摘要：為保證國家清潔發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高財(cái)政資金的使用效益，必須轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建綠色財(cái)政監(jiān)督體系。本文就如何構(gòu)建基于清潔發(fā)展的綠色財(cái)政監(jiān)督體系展開有針對(duì)性的探討。提出建立由人民代表大會(huì)的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門的日常監(jiān)督和審計(jì)部門的事后監(jiān)督組成，并以社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充、以法律監(jiān)督為保障的全方位、多層次的綠色監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：綠色財(cái)政監(jiān)督；清潔發(fā)展：社會(huì)監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004—0544（2012）10—0125—04

一、財(cái)政監(jiān)督和綠色財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分。具體而言，是指財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政管理過程中，依法對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財(cái)稅法律法規(guī)和政策情況，以及對(duì)涉及財(cái)政收支、會(huì)計(jì)資料和國有資本金管理等進(jìn)行的審查、稽核和檢查。財(cái)政監(jiān)督的主體是各級(jí)政府的財(cái)政部門，財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象是財(cái)政資金本身，重點(diǎn)是預(yù)防財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)行為，財(cái)政監(jiān)督的本質(zhì)體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配職能過程中國家主體對(duì)其他相關(guān)主體的一種制約功能。財(cái)政監(jiān)督的主要內(nèi)容：一是對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行全方位全過程的監(jiān)督，督促各級(jí)政府的收入及時(shí)足額到位，各項(xiàng)支出合法合理有效，確保中央和地方各級(jí)財(cái)政收支活動(dòng)依法運(yùn)轉(zhuǎn)；二是監(jiān)督各種預(yù)算外收支，使其合法合規(guī)；三是對(duì)國有資產(chǎn)運(yùn)營和國有資產(chǎn)收益進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值。財(cái)政監(jiān)督的目標(biāo)是保證財(cái)政收入的合法化和財(cái)政支出的規(guī)范化，從而實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政的宏觀調(diào)控目標(biāo)和收入分配政策。

而所謂綠色財(cái)政監(jiān)督，是指為實(shí)現(xiàn)清潔發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)，財(cái)政部門對(duì)涉及環(huán)境方面的財(cái)政收支所進(jìn)行的專項(xiàng)性監(jiān)督。綠色財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵包括以下幾點(diǎn)：（1）綠色財(cái)政監(jiān)督的目的是保證國家清潔發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共財(cái)政框架下要求將所有的財(cái)政收入都納入財(cái)政監(jiān)督的范圍，同時(shí)對(duì)于已經(jīng)確定好的財(cái)政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)，應(yīng)監(jiān)督各單位和部門按照預(yù)算的編制計(jì)劃執(zhí)行，不能出現(xiàn)隨意性。以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和完整性。（2）綠色財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展方向是績(jī)效監(jiān)督，目的是提高財(cái)政資金的使用效益。提高財(cái)政資金的使用效益的途徑可分為兩種：一種是財(cái)政資金只用于確需財(cái)政資金的專門支出領(lǐng)域，做到?？顚Ｓ?；另一種途徑是通過運(yùn)用“成本—效益分析法”或“最低費(fèi)用分析法”等適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)機(jī)制，來確定財(cái)政資金的使用效益。（3）綠色財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理體系的重要組成部分。從促進(jìn)我國宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果來看，財(cái)政手段的使用越發(fā)頻繁。綠色財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政管理及整個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的重要性日益凸顯，成為整頓經(jīng)濟(jì)秩序，加強(qiáng)財(cái)政管理和實(shí)施宏觀調(diào)控政策的重要手段和機(jī)制。

