個子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種程度的團(tuán)結(jié)，制定規(guī)章制度使有關(guān)方面遵循和應(yīng)用，以及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采取最后補(bǔ)救措施。這就需要在制度上和組織上進(jìn)行不間斷創(chuàng)新，從而使可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長成為可能。

長三角地區(qū)一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好，地域相鄰，文化相融，人員交流和經(jīng)濟(jì)往來密切，形成了多層次、寬領(lǐng)域的合作交流機(jī)制，具備了一體化發(fā)展的良好條件。在新的歷史階段和新的歷史起點(diǎn)上，長三角地區(qū)建設(shè)全國區(qū)域一體化的先導(dǎo)區(qū)，不但有利于整合資源、優(yōu)勢互補(bǔ)、減少摩擦、實(shí)現(xiàn)共贏，更有利于提升其綜合實(shí)力和國際競爭力。推進(jìn)一體化涉及到經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、文化環(huán)境等多種復(fù)雜因素，長江三角洲率先推進(jìn)一體化可以為全國其他地區(qū)的一體化提供先導(dǎo)性的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。從中央對長三角地區(qū)的期待而言，既要進(jìn)一步提升發(fā)展的質(zhì)量和效益，在科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展、一體化發(fā)展方面走在全國前列；同時，又要進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展動力和國際競爭力。力爭在國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場分工中占據(jù)重要位置，成為我國參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。同時，在制度層面，長三角地區(qū)要承擔(dān)先行制度創(chuàng)新和探索的歷史使命。長江三角洲的發(fā)展需要體制和機(jī)制的創(chuàng)新，國家也要求長三角進(jìn)一步深化改革。為此應(yīng)當(dāng)盡快在長三角共建國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)。改革涉及的內(nèi)容較廣。也涉及到共建區(qū)域統(tǒng)一的市場體系等復(fù)雜內(nèi)容，作為國家的綜合改革試驗(yàn)區(qū)，才能避免改革的零打碎敲，避免各項(xiàng)政策的互相掣肘，才能適應(yīng)長三角體制改革與合作發(fā)展的要求，同時也為我省的進(jìn)一步改革開放提供更具活力、更具開放度的體制與政策支撐。

（二）大都市圈先行先試，以政策扶持和規(guī)劃引導(dǎo)推動都市圈制度創(chuàng)新

政策和規(guī)劃對促進(jìn)大都市圈的形成、發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)張也是十分重要和必要的。完全依賴于市場機(jī)制的支配，完全放任各城市主體之間的自由博弈，很有可能在都市圈內(nèi)出現(xiàn)盲目的和相互抵牾的區(qū)域行為，導(dǎo)致大都市圈發(fā)展和成長處于低效率狀態(tài)。而有效的激勵政策和區(qū)域規(guī)劃則能在很大程度上引導(dǎo)和規(guī)范一系列相關(guān)的區(qū)域行為。在大都市圈的培育階段，政策與規(guī)劃的重點(diǎn)是促進(jìn)核心城市的成長以及大型交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在都市圈的發(fā)展與擴(kuò)張時期，除了繼續(xù)促進(jìn)核心城市功能升級和各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，政策與規(guī)劃的重點(diǎn)則應(yīng)轉(zhuǎn)移到大都市圈的內(nèi)部整合上來，以促進(jìn)制度體系、市場體系、功能體系等的構(gòu)建與完善。

大都市圈在核心城市功能、都市圈地域范圍和城市群數(shù)量等方面相對于一般都市圈而言，除了具有一般的成長規(guī)律和結(jié)構(gòu)與形態(tài)特征之外，還具有規(guī)模巨大、功能完備、體系相對完整獨(dú)立和國際地位顯著等特征，這又使其在成長機(jī)制和結(jié)構(gòu)演變機(jī)理等方面表現(xiàn)出明顯的獨(dú)特性和復(fù)雜性。大都市圈一般都是在較大的區(qū)域范圍內(nèi)，在核心城市和多個城市群落不斷成長的基礎(chǔ)上形成的，往往需要經(jīng)歷一個相當(dāng)長的時期，大致可以分為四個階段，即各城市圈競爭發(fā)展階段、大都市圈培育階段、大都市圈發(fā)展與擴(kuò)張階段和大都市圈創(chuàng)新發(fā)展階段。但由于每一個階段的影響因素和推動作用不盡相同，因此，每一階段的主要特征以及發(fā)展變化的內(nèi)在作用機(jī)理也存在很大差異。目前，長三角區(qū)域內(nèi)形成了以上海為核心的大上海都市圈，而杭州都市圈、南京都市圈、蘇錫常都市圈等發(fā)育較完好的都市圈成為圈中之圈，共同構(gòu)成發(fā)展階段有別，層級不同，錯位發(fā)展的城市群。遵循都市圈不同發(fā)展階段的特殊規(guī)律，立足長三角都市圈的特殊優(yōu)勢，率先把長三角打造成世界級都市圈（城市群），建成中國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力的增長引擎，符合長三角地區(qū)的發(fā)展要求，也與國家戰(zhàn)略相契合。為此，長三角都市圈需要強(qiáng)化制度創(chuàng)新，突破區(qū)劃壁壘，共創(chuàng)增長引擎。通過杭州都市圈、南京都市圈、蘇錫常都市圈等發(fā)育條件較好的都市圈為樣本和試點(diǎn)，探索跨區(qū)域體制一體化整合的路徑，嘗試首先實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)的體制一體化，進(jìn)而推廣至長三角區(qū)域范圍內(nèi)，為全國區(qū)域一體化制度創(chuàng)新探路。

