摘要：中國特色公共管理體系是以馬克思主義尤其是中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，適應(yīng)中國特色社會(huì)主義發(fā)展的時(shí)代特征。按照建設(shè)服務(wù)型政府的總體要求，通過職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度建設(shè)等系列改革措施建立起來的政府管理公共事務(wù)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的制度體系。其實(shí)質(zhì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民+發(fā)展好、維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好人民群眾的根本利益，不斷為建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)提供體制機(jī)制保障。通過中西比較的國際視野分析、探討，總結(jié)這一體系的形成與發(fā)展、建構(gòu)類型以及應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)，對(duì)推動(dòng)我國政治體制改革、豐富中國特色社會(huì)主義理論以及完善世界公共管理改革理論與實(shí)踐將起到重要作用。

關(guān)鍵詞：中國；公共管理體系；問題；建構(gòu)

中圖分類號(hào)：D630.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004—0544（2012）10—0150—05

一、從中西比較看中國特色公共管理體系

（一）中西方公共管理的歷史發(fā)展

傳統(tǒng)公共行政學(xué)于19世紀(jì)中后期發(fā)端，正式形成于20世紀(jì)20年代。一直延續(xù)到70年代末期，迄今為止仍然是政府改革中持續(xù)時(shí)間最長且最成功的管理理論。這一理論來自于不同國家的學(xué)者，比如，英國的諾斯科特一屈威廉報(bào)告（Northcote—trevelyan Report）；美國威爾遜（Woodrow Wilson）的政治行政二分法；德國韋伯（Max Weber）的官僚科層制理論；美國泰勒的（Frederick Winslow Taylor）科學(xué)管理理論等。其主張是：行政由政務(wù)官控制；嚴(yán)格的科層制節(jié)制模式；文官僅為公共利益服務(wù)，中立于任何執(zhí)政黨，不參與決策，只執(zhí)行政務(wù)官作出的決策；核心目標(biāo)是行政效率，主要使用靜態(tài)的研究方法。這種傳統(tǒng)的公共行政模式是對(duì)早期行政模式的超越，是一種歷史的進(jìn)步。

20世紀(jì)40年代開始由于市場失靈，凱恩斯政府干預(yù)主義在西方國家全面盛行起來，傳統(tǒng)公共行政學(xué)開始受到挑戰(zhàn)，新公共行政學(xué)派對(duì)其進(jìn)行了激烈的批判，更注重行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的聯(lián)系，更重視公平正義、回應(yīng)、參與以及行政責(zé)任。同時(shí)，政策科學(xué)開始運(yùn)用動(dòng)態(tài)研究方法分析實(shí)際政策的制定?？梢哉f這是對(duì)新公共行政學(xué)應(yīng)用性欠缺的彌補(bǔ)。因此，新公共行政學(xué)雖然沒有從根本上改變傳統(tǒng)公共行政的理論假設(shè)，但其提出的一系列應(yīng)然價(jià)值要求。使其被稱為民主的行政理論并成為公共管理出現(xiàn)的前奏。

從20世紀(jì)70年代開始。西方國家相繼出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)危機(jī)，這給政府管理帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，無論是傳統(tǒng)公共行政理論還是新公共行政理論都無法解釋和解決各國面臨的困境。這必然要求新的政府管理理論的出現(xiàn)。伴隨著西方各國的改革浪潮，逐漸產(chǎn)生、發(fā)展起來一些新的政府管理理論，它們揚(yáng)棄了新舊公共行政理論的基本信條，主張?jiān)谡母镏胁捎媒?jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理學(xué)的理念、技術(shù)與方法，引入市場競爭機(jī)制等。這些理論概括起來主要有：企業(yè)家政府、管理主義、后官僚制、新公共管理等，后來均被稱為新公共管理理論并在90年代發(fā)展成為一種國際思潮。

中國的政府管理理論就其歷史發(fā)展來說也有其理路。中國是有著五千年歷史的文明古國，在幾千年歷史發(fā)展過程中積累、沉淀下來的政府管理思想精華并沒有因?yàn)橥鈹车娜肭值纫蛩囟袛鄠鞒?，形成了比較完備的政府公共管理制度，比如，層級(jí)分明的中央集權(quán)官僚制度，嚴(yán)格的科舉考核制度，完善的監(jiān)察制度，嚴(yán)密的社會(huì)管理法律法規(guī)等。同時(shí)也傳承下來許多治國之道，比如，孔孟的“為政以德”、“禮治”“仁政”等主張，法家的“法治”、“術(shù)治”思想，道家的“無為而治”，墨家的“兼相愛”，兵家的“用兵之道”，管子的“輕重論”說等，它們是中國傳統(tǒng)政府管理理論的主要構(gòu)成來源，對(duì)中國古代公共管理實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。經(jīng)過長期的實(shí)踐檢驗(yàn)與理論總結(jié)，歷史最終選擇了“集各家之大成者”且符合歷代統(tǒng)治者要求的儒家思想作為我國政府管理實(shí)踐的主導(dǎo)思想，構(gòu)成了我國傳統(tǒng)公共管理思想的主流。

