譚琪

清代州縣治安防控網(wǎng)絡(luò)體系研究:基于政府過程理論

譚琪

清代州縣治安管理制度系我國幾千年封建王朝基層政權(quán)治安管理制度的集大成之作，其把州縣中與治安事務(wù)相關(guān)的主體，盡可能地納入到治安防控網(wǎng)絡(luò)體系之中，明確構(gòu)建了具有民治系統(tǒng)、官民共治系統(tǒng)、官治系統(tǒng)三個部分的地方治安防控體系。該體系具有自己鮮明的特點，寄托著清統(tǒng)治者希望通過嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)天下基層安定的理想。然而，通過政治過程理論的分析可以看到，清統(tǒng)治者所設(shè)計的體系在現(xiàn)實層面運行中，受到自身設(shè)計、執(zhí)行層面、基層政治制度相關(guān)因素的影響，實施的結(jié)果產(chǎn)生嚴(yán)重“偏離”，這些偏離直接導(dǎo)致體系所預(yù)設(shè)的功能未能真正實現(xiàn)。該制度體系設(shè)計與運行中的得失值得當(dāng)今借鑒。

清代州縣;治安;網(wǎng)絡(luò)體系;政府過程;偏離

一、概念與研究方法

清代州縣治安管理制度是指由清代國家政權(quán)主導(dǎo)，為了維護(hù)州縣及其下屬鄉(xiāng)村地區(qū)的正常生產(chǎn)、生活秩序，而制定的關(guān)于州縣各級治安組織的設(shè)立及其職能規(guī)定、州縣治安事件處理程序等一系列管理規(guī)范的總和。清代州縣治安防控網(wǎng)絡(luò)體系是指，由清代州縣治安管理制度中規(guī)定的治安責(zé)任主體所構(gòu)成，對地方治安事件進(jìn)行預(yù)防和控制的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。①本文的研究時段大致從清代順治時期到光緒變法之前。就研究的地域范圍而言，本文定位在京師以外十八省范圍內(nèi)的地方散州與縣，少數(shù)民族地區(qū)不在本文研究范圍。其重要功能系通過治理維持清代基層社會的安寧秩序，其內(nèi)容重點是對逆亂、搶劫、盜竊、人命、傷害、賭博等治安事件的防止和人犯的追捕。

政府過程理論核心研究思路在于強調(diào)政府過程中功能與行為的重要性，核心概念是偏離。所謂的偏離是指在政治運行過程中，現(xiàn)實的政治主體由于各種因素的條件的作用與影響，在其運行過程中總會出現(xiàn)與靜態(tài)政治制度規(guī)定有所偏差的情況。政府過程方法的核心任務(wù)就是對偏離的現(xiàn)象進(jìn)行實證性的研究，探討其形成的原因，揭示其運作規(guī)律。運用政府過程研究方法對清代州縣治安防控網(wǎng)絡(luò)體系在政治運行過程中的實際狀態(tài)進(jìn)行揭示，對該制度系統(tǒng)在運行過程中的偏離現(xiàn)象做出分析與研究，總結(jié)其得與失對當(dāng)今有著重要借鑒意義?！?〕

二、清代州縣治安防控網(wǎng)絡(luò)體系的基本構(gòu)成

清代所設(shè)計的州縣治安防控網(wǎng)絡(luò)體系包括三大部分:民治體系、官民共治體系、官治體系。這里所劃分的標(biāo)準(zhǔn)是治安防控網(wǎng)絡(luò)體系中不同組織形成的過程。民間自發(fā)產(chǎn)生，官方認(rèn)可的治安組織、群體——民治體系;官方設(shè)立，民間力量充當(dāng)?shù)闹伟步M織——官民共治體系;州縣衙門中官方正式治安組織——官治體系。三大體系各自具有明確治安功能，清代州縣希冀構(gòu)建的就是以州縣官為核心的治安防控網(wǎng)絡(luò)體系 (見下圖)。②在諸多治安事件中，清統(tǒng)治者最關(guān)注的是盜案類的治安事件，“安民必先弭盜”，在清不同時期都為皇帝所強調(diào)。因此，本文以盜案治安事件為樣本，對清代州縣地方治安防控網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成進(jìn)行探討。