（三）加強(qiáng)區(qū)域組織協(xié)調(diào)，提高區(qū)域合作組織的權(quán)威性和有效性

一般說來，各區(qū)域政府的制度安排都是以本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)的。雖然這種有利于本區(qū)域發(fā)展的制度安排最終也會促進(jìn)整個長三角的經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，但由于區(qū)域的廣闊性和行政的分割性，使得某些制度安排的效率受到一定的影響，也使得做出各項(xiàng)制度安排的成本和各項(xiàng)制度安排間的摩擦成本增大。比較而言，珠三角地區(qū)在行政區(qū)劃上全部隸屬于廣東省，在政府行為整合上比長三角地區(qū)較為簡單，而長三角區(qū)域合作涉及蘇浙滬三省市，現(xiàn)在安徽省也已納入泛長三角區(qū)域合作范疇，情況較為復(fù)雜。這對整合各省市政府行為提出了更高要求。當(dāng)然。如果長三角各級地方政府在做出制度安排時，能從經(jīng)濟(jì)一體化和提高整體效益的角度出發(fā)，相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃，就可以大大降低這些成本，并能產(chǎn)生制度安排和制度實(shí)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，同時，可以減少制度選擇和制度安排的阻力。目前“長三角合作”已初步確立了在各省、區(qū)輪流召開行政首長聯(lián)席會的制度，但它不可能集政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督為一體，因而僅有行政首長聯(lián)席會議還不能構(gòu)成一個科學(xué)的和有效的合作組織體系。另外。就目前的行政首長或其他政府職能部們的聯(lián)席會議而言，僅是一個基于友情或道義的協(xié)商會，對協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行既沒有約束能力也沒有管理職能。因此，要有一個具有政策制定、執(zhí)行和督導(dǎo)的完整的合作組織體系，從而保證有足夠的權(quán)威有效推動區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。長三角地區(qū)推進(jìn)區(qū)域一體化必須有相應(yīng)的組織推動和法規(guī)規(guī)范。在新的發(fā)展階段，根據(jù)新的戰(zhàn)略目標(biāo)，長三角區(qū)域協(xié)作的機(jī)構(gòu)與機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步提升與完善，特別是需要進(jìn)一步明確與完善區(qū)域協(xié)作的決策層面、協(xié)調(diào)層面和執(zhí)行層面的相應(yīng)職能，建立不同層面的制度、規(guī)范與法規(guī)。國家還要從制度層面強(qiáng)化聯(lián)席會議制度的權(quán)威性，協(xié)調(diào)層面的功能性，執(zhí)行層面的常設(shè)性。在制定長三角協(xié)作的戰(zhàn)略規(guī)劃與法規(guī)和政策方面，要進(jìn)一步明確代表各方進(jìn)行協(xié)調(diào)的政府部門與職能，根據(jù)聯(lián)席會議確定的戰(zhàn)略、政策與法規(guī)，兩省一市的協(xié)調(diào)部門，應(yīng)對其需要一起協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容、協(xié)調(diào)的主要形式等制定明確的規(guī)范，使其部門協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)由虛向?qū)嵉霓D(zhuǎn)變。由沒有明確規(guī)劃向有明確規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，由不規(guī)范的非制度性協(xié)作向規(guī)范的制度性協(xié)作轉(zhuǎn)變。為保證長三角聯(lián)席會議確定的目標(biāo)、任務(wù)得以有效落實(shí)，根據(jù)合作任務(wù)的要求，需要依據(jù)重點(diǎn)協(xié)作特別是需要經(jīng)常協(xié)作的內(nèi)容，由兩省一市抽調(diào)少數(shù)具有專門知識的人員，組成常設(shè)性的精干的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)常規(guī)性的協(xié)作職能。