從近代開始，我國逐漸學(xué)習(xí)、借鑒西方主要發(fā)達(dá)國家的行政學(xué)理論。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，中國翻譯了美國、日本的許多關(guān)于行政學(xué)的著作，如《行政綱目》、《行政要術(shù)》、《行政學(xué)總論》、《行政法撮要》等。辛亥革命以后，中國的民主先驅(qū)孫中山先生借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與做法，結(jié)合當(dāng)時(shí)中國的實(shí)際，提出了“三民主義”和五治權(quán)說，也就是立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五權(quán)分立思想。30年代開始，我國早期的行政學(xué)學(xué)者撰寫的政府管理著作逐步問世。此時(shí)，中國公共行政學(xué)開始有了一定的發(fā)展。

新中國成立后，我國的行政學(xué)理論進(jìn)入了全新的發(fā)展時(shí)期。1978年后，中國的公共行政研究重新恢復(fù)并取得很大進(jìn)步。隨著改革開放步伐的加快和深入，中國的行政學(xué)理論，在馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論以及科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，在與我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及基本政治制度相結(jié)合的過程中不斷創(chuàng)新，逐步形成了具有中國特色的公共管理理論，并始終以理論的創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革以及政治體制改革為研究和突破重點(diǎn)，力圖為發(fā)展過程中出現(xiàn)的公平、效率、民主、法治、廉政等問題的解決提供理論指導(dǎo)。

（二）中西方公共管理的理論基礎(chǔ)

作為一種新的管理模式，新公共管理的理論基礎(chǔ)與傳統(tǒng)行政理論有很大不同。傳統(tǒng)公共行政以威爾遜（Woodrow Wilson）的政治行政二分法和韋伯（Max Weber）的官僚科層制理論為理論支撐，而新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理學(xué)為理論基礎(chǔ)。第一，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得許多理論資源與技術(shù)支持，比如從“理性人”假設(shè)中獲得政府績效管理的支撐；從公共選擇理論、交易成本理論中獲得政府應(yīng)該充分運(yùn)用市場競爭機(jī)制。強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的根據(jù)：從成本——效益分析中獲得應(yīng)界定政府績效的目標(biāo)、加強(qiáng)政府績效的測(cè)量與評(píng)估的依據(jù)等。第二，新公共管理具有鮮明的私營管理主義色彩，它主張公共部門可以借用私營部門的許多管理方式與手段。比如私營部門的組織形式不像韋伯科層制理論所描述的那樣僵化，而是能靈活地適應(yīng)環(huán)境；不是只管投入、不重產(chǎn)出，而是高度重視產(chǎn)出和結(jié)果：在人事管理上不是一經(jīng)錄用，永久任職，而實(shí)行靈活的合同雇傭制和績效工資制，目前我國已經(jīng)在個(gè)別省的某些市開始試點(diǎn)公務(wù)員分類錄?。ㄐ姓幹婆c合同雇傭制），逐步加大合同雇傭制公務(wù)員的比重?？傊?，新公共管理理論指出。像目標(biāo)管理、績效管理、人力資源開發(fā)與管理、組織發(fā)展等這些已經(jīng)和正在被私營部門采用的管理方法，同樣可以運(yùn)用到政府公共部門的管理中。新公共管理更注重從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來研究公共管理尤其是政府管理問題，因此，常被人們稱作“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”、“以市場為導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。

