2001年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，首次正式提出“堅(jiān)決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員”[1]的要求，自此開始了全國范圍的清退代課教師的工作。然而，隨之出臺(tái)的一系列代課教師清退政策并沒有取得理想的效果，在清退過程中產(chǎn)生了許多現(xiàn)實(shí)問題。要想妥善處理代課教師問題，我們需要對(duì)現(xiàn)行的代課教師清退政策進(jìn)行反思和調(diào)整。
　　一、代課教師清退政策的歷史回顧
　　代課教師是指20世紀(jì)80年代實(shí)行“民轉(zhuǎn)公”政策之后，在基礎(chǔ)教育階段，由直接聘任主體（一般是教師所在學(xué)校）支付勞動(dòng)報(bào)酬，長期（半年以上）從事教學(xué)工作，在國家正式教師編制之外的非正式人員，即現(xiàn)行代課教師清退政策的對(duì)象。我國代課教師清退政策的演進(jìn)大致可以分為三個(gè)階段：
　　第一個(gè)階段：1999年至2001年，代課教師清退政策停留在政府文件、文本階段，沒有具體的清退實(shí)施辦法。早在20世紀(jì)90年代末，我國政府就在許多非正式文件或會(huì)議中提出了清退代課教師的要求。2001年，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，隨后全國各地政府出臺(tái)了相應(yīng)的政策文本，提出了“清退代課人員”的要求。較具有代表性的是中共湖南省委、湖南省政府頒行的《貫徹實(shí)施<國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定>的意見》，該意見的第36條“加強(qiáng)教師編制管理”中指出“凡沒有取得教師資格的人員，一律不能進(jìn)學(xué)校任教，堅(jiān)決辭退不具備教師資格的人員和長期代課教師，精簡中小學(xué)非教學(xué)人員”。[2]此項(xiàng)意見于2001年9月9日起生效，下級(jí)市、縣組織學(xué)習(xí)，文件中并沒有注明具體的政策實(shí)施辦法。
　　第二個(gè)階段：2002年至2006年，政府提出了相對(duì)具體的清退措施，清退要求及辦法整體趨向剛性。2002年3月29日，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府出臺(tái)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展決定的實(shí)施意見》提出堅(jiān)持先清理后分流的原則，辭退不具備教師資格的人員，清理代課人員的具體清退原則。另一個(gè)具有代表性的政策是2006年12月8日福建省福州市人民政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》，在“改革和創(chuàng)新教師管理體制”一項(xiàng)中提出清退不具備教師資格的代課教師、擇優(yōu)聘用、定編定崗、公開招聘、平等競爭等辦法來解決代課教師清退問題。此外，也有部分省市提出要在規(guī)定年限內(nèi)清退該地區(qū)內(nèi)所有代課教師的剛性要求，陜西省就曾提出2010年清退所有代課人員的目標(biāo)。
　　第三個(gè)階段：2007年至今，在均衡各地區(qū)教育質(zhì)量，全面提高教師素質(zhì)的大環(huán)境下，清退代課教師仍是剛性需求，但是清退辦法和具體措施有了更多的彈性執(zhí)行空間。2007年7月24日，重慶市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)重慶市在農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校代課教師中招聘公辦教師實(shí)施方案的通知》提出，聘用符合相關(guān)要求的代課教師，妥善處理未被招聘的代課教師，并對(duì)編制調(diào)整、經(jīng)費(fèi)來源和保障措施都作出了詳細(xì)規(guī)定。2010年1月21日教育部人事司副司長呂玉剛在教育部召開的第一次新聞通氣會(huì)上的總結(jié)性發(fā)言指出，代課教師產(chǎn)生原因非常復(fù)雜，教育部并沒有確定2010年是清退全部代課教師最后期限，對(duì)還在崗的代課人員，要按照以人為本、政府統(tǒng)籌、堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、有進(jìn)有出、積極穩(wěn)妥、標(biāo)本兼治的思路，把妥善解決在崗代課人員問題與建立完善教師正常補(bǔ)充機(jī)制結(jié)合起來，將擇優(yōu)招聘、辭退補(bǔ)償、納入社保等政策措施統(tǒng)籌考慮。
　　二、代課教師清退政策的問題反思
　　代課教師群體產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜，且數(shù)量龐大，據(jù)教育部最新數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國公辦中小學(xué)仍有代課教師31.1萬人。代課教師清退問題不單是教育問題，更是社會(huì)問題。代課教師清退政策制定實(shí)施至今，產(chǎn)生了許多現(xiàn)實(shí)問題，需要進(jìn)行必要的反思。
　　1.清退舉措的制定與政府財(cái)政實(shí)力不符，有些地方出現(xiàn)“邊清邊聘”的現(xiàn)象，代課教師實(shí)際人數(shù)不減反增
　　一方面由于我國的教育財(cái)政分權(quán)制沒有明確劃分各級(jí)政府各自應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，層層下放的財(cái)政權(quán)力逐漸演變成層層下放的財(cái)政負(fù)擔(dān)。有些地區(qū)制定的清退舉措過于急進(jìn)，造成下級(jí)縣市的財(cái)政壓力過大，難以負(fù)擔(dān)龐大的代課教師清退費(fèi)用，教育經(jīng)費(fèi)支配能力有限，只得“空編不補(bǔ)”，繼續(xù)聘用代課教師來節(jié)省教育經(jīng)費(fèi)。另一方面，有些地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，與外界溝通少，一般是聘請(qǐng)本地人代課教學(xué)。代課教師相關(guān)政策文件下發(fā)后，政府單方面宣布辭退代課教師，卻沒能妥善安置學(xué)生的去處，為不影響孩子們的學(xué)習(xí)，當(dāng)?shù)孛癖妱t自費(fèi)延聘原代課教師教學(xué)，代課教師事實(shí)上仍舊在崗奉獻(xiàn)。
　　2.各政策文本中對(duì)“代課教師”身份的表述不一，不可避免的引發(fā)清退“法理困惑”
　　2005年湖南省政府辦公廳發(fā)布的《湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教師培養(yǎng)工作意見的通知》稱“要堅(jiān)決糾正有編不補(bǔ)、聘用臨時(shí)代課人員頂編的現(xiàn)象”，隔年，湖南長沙市政府發(fā)布的《長沙市教育事業(yè)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》稱“到2010年，全市中小學(xué)校徹底清退長期代課教師”。對(duì)代課教師的身份表述不一，致使下級(jí)部門在實(shí)施清退政策、制定具體清退辦法時(shí)出現(xiàn)“將代課教師以教師身份清退，還是社會(huì)從業(yè)人員清退”的法理困惑。我國《勞動(dòng)法》規(guī)定：勞動(dòng)者在同一用人單位連續(xù)工作滿10