二、綠色財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制

綠色財(cái)政監(jiān)督是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政監(jiān)督工作的進(jìn)一步深化，其本質(zhì)屬性是為財(cái)政職能服務(wù)，屬于財(cái)政管理的重要內(nèi)容；其最終目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于綠色財(cái)政監(jiān)督是對(duì)環(huán)境財(cái)政收支的專項(xiàng)性監(jiān)督檢查，所以綠色財(cái)政監(jiān)督較之以前的普通財(cái)政監(jiān)督，其運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了改變。實(shí)現(xiàn)了由只重視事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變到財(cái)政分配全過程的監(jiān)督、由只重視收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支監(jiān)督并重、由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到規(guī)范化的經(jīng)常性監(jiān)督和由以對(duì)外監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變到內(nèi)外監(jiān)督并重四個(gè)明顯的轉(zhuǎn)變，使其運(yùn)行機(jī)制更為有效，監(jiān)督效率更高。

（一）由只重視事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變到財(cái)政分配全過程的監(jiān)督

事后監(jiān)督是對(duì)已經(jīng)既成事實(shí)的環(huán)境財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行合法性、合規(guī)性的監(jiān)督，這種“救火式”的財(cái)政監(jiān)督方式具有明顯的滯后性和被動(dòng)性，僅僅是給予違規(guī)當(dāng)事人一定的經(jīng)濟(jì)處罰和行政處罰，難以防患于未然和起到有效的事前警示作用，監(jiān)督的整體性和系統(tǒng)性難以實(shí)現(xiàn)。這就要求我們切實(shí)落實(shí)事前、事中、事后相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督方式，將“救火”變?yōu)椤胺阑稹?。通過財(cái)政事前監(jiān)督，保障環(huán)境經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)步入預(yù)定軌道；通過財(cái)政事中監(jiān)督，保障環(huán)境經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)在預(yù)定軌道中正常運(yùn)行；通過財(cái)政事后監(jiān)督，對(duì)財(cái)政事前監(jiān)督和事中監(jiān)督施加影響和評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)和完善的建議。

（二）由只重視收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支監(jiān)督并重

通過加強(qiáng)環(huán)境收入監(jiān)督，可以達(dá)到增加環(huán)境財(cái)政收入、防止公共收入流失的目的。但環(huán)境公共支出資金使用效率如何、有無擠占挪用情況。更應(yīng)是綠色財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容，它關(guān)系到環(huán)境財(cái)政職能作用的充分發(fā)揮和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的正常發(fā)展。因此，綠色財(cái)政監(jiān)督工作要盡快實(shí)現(xiàn)由重收入、輕支出向收支監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變，從而逐步建立環(huán)境預(yù)算收入解繳、征管、入庫、出庫、退庫全過程的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)建立環(huán)境預(yù)算支出從申報(bào)、撥付到使用全過程的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。

（三）由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到規(guī)范化的經(jīng)常性監(jiān)督

突擊性的監(jiān)督檢查，難以及時(shí)、全面地發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)督的效率有限。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政工作的中心是以加強(qiáng)財(cái)政管理為主，因此環(huán)境財(cái)政的監(jiān)督工作也要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到經(jīng)常性監(jiān)督檢查，也就是要立足財(cái)政管理，著眼于財(cái)政活動(dòng)的全過程控制，通過日常監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)環(huán)境財(cái)政管理過程中存在的問題，并及時(shí)提出整改意見，從而不斷提高財(cái)政管理水平。真正形成環(huán)境財(cái)政監(jiān)督與管理并重、日常監(jiān)督管理與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的綠色財(cái)政監(jiān)督工作新秩序。

（四）由以對(duì)外監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變到內(nèi)外監(jiān)督并重

過去僅重視環(huán)境財(cái)政外部監(jiān)督而忽視內(nèi)部監(jiān)督。而實(shí)際上環(huán)境財(cái)政部門內(nèi)部也出現(xiàn)了一些違法違紀(jì)現(xiàn)象。因此，環(huán)境財(cái)政必須把單純的對(duì)外監(jiān)督轉(zhuǎn)變到內(nèi)外并重的監(jiān)督。開展環(huán)境財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，是一種預(yù)防機(jī)制和自我約束的內(nèi)部控制機(jī)制。是財(cái)政部門內(nèi)部管理水平的自我檢查和評(píng)價(jià)。為此，要對(duì)環(huán)境財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金、專項(xiàng)資金以及財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)自我約束，規(guī)范財(cái)政行為。