就中國公共管理的理論基礎(chǔ)來說。其思想來源主要有三個(gè)：中國古代公共管理思想、社會(huì)主義公共管理思想（包括馬克思主義創(chuàng)始人公共管理思想、蘇聯(lián)社會(huì)主義公共管理思想、改革開放以來黨的領(lǐng)導(dǎo)集體公共管理思想）、西方新公共管理思想。它們共同構(gòu)成了中國特色公共管理體系的理論基礎(chǔ)。我國自古代至今歷史悠久，文明彪炳史冊(cè)，文化源遠(yuǎn)流長，傳統(tǒng)文化尤其是傳統(tǒng)的行政文化對(duì)今天的人們?nèi)匀挥兄匾挠绊?。比如，儒家的“貴和尚中”思想、法家的“法治”思想、道家的“無為”思想，“大同”、“小康”、“君為輕，民為貴”的價(jià)值觀等，均對(duì)中國公共管理的理論、改革與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。馬克思主義在對(duì)資本主義進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上形成的關(guān)于社會(huì)主義政府管理本質(zhì)與職能、市民社會(huì)理論、政府管理方式與方法，蘇聯(lián)把馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于社會(huì)主義行政管理的思想從理論變成現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)與做法。與中國傳統(tǒng)的政府管理思想原本就有諸多相通之處，這也是馬克思主義能在中國廣泛傳播，并實(shí)現(xiàn)中國化、時(shí)代化、大眾化的重要原因之一。在毛澤東、鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)以馬克思主義公共管理基本理論為基礎(chǔ)，結(jié)合中國的具體國情，提出一系列符合中國實(shí)際的公共管理思想（指毛澤東思想和中國特色社會(huì)主義理論體系）后，這種思想毫無疑問也是中國特色公共管理體系的一個(gè)重要來源，并且正在對(duì)當(dāng)前中國公共管理理論與改革實(shí)踐產(chǎn)生著重大影響。此外，從近代開始，我國早期的一些有識(shí)之士就逐漸翻譯、引進(jìn)西方的行政學(xué)理論，出版了許多關(guān)于西方政治學(xué)、西方行政學(xué)、西方管理學(xué)、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、西方社會(huì)學(xué)、西方法學(xué)等著作。目前我國的公共管理學(xué)（行政管理學(xué)、公共行政學(xué)）理論與西方公共管理學(xué)存在很多相通之處，大部分采用了西方的公共管理學(xué)體系，在一定程度上可以說，中國的公共管理學(xué)是在西方公共管理理論的影響下形成并發(fā)展起來的。

（三）中西方公共管理產(chǎn)生的社會(huì)背景

盡管公共行政學(xué)一直從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)中汲取營養(yǎng)，但在不同的歷史發(fā)展階段，它所吸取、借鑒的知識(shí)與重點(diǎn)是不一樣的。這與以上諸學(xué)科自身的發(fā)展過程有莫大的關(guān)聯(lián)，但是究竟吸取什么、借鑒什么是由所處歷史階段的社會(huì)需求決定的。20世紀(jì)70年代至80年代，經(jīng)歷了長期分化、初步融合的西方社會(huì)科學(xué)，呈現(xiàn)出整體化趨勢(shì)，跨學(xué)科、交叉綜合研究因此興起。各種與政策管理緊密相關(guān)的學(xué)科均獲得了很大的進(jìn)步，出現(xiàn)了大量的新流派、新理論與新方法，并開始圍繞行政管理問題的排解而交叉、融合，這為公共管理研究取得突破性進(jìn)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。幾乎與此同時(shí)，西方國家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“滯脹”，從而造成政府管理與信任危機(jī)。80年代中后期，一股以新公共管理運(yùn)動(dòng)為主題的政府改革浪潮席卷了英美等西方發(fā)達(dá)國家。這股浪潮的目標(biāo)在于追求“3E”，即Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efficiency（效率）與Effectiveness（效益）。以威爾遜的政治行政二分法、韋伯的科層官僚制理論以及泰羅的科學(xué)管理理論等為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政理論的諸多不足與弊端，比如注重過程與程序、價(jià)值偏移、公共行政的集權(quán)趨向，權(quán)利本位等，在這樣的時(shí)代背景下更加凸顯。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的政府，不管在制度架構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制還是在行政效能方面，均出現(xiàn)了許多矛盾與問題。所以，在這種社會(huì)科學(xué)發(fā)展內(nèi)力的驅(qū)動(dòng)以及社會(huì)背景下，就需要構(gòu)建一種以政府和非政府公共組織管理問題的解決為核心、融合多種相關(guān)學(xué)科知識(shí)和力量的新的公共管理框架，以適應(yīng)當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。