三、完善機(jī)制體制：優(yōu)化長三角區(qū)域一體化發(fā)展的制度環(huán)境

區(qū)域合作發(fā)展的實(shí)踐表證明，機(jī)制、制度創(chuàng)新是區(qū)域合作的重要保障，增創(chuàng)機(jī)制、制度優(yōu)勢比單純依靠優(yōu)惠政策的作用將更加持久，更為關(guān)鍵。目前阻礙長三角地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵因素，是長三角地區(qū)體制不健全，機(jī)制不順暢。只有創(chuàng)新體制與機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域合作制度化建設(shè)，才能從根本上破解區(qū)域一體化發(fā)展難題，為深化長三角區(qū)域一體化進(jìn)程提供堅(jiān)實(shí)保障。

（一）強(qiáng)化制度對接，創(chuàng)新區(qū)域一體化協(xié)作機(jī)制

推進(jìn)制度對接，建立同質(zhì)化的制度環(huán)境既是區(qū)域一體化發(fā)展的目標(biāo)，也是推進(jìn)區(qū)域合作的保障。區(qū)域一體化定義既是一個過程，又是一種狀態(tài)。就過程而言。它包括旨在消除各區(qū)域經(jīng)濟(jì)單位之間的差別待遇的種種舉措：就狀態(tài)而言，則表現(xiàn)為各區(qū)域間各種形式的差別待遇的消失。目前，長三角地區(qū)各行政區(qū)域單元之間無序、分散的合作正逐步整合到相應(yīng)統(tǒng)一的平臺上，使要素合作、體制建設(shè)和制度對接。形成高效靈活的區(qū)域合作機(jī)制。

第一，強(qiáng)化核心區(qū)和非核心區(qū)的聯(lián)動發(fā)展機(jī)制。在核心區(qū)，要以上海為龍頭，南京、杭州為兩翼，增強(qiáng)高端要素集聚和綜合服務(wù)功能，提高自主創(chuàng)新能力和城市核心競爭力。在非核心區(qū)，要促進(jìn)蘇北、浙西南地區(qū)發(fā)展。充分利用蘇北地區(qū)的土地、勞動力和能源資源優(yōu)勢，建立長三角地區(qū)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、能源、先進(jìn)制造業(yè)基地和承接勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地。充分利用浙西南地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢和山區(qū)資源條件，建設(shè)長三角地區(qū)先進(jìn)制造業(yè)基地、綠色農(nóng)產(chǎn)品基地和生態(tài)休閑旅游目的地。而在核心區(qū)和非核心區(qū)之間，可探索通過園區(qū)共建、科技合作、社會一體化等途徑，拓寬合作方式，增強(qiáng)合作效果。第二，構(gòu)建港口群、區(qū)域與交通聯(lián)動發(fā)展機(jī)制。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施在區(qū)域一體化中的重要作用以及長三角發(fā)展的發(fā)達(dá)的交通和港口群優(yōu)勢，要深化港口與產(chǎn)業(yè)、物流、園區(qū)、港城的一體協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)手構(gòu)建發(fā)達(dá)的區(qū)域綜合交通體系。第三，深化重點(diǎn)專題合作機(jī)制。對于特定區(qū)域來說，一些特殊項(xiàng)目的運(yùn)作對于區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展具有顯著的帶動、促進(jìn)和推進(jìn)作用。以吸引全球目光聚焦并進(jìn)而提升城市空間環(huán)境美譽(yù)度為目的的“大事件”（great events），成為各國提升國家或城市競爭力競相采取的方式。這從上海2010年世博會對長三角地區(qū)的帶動作用中可見一斑。

（二）加強(qiáng)機(jī)制鏈接，創(chuàng)新區(qū)域一體化治理形態(tài)

隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的深入演進(jìn)，區(qū)域內(nèi)各主體在享受區(qū)域合作帶來的合作收益的同時，也開始面臨持續(xù)滋長的區(qū)域公共問題，由于涉及行政區(qū)外的利益主體，使得基于行政區(qū)設(shè)置的政府管理模式遭遇治理困局。因此，尋求新型區(qū)域合作的治理形態(tài)，成為區(qū)域一體化健康發(fā)展的緊迫課題。在各國區(qū)域治理實(shí)踐中，主要形成了三種治理模型：一是理事會或聯(lián)席會議模式。該模式下組織形式制度變遷成本低，易于組織，基本是在現(xiàn)有的政府框架內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，并不需要進(jìn)行地方政府間的權(quán)力轉(zhuǎn)移，運(yùn)作也非常方便。二是民間組織合作模式。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，區(qū)域公共治理合作組織形式多為自下而上、自發(fā)的組織，與私營企業(yè)或非政府組織合作，在最需要國家與社會共同治理的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作有利于國家治理績效的提高。三是城市聯(lián)盟模式。西方國家在經(jīng)濟(jì)一體化背景下，采取專題項(xiàng)目合作、專門委員會、區(qū)域委員會、大都市區(qū)合并以及城市聯(lián)盟等不同層次的區(qū)域同盟組織模式，有效地整合地方政府的行政資源。