三、綠色財(cái)政監(jiān)督體系的構(gòu)建原則

在我國構(gòu)建基于清潔發(fā)展的綠色財(cái)政監(jiān)督體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須緊密聯(lián)系公共財(cái)政的管理要求。在綠色財(cái)政監(jiān)督體系的構(gòu)造中，必須充分考慮體系內(nèi)各個(gè)監(jiān)督主體之間的相互聯(lián)系，以及財(cái)政監(jiān)督體系與財(cái)政管理體制、國民經(jīng)濟(jì)監(jiān)督大系統(tǒng)的關(guān)系。即要通盤地考慮國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系、公共財(cái)政管理系統(tǒng)對(duì)綠色財(cái)政監(jiān)督體系的適應(yīng)性要求，整體策劃財(cái)政監(jiān)督的目標(biāo)和主體構(gòu)成，各監(jiān)督主體在財(cái)政監(jiān)督法律下對(duì)監(jiān)督對(duì)象的財(cái)政監(jiān)督既要橫向協(xié)作又要體現(xiàn)縱向分工，實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)督的效率性。在我國構(gòu)建基于清潔發(fā)展的綠色財(cái)政監(jiān)督體系，需要遵循以下原則。

第一，目標(biāo)性原則。構(gòu)建基于清潔發(fā)展的綠色財(cái)政監(jiān)督體系，最終目標(biāo)是為了滿足清潔發(fā)展和公共財(cái)政管理的需要，服務(wù)并服從于環(huán)境財(cái)政管理，確保環(huán)境財(cái)政投資與環(huán)境管理的規(guī)范有序運(yùn)行。監(jiān)督目標(biāo)的確立，是整個(gè)綠色財(cái)政監(jiān)督體系構(gòu)建的前提和導(dǎo)向。

第二，效率原則。效率原則要求環(huán)境財(cái)政監(jiān)督主體要以較少的成本達(dá)到最佳的目標(biāo)或目標(biāo)既定時(shí)實(shí)現(xiàn)成本最小化。綠色財(cái)政監(jiān)督的效率包括兩個(gè)方面：一方面是監(jiān)督必須以保障改善環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，確保環(huán)境稅費(fèi)應(yīng)收盡收、環(huán)保投資資金合理地分配和使用，以獲取最佳的環(huán)境效益；另一方面是在保證監(jiān)督效用實(shí)現(xiàn)的前提下，減少監(jiān)督體系的運(yùn)行費(fèi)用至最低，這就要求綠色財(cái)政監(jiān)督體系的構(gòu)建，能夠避免財(cái)政監(jiān)督不必要的重復(fù)交叉，突出不同監(jiān)督工作的差異性和側(cè)重點(diǎn)，確保財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)行效果。

第三，法制原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，財(cái)政監(jiān)督必須以相關(guān)的法律制度作為基礎(chǔ)和保證。法制原則要求綠色財(cái)政的監(jiān)督主體在對(duì)環(huán)境財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督的過程中，必須嚴(yán)格按照國家有關(guān)財(cái)政法律法規(guī)和財(cái)政監(jiān)督法規(guī)辦事的原則。作為立法部門，法制原則要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)該制定較為完備的環(huán)境財(cái)政法律，做到有法可依，這是法制的首要任務(wù)。作為執(zhí)法部門，則要嚴(yán)格遵守和執(zhí)行環(huán)境財(cái)政法律，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，這是法制的根本要求。