中國經(jīng)過30多年的改革開放。以經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力為基礎(chǔ)的綜合國力顯著增強(qiáng)，原先以政治活動(dòng)為中心的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。隨著改革開放的進(jìn)一步深入，經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程不斷加快。資源流動(dòng)不斷加速，這在一定程度上消解了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思想、政治基礎(chǔ)，原有的同質(zhì)性、整體性社會(huì)開始解體，引起了中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變遷。一方面，市場經(jīng)濟(jì)體制得以確立。表現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中公有制經(jīng)濟(jì)比重下降，非公有制經(jīng)濟(jì)上升，市場的開放性提高自由度加大，市場的運(yùn)作機(jī)制逐步健全，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到發(fā)揮：政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，在不該管的領(lǐng)域逐步退出，在該管理的領(lǐng)域逐步強(qiáng)化，社會(huì)的獨(dú)立自主性空間逐步擴(kuò)大，表現(xiàn)在中央政府向地方政府下放權(quán)力、政府向社會(huì)組織下放權(quán)力、政企分開、政事分開的改革取得了較大的進(jìn)展。另一方面，社會(huì)與公民的自治程度逐步提高，公民權(quán)利進(jìn)一步得到保障，表現(xiàn)在“單位人”的現(xiàn)象越來越少，公民自主流動(dòng)和自由擇業(yè)的空間越來越大。基層民主建設(shè)進(jìn)一步完善，公民意愿進(jìn)一步得到表達(dá)，政府的信息公開以及公民的參與程度大為提高等。但是。由于種種原因，我國公民社會(huì)的形成和發(fā)展仍存在較大的不足，比如社會(huì)利益與資源配置的集中程度高、國家權(quán)力受社會(huì)權(quán)利的制約乏力。在一定范圍內(nèi)仍然存在國家主義等。所以。加大以政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)管理創(chuàng)新為取向的政治體制改革力度，已經(jīng)成為進(jìn)一步推進(jìn)國家、公民以及社會(huì)三者之間良性互動(dòng)關(guān)系建立的重要前提。目前，中國公共管理理論的發(fā)展就是在這樣的社會(huì)背景下進(jìn)行的。

（四）中西方公共管理的理論本身

新公共管理就理論本身而言，是為了擺脫面對(duì)“政府失敗”、“市場失靈”而傳統(tǒng)公共行政和新公共行政都無法解釋和解決的尷尬困境，從而重新探索政府與市場關(guān)系的一次嘗試。在很大程度上講，新公共管理理論是西方各國新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。對(duì)于新公共管理的理論創(chuàng)新，有研究者認(rèn)為：新公共管理理論以行政決策與執(zhí)行創(chuàng)新為立足點(diǎn)，以政府管理職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，以行政管理體制的創(chuàng)新為支撐，以公共管理運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)為基本內(nèi)容，以公共理念與市場理念的融合為靈魂。以公共管理方法的創(chuàng)新為手段，對(duì)公共管理價(jià)值觀念、公共管理職能、公共管理運(yùn)行機(jī)制、公共管理體制、公共管理方法進(jìn)行了創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在：第一。進(jìn)一步發(fā)展了行政的民主責(zé)任理念，形成了新公共理念（政府提供核心公共產(chǎn)品理念、市場提供混合公共產(chǎn)品理念、公共管理要有市場效率理念）和新市場理念（政府內(nèi)在于市場機(jī)制理念、市場公共責(zé)任理念）。第二，進(jìn)一步限定政府職能為提供核心公共產(chǎn)品，市場可以參與提供混合公共產(chǎn)品，政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展主要起導(dǎo)向、領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)作用。第三，重點(diǎn)研究如何做、如何做得更好，創(chuàng)新了公共管理運(yùn)行機(jī)制，總體思路是充分發(fā)揮政府提供核心公共產(chǎn)品的作用，同時(shí)充分發(fā)揮非政府組織與個(gè)人提供混合公共產(chǎn)品的作用。第四，對(duì)公共管理體制的突破主要體現(xiàn)在：用“大部制”來改革政府領(lǐng)導(dǎo)體制。用大部——政策核心司——執(zhí)行局的新格局來改革政府層級(jí)體制，強(qiáng)調(diào)公共管理組織的多元化、組織結(jié)構(gòu)的扁平化、組織文化的績效導(dǎo)向。第五。主張采用私營部門管理中的先進(jìn)方法與手段，如公共服務(wù)競爭制度、績效評(píng)估方法與技術(shù)、成本收益評(píng)審技術(shù)、全面質(zhì)量管理等方法，來提高公共管理運(yùn)行效率與服務(wù)質(zhì)量。