清代州縣地方治安防控網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)圖

(一)民治系統(tǒng)構(gòu)成

1.鄰佑。清代沿革明代地方制度，把居住鄰近、可以相互護(hù)佑的人群，看作一個群體來進(jìn)行管理，稱之為“鄰佑”。其治安功能:(1)在其區(qū)域內(nèi)，要接受其它治安系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，平日間有巡防、相互守望責(zé)任?！澳橙藥酌?，值日查夜，登記簿內(nèi)，或遇盜警，本村放鳴鐘擊鑼，大家救護(hù)?！薄?〕(2)在鄰里之間出現(xiàn)重大的盜案時，要稟報相應(yīng)的人員，提供案件信息?！胺哺鞲菘h衛(wèi)所屬鄉(xiāng)村……遇逃人奸宄事故，鄰佑報知甲長。”〔3〕(3)在盜案之中出現(xiàn)過錯之時要承擔(dān)責(zé)任，“如知強盜公行打劫，鄰佑不行拿獲者，杖八十”?！?〕“倘先事不能知覺，臨時不肯救援，以致賊盜入柵，去財物，拷傷失主者，鄰佑并巡夜守柵人等，一并究治?！薄?〕

2.宗族。宗族系因為血緣關(guān)系而居住在一起的民間群體，宗族在清代普遍存在于州縣地方。宗族推選出德高望重、年長之人為族長，由其來主持宗族內(nèi)部的事物?！?〕治安職責(zé):(1)具有宣講官府法令，約束組內(nèi)成員遵紀(jì)守法責(zé)任?！啊崯o知情分贓情事，應(yīng)照父兄不能禁約子弟為盜例，杖一百”〔7〕(2)在族內(nèi)成員犯有盜案之時，負(fù)有查處、舉報責(zé)任?！皬姳I窩家之同居父兄伯叔與弟自首者，照例免罪……父兄不能禁約子弟窩盜者，各照強竊盜父兄論”?！?〕(3)對族內(nèi)有過犯罪記錄的成員負(fù)有看管約束責(zé)任?！胺操\犯交保管束之后，不加禁約，致該犯復(fù)出為匪，或在本地行竊者，除原保系父兄子弟人等，仍照強盜案內(nèi)分別是否知情分贓究擬外，其余俱按賊人所犯輕重治罪。”〔9〕(4)在宗族地域內(nèi)出現(xiàn)重大盜案時，宗族成員協(xié)助緝拿?！捌滟\犯持仗拒捕登時格殺者，仍勿論”?！?0〕

3.鄉(xiāng)約組織。清代城內(nèi)同一街坊，城外同一鄉(xiāng)村，或者相互聯(lián)系的幾個街坊、鄉(xiāng)村，往往聯(lián)合在一起制定一些共同的規(guī)則，來解決糾紛，維護(hù)治安，并以此為目的推選出一位或者數(shù)位公平、正直、熱心并有家室的人士來主持事務(wù)。這些推選出的人不同地區(qū)、不同時期的稱謂都不一樣，其被稱街正、鄉(xiāng)長、總理、董事等，但是其功能性質(zhì)大體相同。治安職責(zé):(1)在所轄區(qū)域之內(nèi)宣講法令，約束組內(nèi)成員遵紀(jì)守法責(zé)任?！胺彩抑杏胁恍⒉坏?、酗酒、窩娼、窩賭、淫邪、偷盜者，同牌之家，告知董事總理，總理董事先行勸戒，果不可化誨，即令保長報縣究治?！薄?1〕(2)編排保甲、聯(lián)甲、團(tuán)練，執(zhí)行巡防任務(wù)，防御盜賊。〔12〕(3)呈報盜命重案，協(xié)助緝拿罪犯。“如有來歷不明之人來往住宿，直牌之人必須盤詰，茍系可疑，即告知董事總理。董事詳加察驗，果系奸匪，告總理，令保長報縣究辦……董事隨時稽察各值牌，知其勤惰，或有怠慢不遵約束者，告之總理，許即送縣究處?！薄?3〕