第四，科學(xué)監(jiān)督原則。我國現(xiàn)行的環(huán)境收費(fèi)由地方政府負(fù)責(zé)，環(huán)境財(cái)政投資既有地方財(cái)政投資，也有中央財(cái)政投資。這種環(huán)境事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的特殊性，就使得綠色財(cái)政監(jiān)督要保證理順中央與地方之間的環(huán)境財(cái)政投資資金的分配關(guān)系，要求從行政監(jiān)督上保障中央對(duì)財(cái)政管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府、財(cái)政部門各司其職，各負(fù)其責(zé)，體現(xiàn)“集中”和“分級(jí)”的合理組合。對(duì)于諸如重大環(huán)境生態(tài)治理等由中央財(cái)政投資的項(xiàng)目，其結(jié)果和行為的監(jiān)督就由中央財(cái)政集中負(fù)責(zé)，以體現(xiàn)監(jiān)督的集中性；對(duì)于由中央、地方共同投資的環(huán)境治理項(xiàng)目，就需要中央和地方各級(jí)監(jiān)督主體劃分監(jiān)督范圍，進(jìn)行分級(jí)監(jiān)督；對(duì)于地方財(cái)政部門投資的環(huán)境治理項(xiàng)目則由地方財(cái)政部門監(jiān)督，充分發(fā)揮地方監(jiān)督主體的功能。

四、構(gòu)建基于清潔發(fā)展的綠色財(cái)政監(jiān)督體系的內(nèi)容

目前我國對(duì)環(huán)境財(cái)政資金的監(jiān)督主要包括財(cái)政部門監(jiān)督和審計(jì)部門監(jiān)督。由于財(cái)政部門與審計(jì)部門是平級(jí)機(jī)關(guān)，存在一定的監(jiān)督職能交叉和職責(zé)分工不明，缺乏一個(gè)置于兩者之上的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此，這樣的監(jiān)督體系是不完整的。合理的環(huán)境財(cái)政的監(jiān)督體系應(yīng)該是由人民代表大會(huì)的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門的日常監(jiān)督和審計(jì)部門的事后監(jiān)督組成，并以社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充、以法律監(jiān)督為保障的全方位、多層次的監(jiān)督體系?？傊８鞅O(jiān)督主體和監(jiān)督形式分別在綠色財(cái)政監(jiān)督體系中發(fā)揮著獨(dú)特的作用，構(gòu)成了層次清晰、相互補(bǔ)充、不可替代的監(jiān)督格局。

（一）人民代表大會(huì)的監(jiān)督

人民代表大會(huì)是立法機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)的監(jiān)督是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是由全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)為制定環(huán)境保護(hù)的政策措施，為全面保證《環(huán)保法》和相關(guān)環(huán)保財(cái)經(jīng)法規(guī)的實(shí)施，依據(jù)法定的方式和程序，對(duì)財(cái)政部門是否按編制的預(yù)算進(jìn)行環(huán)保資金的征收、使用活動(dòng)所進(jìn)行的宏觀監(jiān)督。

人民代表大會(huì)的監(jiān)督職權(quán)是由我國《憲法》賦予的，并通過人民代表大會(huì)制度來實(shí)現(xiàn)，其具有權(quán)威性、法定性和規(guī)范性的特點(diǎn)。我國《預(yù)算法》規(guī)定，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)中央和地方的預(yù)算和決算進(jìn)行審查監(jiān)督，地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)政府的預(yù)算和決算進(jìn)行審查和監(jiān)督。我國人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)對(duì)環(huán)保資金的預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督，依法監(jiān)督檢查財(cái)政部門對(duì)環(huán)保投資預(yù)算編制的有效性、合理性和預(yù)算審批程序的合法性，并對(duì)不合理的財(cái)政預(yù)算享有撤銷權(quán)。