同時(shí)，新公共管理理論本身也有不足之處，從誕生之日起就不斷遭到批判。有研究者認(rèn)為，新公共管理理論有明顯的意識(shí)形態(tài)色彩，體現(xiàn)了自由主義傾向；過分依賴經(jīng)濟(jì)學(xué)的運(yùn)用特別是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，迷信市場機(jī)制，忽視政治過程和市場過程的差異；過分強(qiáng)調(diào)運(yùn)用企業(yè)管理的模式來重塑政府，忽視了政府部門與私營部門的差別；私有化、市場化導(dǎo)向，放權(quán)、放松管制的管理方式帶來了一系列實(shí)踐問題，如分散主義、保護(hù)主義增加，私有化損害了公民參與的積極性，容易忽視公共責(zé)任等問題。此外，新公共管理在公共利益與公共責(zé)任、公共管理與社會(huì)環(huán)境、“善治”及其標(biāo)準(zhǔn)等問題的研究上還比較薄弱，有待進(jìn)一步深入探討。還有研究者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科盡管給了新公共管理理論眾多理論與技術(shù)支持，但是這些資源沒有經(jīng)過系統(tǒng)的梳理便被運(yùn)用，顯得零散，并且目標(biāo)與解決措施有時(shí)是沖突的。比如。為了更加有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，新公共管理將其交給私人部門來承擔(dān)。盡管私營部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率可能會(huì)更高、成本可能會(huì)更低，但是它們追求的是經(jīng)濟(jì)利潤。所以，當(dāng)它們的責(zé)任與義務(wù)有矛盾時(shí)。人們的需求便被置之不理了。盡管新公共管理的管理主義傾向在其產(chǎn)生的特定環(huán)境里具有一定的合理性，但若將之簡單的移植到不同的社會(huì)和時(shí)代，恐怕其合理性要大打折扣。其不足會(huì)被擴(kuò)大至極點(diǎn)。

中國的公共管理理論，在繼承、發(fā)展中國古代公共管理思想、社會(huì)主義公共管理思想與西方新公共管理思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合新中國成立后特別是改革開放30多年來的成功實(shí)踐，逐漸形成了自己的內(nèi)容與特點(diǎn)。我國的公共管理理論與實(shí)踐，以馬克思主義尤其是中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，與社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族的偉大復(fù)興為目標(biāo)。這樣的特點(diǎn)決定了我國公共管理的一些基本內(nèi)容：強(qiáng)調(diào)公共管理中以人為本，重視公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)，堅(jiān)持以提高生產(chǎn)力發(fā)展水平與人民共享改革成果為目標(biāo)的公共管理總效率原則，實(shí)行中央統(tǒng)一管理與地方自治相結(jié)合、政府宏觀調(diào)控與市場自發(fā)調(diào)節(jié)相結(jié)合、公務(wù)員依法行政與政治責(zé)任相結(jié)合、公民權(quán)利自由與社會(huì)公正相結(jié)合，當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合等公共管理方式與方法。中國正處于市場經(jīng)濟(jì)初步建立向成熟市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，公共管理思想來源復(fù)雜。這使中國公共管理理論一方面強(qiáng)調(diào)公正、民主、法治、德治，另一方面則深受傳統(tǒng)官僚科層制僵化、集權(quán)、人治色彩嚴(yán)重的影響，其理論框架尚在建構(gòu)之中，這使得中國公共管理出現(xiàn)理論研究滯后、理論體系不夠嚴(yán)謹(jǐn)且常常與現(xiàn)實(shí)相悖、操作性差等特點(diǎn)。

二、中國特色公共管理體系之情形

簡單地說，公共管理就是對(duì)國家（立法、司法）事務(wù)和社會(huì)（非政府組織、公民）公共事務(wù)進(jìn)行的管理。實(shí)行什么樣的公共管理要由相應(yīng)的公共事務(wù)來決定，而公共事務(wù)由于社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步也是不斷變化的，從而具有歷史性、動(dòng)態(tài)性和多樣性，這就要求公共管理的理念、性質(zhì)、特點(diǎn)、目的以及主體和客體與之相適應(yīng)。以理論與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合為視角，中國的公共管理同時(shí)存在著傳統(tǒng)公共管理因素的衰亡和現(xiàn)代公共管理因素的成長，二者呈相互作用的態(tài)勢(shì)。對(duì)于中國應(yīng)該構(gòu)建怎樣的公共管理體系。目前學(xué)術(shù)界沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。鑒于第一部分關(guān)于中西公共管理的歷史發(fā)展、理論基礎(chǔ)、社會(huì)背景、理論本身的比較與分析并總結(jié)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于中國公共管理體系的研究，這里將其主要分為四種情形。