4.團(tuán)練。團(tuán)練始于明朝，清建立后，部分地方依然延續(xù)存在。一直到嘉慶時期，內(nèi)亂增多，地方自發(fā)組織起團(tuán)練組織。官方結(jié)壯許可，設(shè)立團(tuán)練局。定期訓(xùn)練，定期巡防，協(xié)助捕獲盜賊。治安職責(zé):團(tuán)練的功能相當(dāng)于專職民間武裝組織，在所轄區(qū)域負(fù)責(zé)防盜緝盜工作。其主要職責(zé)就是進(jìn)行嚴(yán)密的治安巡防，以防衛(wèi)、緝拿盜匪?！懊咳兆门裳捕∷拿?，各穿號衣，各執(zhí)旗鑼，查明認(rèn)定界，限早晚分頭嚴(yán)密巡邏至交界處，彼此巡丁會面，以壯聲威，而期，震懾如武營之有會哨也，一聞有銃聲，呼救聲，當(dāng)即鳴鑼，搖旗，各莊巡丁，吶喊四處合力兜拏獲，即送縣懲辦”?！?4〕并且承擔(dān)相應(yīng)的治安責(zé)任，“備剿截，奮勇有功者，官給花紅獎賞。懦怯不前，及觀望不救應(yīng)者，各輕重治罪。”〔15〕

5.居停、行主①行主，在清代屬于各州縣牙行的經(jīng)濟人。牙行在清代是評定物價、說和交易、收取中介費用的處所。牙行經(jīng)濟人通常由市鎮(zhèn)、集市里財富殷實、人品端正的人向官府申請充任，官府給予牙貼、印信來確認(rèn)他們的身份。其治安網(wǎng)絡(luò)體系中的職責(zé)與居停相似，清代定例規(guī)定他們要將客商船戶的信息詳細(xì)登記送官府備案，以防止盜匪混入。參見:私充牙行埠頭〔A〕.欽定大清會典事例 (光緒朝)〔Z〕.卷765.。居停系在清代州縣各地的旅店、寺廟、船埠等商旅投宿場所的店主、主持、埠頭等群體。治安職責(zé):(1)要求他們登記來往客人的相關(guān)信息，防范盜賊?！捌淇偷暌嗔罡髁⒁徊?，每夜宿客姓名人數(shù)……逐一登記明白。如有來歷慌張，語言恍惚，行跡可疑，即密傳甲長保長，窺伺去向?！缤婧霾挥?，他處失事，行查店家簿內(nèi)未開者，從重治罪?！薄?6〕(2)一旦在居停范圍內(nèi)發(fā)生治安盜案，需要由事主與居停共同報案，并提供相關(guān)證據(jù)，如有過失還要承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。一方面強化居停防盜責(zé)任，另一方面防治事主謊報，以此來利用該群體維護(hù)基層社會治安?！爸镣獾孛袢?，行商過客有失事者，亦責(zé)令居停及該戶，與事主一同據(jù)實報官?！薄暗胤接鲇斜I案，遲延呈報者，查明并無別故，照疏防例議處”?！?7〕

(二)官民共治系統(tǒng)構(gòu)成

1.保甲、里甲。保甲是州縣為治安所專設(shè)的組織，其設(shè)置的方法在清不同時期略有不同。②“覆準(zhǔn)，凡州縣鄉(xiāng)城，十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長，戶給印牌一張，書寫姓名丁數(shù)。出則注明所往，入則稽其所來。”(李拔.(乾隆)長陽縣志〔Z〕.清乾隆十九年修抄本.)治安職責(zé):(1)重點任務(wù)在于編查戶口，利用戶口制度來稽查街莊內(nèi)外之人，防止盜賊及追捕人犯?！盎ハ嗷?，如有干犯科條及形蹤可疑之人，即恊同擒挐稟究，倘敢容隱，查出分別一體治罪，其甲內(nèi)有遷移他處，及新來住種之人，牌甲查明造冊，交給鄉(xiāng)保，統(tǒng)于季底，以憑分別補入、開除”?！?8〕(2)甲內(nèi)各戶有相互監(jiān)督職責(zé)，相互檢舉罪犯，否則予以連坐?！熬偶颐袢?，互相保結(jié)，內(nèi)開某人作何生理，平日無窩逃蓄盜、交結(jié)匪類、出入旗下、勾連生事、游手賭飲、撒潑兇惡、結(jié)黨刁訟、起滅是非等項。如有此等事犯，某八家甘受連坐。”〔19〕

2.地保 (地方)。地?；虻胤?，是清除保甲之外為地方治安而專設(shè)的職務(wù)。其由按程序推選，官府任命產(chǎn)生。治安職責(zé):(1)在其轄區(qū)之內(nèi)監(jiān)督稽查百姓，承擔(dān)相應(yīng)治安責(zé)任?！傲畹乇＜右饣?，如有窩匿滋事，地保畏威不首，扶同徇隱者，將地保等照例治罪?！薄?0〕(2)呈報盜案，協(xié)助緝拿盜賊?！胺哺`盜等事，責(zé)令該地保營汛兵丁，分報各衙門文武員弁，協(xié)力追拏……而地保不報文職者，均照強盜窩主之鄰佑知而不首例，杖一百?！薄?1〕