預(yù)算監(jiān)督主要是針對(duì)財(cái)政部門環(huán)保財(cái)政投資預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，人大主要是把好預(yù)算審批和執(zhí)行關(guān)。要確保環(huán)保財(cái)政投資預(yù)算的編制質(zhì)量。必須遵循“兩上兩下”的預(yù)算編制基本程序，嚴(yán)格抓好各環(huán)節(jié)的審查工作。通過事前對(duì)環(huán)保財(cái)政投資預(yù)算編制的方法、程序和實(shí)施方案進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)其編制過程是否合理；通過對(duì)基礎(chǔ)年度環(huán)保財(cái)政投資支出的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行事前檢查，發(fā)現(xiàn)下一年度投資支出預(yù)算是否可行；通過事前檢查環(huán)保財(cái)政投資預(yù)算是否符合國家環(huán)保投資的政策要求，收入預(yù)算是否積極可靠，中央與地方的投資支出劃分是否嚴(yán)格按政策規(guī)定執(zhí)行，環(huán)保財(cái)政預(yù)算支出是否超過數(shù)額界限，預(yù)算收支是否平衡以及財(cái)政資金是否按規(guī)定的程序報(bào)批等來細(xì)化預(yù)算編制的監(jiān)督，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的事前審核作用，為事中和事后對(duì)環(huán)保項(xiàng)目支出的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效管理提供參考依據(jù)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，包括對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。對(duì)預(yù)算執(zhí)行要充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)控制體系隨時(shí)掌握財(cái)政資金的分配、撥付、使用、結(jié)存等情況，對(duì)管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。監(jiān)督范圍包括：預(yù)算收入是否及時(shí)足額上交，是否存在擅自減征、免征、緩征預(yù)算收入現(xiàn)象，是否出現(xiàn)截留、挪用、隱匿收入、私設(shè)“小金庫”行為；預(yù)算支出是否及時(shí)撥付，支出范圍是否符合規(guī)定，是否存在虛報(bào)支出、弄虛作假行為：預(yù)算調(diào)整是否經(jīng)過人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。要重點(diǎn)檢查用于污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，判斷其是否按各級(jí)政府批準(zhǔn)的計(jì)劃撥款，規(guī)模是否突破預(yù)算，管理費(fèi)的使用是否合乎預(yù)算安排的要求，有無超支和投資損失的發(fā)生。針對(duì)環(huán)保財(cái)政投資的預(yù)算執(zhí)行情況和各類環(huán)保財(cái)政投資主體在執(zhí)行法律法規(guī)和財(cái)政政策過程中可能出現(xiàn)的問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范，把對(duì)環(huán)保投資活動(dòng)的負(fù)面影響降到最低。

（二）審計(jì)部門的監(jiān)督

審計(jì)部門的監(jiān)督是指由審計(jì)部門依法對(duì)被審單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查，評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)宏觀調(diào)控的獨(dú)立性。審計(jì)監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，定位于宏觀層次的監(jiān)督。目前我國的審計(jì)部門包括審計(jì)署及其派出審計(jì)局、審計(jì)署駐各地特派員辦事處、各省審計(jì)廳以及各市、縣審計(jì)局。審計(jì)部門對(duì)環(huán)境財(cái)政的審計(jì)一般也被稱為環(huán)境審計(jì)。環(huán)境審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師，對(duì)政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，使之積極、有效，且得到控制并符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的審計(jì)活動(dòng)。環(huán)境審計(jì)是一種重要的監(jiān)督手段。西方發(fā)達(dá)國家很早就開展了政府環(huán)境保護(hù)資金的審計(jì)。美國國家審計(jì)總署于1978年設(shè)立自然資源與環(huán)境保護(hù)司，內(nèi)設(shè)環(huán)境資金審計(jì)處和環(huán)境績(jī)效審計(jì)處。德國聯(lián)邦審計(jì)院早在1992年就成立了環(huán)境審計(jì)處，各州審計(jì)院也制定了環(huán)境審計(jì)內(nèi)容。我國審計(jì)署成立了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司，明確了環(huán)境審計(jì)職能，環(huán)境審計(jì)逐步成為審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作的重要組成部分。