第一種情形，采用“百團(tuán)大戰(zhàn)”的組合方式，認(rèn)為中國特色公共管理體系是由中國共產(chǎn)黨、政府（包括人民代表大會(huì)、人民政治協(xié)商會(huì)議）、非政府公共組織（包括公辦或民辦的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、社會(huì)中介等）、民眾（人民群眾）組成并共同管理國家事務(wù)與社會(huì)公共事務(wù)的一種公共管理體系。在這里，既不能簡單地把中國特色公共管理體系等同于以政府為中心的政府管理體系，也不能將其與多元社會(huì)主體合作治理畫等號(hào)。以黨、政府、非政府公共組織和民眾這四個(gè)主體在體系中所承擔(dān)的角色與作用為標(biāo)準(zhǔn)，可以把中國公共管理分為：以包括黨在內(nèi)的政府為本位、非政府公共組織和民眾依附于政府的公共管理模式，主要包括政府管理集權(quán)化模式、政府管理民主化模式、政府管理社會(huì)化模式三種類型；以社會(huì)為本位，政府、非政府公共組織和民眾平等合作的公共管理模式，主要包括社會(huì)治理的自主化模式、社會(huì)治理的多中心模式兩種類型。做一個(gè)擬人比喻，前三種類型是父與子的關(guān)系，后兩種類型則是兄弟或姐妹關(guān)系。這樣做，既可以使公共管理的全貌得以彰顯，理清公共管理與政府管理的關(guān)系，也可以消除公共管理、政府管理以及社會(huì)治理等概念之間的隔閡，還可以整合有關(guān)行政改革、非政府公共組織和公民社會(huì)的研究，理順公共管理實(shí)踐發(fā)展的脈絡(luò)。

第二種情形，將公共管理體系分為3種類型：一是，作為國家機(jī)構(gòu)的政府公共管理；二是。作為私人、管理組織結(jié)合體的公共管理：三是，作為非國家機(jī)構(gòu)的政府公共組織的公共管理。它們?cè)谡?、社?huì)與市場和諧相處的國家統(tǒng)一體中共存，構(gòu)成“總體性思維”下的公共管理。這3種類型的公共管理不能等同視之，更不能混為一談。第一種公共管理是指整個(gè)國家、全社會(huì)的公共管理，權(quán)威性最高、適用性最廣、復(fù)雜性最大：第二種公共管理實(shí)際上是“大私人管理”；第三種公共管理實(shí)際上是介于前兩種公共管理之間。兼顧“公”與“私”雙重特性的公共管理。需要指出的是，第一種公共管理即國家機(jī)構(gòu)的政府公共管理既具有階級(jí)性、政治性，也具有社會(huì)性、科學(xué)性。我國的公共管理無論是在內(nèi)容上還是形式上與西方國家的公共管理都有著本質(zhì)的區(qū)別，我國的公共管理更注重體現(xiàn)公共性與社會(huì)性。而西方國家的公共管理更注重階級(jí)性和私有性。

第三種情形，采取“打一槍換一個(gè)地方的游擊戰(zhàn)”方式，要么大量研究行政改革層面的公共管理，要么大量研究公民社會(huì)中公民參與層面的公共管理，要么聚焦研究非政府公共組織或者“第三部門”層面的公共管理。這三個(gè)層面的研究與公共管理緊密相關(guān)?？梢园阉鼈?cè)诠补芾淼目蚣芟逻M(jìn)行整合、創(chuàng)新，進(jìn)而構(gòu)建新的公共管理體系。

第四種情形，既然公共管理就是對(duì)公共事務(wù)的管理。那么就可以根據(jù)公共事務(wù)的劃分（如下圖）來分析公共管理體系。這是一種積極有益的嘗試，我認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中具有可行性。

根據(jù)對(duì)公共事務(wù)的上述劃分，公共管理體系可以分為國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理以及國際公共管理…四種類型。公共管理在國家——政府——社會(huì)三個(gè)層面的劃分是相對(duì)的，它們之間存在交叉與包容的關(guān)系（如下圖）。其中，國家公共管理主要研究國家治理結(jié)構(gòu)以及在其制度框架下國家事務(wù)的綜合管理問題。政府公共管理主要研究政府的依法行政體制、決策過程和政府對(duì)社會(huì)公共部門的管理。國家是一個(gè)擁有主權(quán)地位的政治共同體，而政府就代表這個(gè)國家，國家意志由政府來執(zhí)行，政府行為必須體現(xiàn)國家意志?？梢姡瑖夜补芾砗驼补芾砑扔袇^(qū)別又有聯(lián)系，二者密不可分、相輔相成。政府公共管理是社會(huì)公共管理存在與發(fā)展的關(guān)鍵，而社會(huì)公共管理是政府公共管理的基礎(chǔ)。國際公共管理主要研究全世界的治理過程、國際合作機(jī)制、國際參與的基本規(guī)則與制度渠道等。與前三種公共管理一樣，國際公共管理也有其主體、客體、手段與目標(biāo)等要素。