長三角地區(qū)各區(qū)域之間的發(fā)展水平不同，既有廣泛的相似性，也存在互補(bǔ)性，可以充分借鑒正式合作、民間合作、城市聯(lián)盟等模式。開展區(qū)域治理機(jī)制創(chuàng)新。第一，創(chuàng)新正式區(qū)域治理機(jī)制。作為正式區(qū)域治理機(jī)制通常是指由政府主導(dǎo)的獲得了法律或行政認(rèn)同、具有一定強(qiáng)制性的區(qū)域治理機(jī)制。長三角地區(qū)要按照政企分開、政資分開、政事分開以及政府與中介組織分開的原則，合理界定政府職責(zé)范圍，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，鼓勵公民和社會組織參與公共事務(wù)管理，讓政府、市場、企業(yè)和中介組織各司其職、各負(fù)其責(zé)。第二，創(chuàng)新非正式區(qū)域治理機(jī)制。在正式的區(qū)域治理機(jī)制之外，非正式的區(qū)域協(xié)作途徑同樣重要。那些建立在自愿合作基礎(chǔ)上、公私部門自由組織并參與的次區(qū)域聯(lián)盟、鄰里協(xié)會、城市論壇、合作協(xié)議等，對增進(jìn)區(qū)域認(rèn)同感、強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)系、解決地方間問題等起到了不可忽視的作用。

（三）加強(qiáng)政策聯(lián)結(jié)，創(chuàng)新區(qū)域一體化政策體系

在分權(quán)化為特征的體制架構(gòu)下，無論是對地方政府的政績考核。還是財(cái)政、稅收、金融、統(tǒng)計(jì)等部門的目標(biāo)管理制度，都是以行政區(qū)利益增長為主要目標(biāo)的。因此，在以激勵地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長為根本特征的體制構(gòu)架下而出現(xiàn)的重復(fù)建設(shè)、行政壁壘、過度競爭、非合作博弈等區(qū)域性經(jīng)濟(jì)問題無不與地方政府對行政區(qū)利益的追求與保護(hù)而密切相關(guān)。在此背景下，地方政府大都著眼于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而在出臺政策，特別是在招商大戰(zhàn)中傾向于出臺更具競爭力的優(yōu)惠政策。甚至不惜代價的制造“政策落差”，導(dǎo)致惡性的“政策競賽”，造成諸多負(fù)面效果。雖然，在既有的制度約束下，加之各地區(qū)情千差萬別，不宜對各地政策搞“一刀切”、“一律齊”。但在地方政策基本精神、基本作用方向和主要著力點(diǎn)等方面，完全可以加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，特別是在區(qū)域合作領(lǐng)域強(qiáng)化政策一體化力度。

未來。長三角地區(qū)可聯(lián)手制定區(qū)域財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等，克服政出多門、各自為政的傾向。與此同時，圍繞加快跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作、加快構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系、加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域的合作、加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作、加強(qiáng)區(qū)域園區(qū)合作共建、創(chuàng)新長三角區(qū)域合作機(jī)制等區(qū)域一體化的重點(diǎn)領(lǐng)域，在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面，要聯(lián)手制定統(tǒng)一政策，著力營造一種同質(zhì)化政策環(huán)境。通過“政策一體化”減輕地區(qū)間的政策摩擦，增強(qiáng)區(qū)域整合帶來的市場放大效應(yīng)和區(qū)域整體吸引力。為區(qū)域一體化打下扎實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，區(qū)域“政策一體化”不會自動實(shí)現(xiàn)，地方政府作為利益主體有其特有的獲利模式。單純依靠改變其主觀意圖實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化是不現(xiàn)實(shí)、不穩(wěn)定的，必須以規(guī)則約束政府行為，規(guī)避權(quán)力使用不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，變?nèi)酥魏献鳛橹贫然献?。例如，可在土地批租、招商引資、人才流動等方面制定統(tǒng)一的規(guī)則并將其具體化。以此為依據(jù)對長三角的地方性政策法規(guī)進(jìn)行清理，不符合規(guī)則的依法予以廢止或修改，以謀求多元規(guī)制的協(xié)調(diào)，營造公平、無差異的政策環(huán)境。