環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容一般包括三個(gè)方面：一是環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)，即審查政府環(huán)境保護(hù)資金的管理。對(duì)政府環(huán)境保護(hù)資金管理的審計(jì)，主要通過檢查環(huán)境會(huì)計(jì)賬目及其相關(guān)環(huán)境資產(chǎn)、負(fù)債的公允性，保證環(huán)境資源的安全完整和會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確可靠。重點(diǎn)審查、評(píng)價(jià)相關(guān)的環(huán)保資金管理制度是否健全、是否實(shí)行收支兩條線管理；審查相關(guān)資金的核算是否正確，防止因管理不善而引起的資金浪費(fèi)和資金流失。二是環(huán)境合規(guī)性審計(jì)，即審查政府環(huán)境保護(hù)資金的使用。對(duì)政府環(huán)境保護(hù)資金使用情況的審計(jì)應(yīng)從整體上確定對(duì)使用單位的評(píng)價(jià)內(nèi)容，在審計(jì)過程中重點(diǎn)審查資金使用單位是否有健全的資金使用管理制度；資金的使用是否符合管理規(guī)定，是否真正做到了?？顚Ｓ茫毁Y金的各類明細(xì)支出是否真實(shí)、合法，是否有超支虛報(bào)、核算不實(shí)、套取資金等現(xiàn)象。三是環(huán)境績(jī)效審計(jì)，即審查政府環(huán)境政策的執(zhí)行效果和環(huán)境保護(hù)資金的使用效益，這是環(huán)境審計(jì)的最高層次。在對(duì)政府環(huán)境政策的執(zhí)行效果和環(huán)保資金的使用效益進(jìn)行審查評(píng)價(jià)時(shí)，根據(jù)環(huán)境績(jī)效的具體評(píng)審指標(biāo)如環(huán)境狀態(tài)、管理績(jī)效、作業(yè)績(jī)效等運(yùn)用審計(jì)技術(shù)方法進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。

（三）財(cái)政部門的監(jiān)督

財(cái)政部門的監(jiān)督是整個(gè)環(huán)保財(cái)政資金監(jiān)督體系的核心，是一種中觀層面的監(jiān)督，重點(diǎn)圍繞對(duì)環(huán)保財(cái)政資金收支活動(dòng)和運(yùn)行過程的監(jiān)督管理工作展開，是對(duì)國家宏觀財(cái)政政策執(zhí)行情況的監(jiān)督控制。這種監(jiān)督一般是在事前和事中進(jìn)行，是一種連續(xù)性的日常管理型監(jiān)督。財(cái)政部門的日常監(jiān)督主要包括財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)政部門的內(nèi)部監(jiān)督和財(cái)政投資評(píng)審三個(gè)方面。

1 財(cái)務(wù)監(jiān)督。財(cái)務(wù)監(jiān)督主要是對(duì)環(huán)保財(cái)政投資資金運(yùn)行的賬面情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，判斷環(huán)保資金的賬簿記載是否正確，對(duì)資金的使用是否做到賬賬相符，賬表相符和賬實(shí)相符。根據(jù)環(huán)保資金使用單位的類型不同，環(huán)保財(cái)政投資資金的財(cái)務(wù)監(jiān)督包括對(duì)項(xiàng)目承辦單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)相關(guān)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督。對(duì)項(xiàng)目承辦單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督是對(duì)執(zhí)行環(huán)保財(cái)政投資項(xiàng)目的單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督，是對(duì)單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支的分析和考核，判斷是否合理使用環(huán)保投資資金，是否?？顚Ｓ?，是否超過預(yù)算限額，是否有效治理了環(huán)境污染，是否提高了環(huán)境效益等。對(duì)相關(guān)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督包括上級(jí)財(cái)政部門對(duì)撥付給下級(jí)財(cái)政部門的環(huán)保財(cái)政投資資金使用情況的財(cái)務(wù)監(jiān)督和財(cái)政部門對(duì)環(huán)保部門執(zhí)行環(huán)保投資資金預(yù)算情況的財(cái)務(wù)監(jiān)督，是對(duì)行政事業(yè)單位環(huán)保財(cái)政投資資金的籌集、分配、使用等財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的全面監(jiān)督。通過對(duì)使用環(huán)保財(cái)政投資資金的部門和單位的會(huì)計(jì)憑證、賬簿進(jìn)行審核，對(duì)資產(chǎn)、實(shí)物進(jìn)行核對(duì)，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行核查，對(duì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行檢查等財(cái)務(wù)監(jiān)督手段的綜合運(yùn)用，保證環(huán)保財(cái)政投資資金的安全有效使用。