目前，中國的公共管理屬于第一種情形中的第一種模式，即以包括黨在內(nèi)的政府為本位、非政府公共組織和民眾依附于政府的公共管理模式。以民眾為本位或以社會(huì)為本位的公共管理還位于“應(yīng)然”的層面，是需要提倡和構(gòu)建的未來圖章。在未來很長的歷史進(jìn)程中，政府仍會(huì)是構(gòu)成中國特色公共管理體系的必備主體要素，而且是一個(gè)處于主導(dǎo)地位，起主導(dǎo)作用的主體要素。對(duì)未來公共管理發(fā)展中的多元主體不能“等量齊觀”，公共管理不是某種意義上的“無政府主義”的“共同管理”，政府在以后一個(gè)相當(dāng)長的公共管理過程中的“主導(dǎo)性的主體角色地位與作用，是其他任何參與公共管理之主體所不能代替的”。馬克思主義國家觀認(rèn)為，任何無政府主義狀態(tài)在作為歷史范疇的國家消亡之前出現(xiàn)，都是十分危險(xiǎn)的。因此，建立在政府、市場與社會(huì)良性互動(dòng)基礎(chǔ)上的新政府主導(dǎo)的公共管理體系即中國特色公共管理體系，是可能的也是可行的。

三、深入研究中國特色公共管理體系應(yīng)關(guān)注的問題

（一）進(jìn)一步理順黨政關(guān)系

“中國公共管理的一個(gè)特征是行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行與黨組織的運(yùn)行交織在一起”。在中國，人們政治生活中最重要的一對(duì)關(guān)系是黨政關(guān)系，在很大程度上，它是了解中國公共管理實(shí)際運(yùn)行情況的關(guān)鍵切入點(diǎn)。不首先考慮黨政關(guān)系問題而研究中國公共管理是抓不住要領(lǐng)的，如果拋開黨的因素而談行政機(jī)關(guān)或國家權(quán)力。就無法正確認(rèn)識(shí)和徹底理解中國公共管理或政治與行政的運(yùn)行。因此，理順黨政關(guān)系是實(shí)現(xiàn)公共管理與外在環(huán)境尤其是政治環(huán)境相協(xié)調(diào)的一個(gè)重要問題。

許多學(xué)者對(duì)怎樣協(xié)調(diào)黨政關(guān)系進(jìn)行了探討。有的學(xué)者從黨政職能分開與黨政關(guān)系法制化、制度化來探尋解決問題之道。比如林尚立教授指出，“通過完善國家制度體系。為新型黨政關(guān)系的確立奠定必要的制度基礎(chǔ)：通過強(qiáng)化黨的組織建設(shè)，使黨脫離傳統(tǒng)的黨政關(guān)系模式，為新型的黨政關(guān)系確立奠定必要的政治基礎(chǔ)?！秉h政關(guān)系法制化就是要在憲法、法律以及黨章中界定黨政關(guān)系。此外。還有一些學(xué)者提出了重視人民代表大會(huì)制度建設(shè)：加強(qiáng)、改善黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，確立依法行政的法治目標(biāo)；完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與張恒志協(xié)商制度等對(duì)策來協(xié)調(diào)黨政關(guān)系。鄧小平提出“黨政分開”后。很多學(xué)者以此為指導(dǎo)開展了富有思想性與創(chuàng)造性的大討論并將其納入政治體制改革的議題。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展以及相關(guān)配套改革的推進(jìn)，探索如何建立科學(xué)化、民主化、法制化、合理化的新型黨政關(guān)系成為擺在全國理論研究者和實(shí)踐者面前的一個(gè)重大課題。

（二）政府與非政府公共組織的關(guān)系

美國學(xué)者萊斯特·薩拉蒙指出，目前“各國正置身于一場全球性的‘社團(tuán)革命’之中，歷史將證明這場革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對(duì)于19世紀(jì)后期的世界的重要性。其結(jié)果是出現(xiàn)了一種全球性的第三部門，即數(shù)量眾多的自我管理的私人組織，它們不是致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機(jī)關(guān)之外追求公共目標(biāo)”。

伴隨著改革開放步伐的加快和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國的非政府公共組織（也稱第三部門）越來越活躍，對(duì)維護(hù)公民權(quán)利所起的作用愈來愈大。盡管公益事業(yè)的發(fā)展原本是政府的責(zé)任，但實(shí)踐表明，并非政府在發(fā)展所有公益事業(yè)時(shí)都具有優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)槠渲杏行┕媸聵I(yè)若由政府直接組織實(shí)施，會(huì)產(chǎn)生兩方面的不利因素：一是可能發(fā)生腐敗行為，影響干群關(guān)系；二是各級(jí)政府可能會(huì)趁機(jī)尋租，“層層剝皮”，從而達(dá)不到預(yù)期效果。而非政府公共組織在這些方面有著不可替代的優(yōu)勢(shì)，比如，中國青少年基金會(huì)、宋慶齡基金會(huì)、中華慈善總會(huì)等在“希望工程”、“扶貧工程”、災(zāi)難救援中發(fā)揮了重大作用，這些行為通過志愿者服務(wù)實(shí)現(xiàn)了廣泛的公民參與。緩解了社會(huì)矛盾，增強(qiáng)了人民群眾對(duì)黨和政府的認(rèn)同。

然而，中國非政府公共組織的發(fā)展還面臨著兩個(gè)方面的難題：一是非政府公共組織如何處理好與政府的關(guān)系。二是非政府公共組織自身怎樣規(guī)范管理和運(yùn)作，進(jìn)而夯實(shí)它的“公共利益代表者”地位。當(dāng)前中國政府仍然存在大量“該管的不管，不該管的偏要管”的問題，非政府公共組織的生存和發(fā)展空間不足，僅起到“拾遺補(bǔ)缺”的作用。從一定程度上說，非政府公共組織的發(fā)展對(duì)未來綜合國力競爭力的增強(qiáng)有著不可低估的作用，政府應(yīng)該做好兩個(gè)方面的事情：一方面，探索如何管理和監(jiān)督非政府公共組織的運(yùn)行，使這個(gè)不成熟的領(lǐng)域健康成長，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用：另一方面，如何退出一些不擅長、沒有自身優(yōu)勢(shì)提供的公共服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)通過制定和完善相關(guān)政策、制度以及法律法規(guī)等方式給非政府公共組織創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。

（三）提高私營部門的社會(huì)責(zé)任感

隨著公共管理改革的浪潮席卷全球，世界各國政府管理中引入私營部門的一些管理理念、技術(shù)與方法進(jìn)行市場化改革已成為一種重要趨勢(shì)。在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面私營部門有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。比如，某些政府部門不能單獨(dú)提供或者單獨(dú)提供成本過高的，尤其是對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性要求很高的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府部門可以與私營部門、非政府公共組織合作，政府付費(fèi)，后兩者出人員和技術(shù)。這樣做，既可以實(shí)現(xiàn)“公”、“私”部門的人才、資源互補(bǔ)，也有利于提高公共管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到，盡管私營部門有“公益”、“效率”的一面。但它也有一個(gè)最不能忽視的方面就是以追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化為目標(biāo)。所以，怎樣保證提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的私營部門在扮演公共管理主體角色時(shí)保質(zhì)保量的完成任務(wù)，不損害人民群眾的利益，成為擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

對(duì)此，有人提出一個(gè)解決辦法：政府應(yīng)高度重視私營部門的社會(huì)責(zé)任感。一方面，私營部門自身應(yīng)該加強(qiáng)和提高社會(huì)責(zé)任意識(shí)和責(zé)任感；另一方面，政府在選拔提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的私營部門合作對(duì)象時(shí)，應(yīng)提高入市門檻，嚴(yán)把“社會(huì)責(zé)任”關(guān)。企業(yè)管理學(xué)家里基·格里芬認(rèn)為，“企業(yè)的社會(huì)責(zé)任是指超過法律和經(jīng)濟(jì)要求的、企業(yè)為謀求對(duì)社會(huì)有利的長遠(yuǎn)目標(biāo)所承擔(dān)的責(zé)任?！庇腥苏J(rèn)為，企業(yè)講社會(huì)責(zé)任是為了樹立良好形象，提升自身競爭力，贏得公眾信任，從而賺取更多的經(jīng)濟(jì)利益，或者是為了避免昂貴的法律訴訟。但是不管怎樣，提高社會(huì)責(zé)任意識(shí)會(huì)使私營部門有更強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，這有利于調(diào)動(dòng)私營部門參與公共事務(wù)的積極性，進(jìn)一步確立其在公共管理中的地位。