2 財(cái)政部門的內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督是財(cái)政部門的自我監(jiān)督，是財(cái)政各職能部門在財(cái)政資金分配過程中行使權(quán)力的制衡。加強(qiáng)財(cái)政部門的內(nèi)部監(jiān)督，具體可采用以下做法：一是在財(cái)政部門內(nèi)部，預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，以上職能分別由不同的職能部門來完成，防止財(cái)政資金使用和分配過程中出現(xiàn)的合謀型的腐敗行為?；祟A(yù)算管理機(jī)制運(yùn)行的效率性。財(cái)政機(jī)構(gòu)各業(yè)務(wù)部門要稽查財(cái)政預(yù)算編制及財(cái)政資金的分配是否符合分離管理的要求。加強(qiáng)對(duì)環(huán)保投資資金撥付使用過程的控制，實(shí)行國庫集中支付，從源頭上控制資金分配過程中可能發(fā)生的違法違紀(jì)行為。二是在財(cái)政部門內(nèi)部建立專業(yè)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部的各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的環(huán)境財(cái)政投資活動(dòng)進(jìn)行定期和不定期的橫向監(jiān)督檢查，將監(jiān)督意見通過內(nèi)部監(jiān)督檢查專題會(huì)議反饋到各業(yè)務(wù)科室，并負(fù)責(zé)整改落實(shí)。三是加強(qiáng)財(cái)政機(jī)關(guān)上下級(jí)的縱向監(jiān)督約束機(jī)制。上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門執(zhí)行環(huán)境財(cái)政法規(guī)政策的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，是財(cái)政監(jiān)督的基本任務(wù)。同時(shí)，對(duì)上級(jí)財(cái)政部門影響環(huán)保財(cái)政投資政策執(zhí)行的潛在不當(dāng)行為，下級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)也有監(jiān)督反映的責(zé)任。

3 財(cái)政投資評(píng)審。為強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算支出管理職能和財(cái)政監(jiān)督職能，財(cái)政部于1999年成立了投資評(píng)審中心，地方各級(jí)財(cái)政部門也相繼成立了財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)。各級(jí)財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)作為財(cái)政系統(tǒng)的組成部分，既能滿足財(cái)政投資支出的評(píng)審監(jiān)督要求，又能克服社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與財(cái)政投資評(píng)審業(yè)務(wù)以營利為目的缺乏客觀公正的局限性。財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用專業(yè)化的技術(shù)和手段，對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目的工程造價(jià)、項(xiàng)目進(jìn)度和財(cái)務(wù)活動(dòng)的預(yù)決算進(jìn)行綜合審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)保投資項(xiàng)目的資金使用和財(cái)務(wù)活動(dòng)的專項(xiàng)核查和追蹤問效。提高財(cái)政投資效率，逐步建立起“先評(píng)審后批復(fù)、先批復(fù)后撥款”的財(cái)政投資支出約束機(jī)制，保證財(cái)政環(huán)保投資資金的安全有效和規(guī)范運(yùn)行。

（四）社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督是依據(jù)憲法和法律享有一定權(quán)利的公民、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等利用多種方式對(duì)政府環(huán)保資金從審批立項(xiàng)、投入運(yùn)作直至最終效益評(píng)估等全過程的監(jiān)督。在我國環(huán)保財(cái)政資金的監(jiān)督體系中，社會(huì)監(jiān)督可作為補(bǔ)充體系，定位于微觀經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督，主要包括社會(huì)公眾監(jiān)督和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督兩個(gè)方面的內(nèi)容。

1 社會(huì)公眾監(jiān)督。社會(huì)公眾是最廣大的社會(huì)監(jiān)督主體，其監(jiān)督形式包括：一是輿論監(jiān)督。輿論是公眾思想和意見的言論集體表達(dá)。輿論監(jiān)督指社會(huì)公眾利用言論、新聞、出版等方面的權(quán)利對(duì)環(huán)保財(cái)政資金收繳支出活動(dòng)實(shí)施包括批評(píng)、建議、評(píng)論等的監(jiān)督。二是控告、檢舉或訴訟。根據(jù)國家行政法規(guī)定，這是社會(huì)公眾通過法律程序，針對(duì)財(cái)政部門及其工作人員的違法失職行為行使的正當(dāng)監(jiān)督權(quán)利。三是參政議政。主要通過信訪、民意調(diào)查和政治協(xié)商對(duì)話等途徑，將社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)督的管理意見和建議反映到有關(guān)決策制定部門。

2 社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督是指經(jīng)國家授權(quán)批準(zhǔn)的會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、稅務(wù)事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)使用環(huán)保財(cái)政投資資金或?qū)嵤┉h(huán)保財(cái)政投資項(xiàng)目的單位的環(huán)境財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施的監(jiān)督。是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。通過對(duì)被審查對(duì)象有關(guān)環(huán)保資金的會(huì)計(jì)報(bào)表、稅務(wù)報(bào)表和資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估報(bào)告的審查，監(jiān)督和評(píng)定有關(guān)單位經(jīng)濟(jì)行為是否合法，會(huì)計(jì)信息是否真實(shí)可靠，納稅是否及時(shí)足額有無存在偷逃稅，資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估是否恰當(dāng)有無虛增或低估資產(chǎn)價(jià)值，并以獨(dú)立第三人身份出具相應(yīng)的監(jiān)督檢查報(bào)告。

（五）法律監(jiān)督

法律監(jiān)督是從法律角度對(duì)環(huán)保資金收繳、使用行為加以規(guī)范約束，提供環(huán)保資金安全運(yùn)行的法律保障。我國針對(duì)環(huán)境資金的監(jiān)督法規(guī)包括以下幾個(gè)層次的內(nèi)容：一是規(guī)范環(huán)境稅費(fèi)收繳的法律法規(guī)，如《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，以及《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等專項(xiàng)環(huán)境治理法律法規(guī)；二是規(guī)范環(huán)保資金使用的法律法規(guī)，如《環(huán)境稅費(fèi)使用管理法》、《環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理辦法》等；三是具體的財(cái)政法規(guī)，如《預(yù)算法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等。但從總體上看，我國財(cái)政監(jiān)督的法律層次不高，其法律依據(jù)過于分散，缺乏專門的財(cái)政監(jiān)督法律，因此應(yīng)以法律的形式將各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能、范圍以及監(jiān)督的程序、內(nèi)容等固定下來，將我國的財(cái)政監(jiān)督工作納入法制化的管理軌道。

由此可見，在我國的綠色財(cái)政監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督，其他監(jiān)督都要接受各級(jí)人大的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是兩種主要的監(jiān)督形式，財(cái)政監(jiān)督側(cè)重于對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的事前、事中的監(jiān)督控制，涉及資金運(yùn)行的全過程，是一種管理型監(jiān)督；審計(jì)監(jiān)督主要對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行結(jié)果的事后監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的再監(jiān)督，發(fā)揮獨(dú)立監(jiān)督和外部監(jiān)督的作用。社會(huì)監(jiān)督和法律監(jiān)督是綠色財(cái)政監(jiān)督的體系的必要補(bǔ)充形式，共同構(gòu)成了環(huán)境財(cái)政資金運(yùn)行過程的多層次、全方位的監(jiān)督體系。