3.聯(lián)甲、聯(lián)莊。保甲制度在清王朝推行過程中遇到諸多障礙，實際推行的效果也并不如王朝統(tǒng)治者所期待。為了彌補保甲制度的不足，在清中后期，由民間推動，官方認(rèn)可，在一些州縣中出現(xiàn)聯(lián)甲、聯(lián)莊治安組織。“十牌為一甲，十甲為一莊，聯(lián)莊為一保，每團(tuán)以東西川各地方，所管之村為界，又各團(tuán)一地方為小聯(lián)莊，一團(tuán)為大聯(lián)莊，四川為總聯(lián)莊，各團(tuán)每年獻(xiàn)劇會團(tuán)不拘日期，無事則各安本業(yè)，有警則互相救援，鳴鑼為號守望相助”?！?2〕治安職責(zé):聯(lián)甲、聯(lián)莊保留了保甲制度之共同防盜捕盜、維持治安的職責(zé)，與此同時，將以強調(diào)戶頭為單位的“甲”的責(zé)任，變成了自然形成的“莊”的責(zé)任。不強調(diào)甲的連坐責(zé)任，而加重莊的治安責(zé)任，數(shù)莊相連擴大了治安巡防的面積與力度?！胺钚新?lián)甲，以小村聯(lián)大村，以遠(yuǎn)村附近村，同心緝捕，保固鄉(xiāng)鄰，則各莊之正氣勝，邪氣衰”?！?3〕

(三)官治系統(tǒng)構(gòu)成

1.軍隊系統(tǒng)構(gòu)成。清代州縣負(fù)責(zé)地方治安的官方軍隊是綠營兵的汛塘部隊。在地方州縣駐扎的綠營兵一般被稱為汛兵，其軍官一般為千總、把總、外委等，被稱為專汛官?！?4〕汛兵系綠營兵制下的營或無下轄營的協(xié)所分撥出來，其重點駐扎在基層地方。另在汛地界之下，關(guān)口要沖之地再設(shè)塘，塘內(nèi)同樣駐扎綠營兵。在水路地區(qū)，比較特殊。內(nèi)陸的水面中一般由兩岸的汛塘駐防來管轄，長江地區(qū)設(shè)有專門的緝盜駐防。外洋地界，一般由專門的兵丁駐防，基層駐防官員被稱為總巡、分巡、協(xié)巡等。基層的汛塘體系在州縣地方擔(dān)當(dāng)重大的治安責(zé)任: (1)約束官兵，禁止其危害地方治安?！叭绺鳡I汛弁及隨營效力人員，如有句通賊匪行劫，及豢盜受贓者，即與為盜無異。一經(jīng)發(fā)覺，將該管兼轄統(tǒng)轄及提督總兵各官，均照貼防兵丁為盜例，分別議處”?！?5〕(2)巡防地方與盤查盜賊?！爸劣谔裂幢?，原非徒供差使，實為弭盜安民而設(shè)。各該督撫提鎮(zhèn)，飭令營汛官弁，嚴(yán)飭塘汛兵丁，晝則循環(huán)守望，夜則輪流巡邏。如遇行蹤詭秘，逐加盤詰”?！?6〕(3)如有過失承擔(dān)責(zé)任，“若有搶截劫掠，不能救護(hù)擒拏，甚至盜賊出沒，漫無知覺者，將兵丁斥革，重加責(zé)懲”?！?7〕(4)接受盜案、呈報，“又議準(zhǔn)，凡有呈報強劫盜案……立即會同營汛，飛赴事主之家，詳驗前后出入情形”?！?8〕(5)承擔(dān)緝捕任務(wù)。緝捕不利之時，受到責(zé)罰、參劾。“盜案疏防，將經(jīng)制專汛官題□，不得以外委官題參塞責(zé)”?！?9〕清代在一些州縣地方還駐扎有外省的八旗部隊，根據(jù)清代制度設(shè)計，他們對于地方州縣地界的治安也具備一定的責(zé)任要求:地界出現(xiàn)重要盜竊、人命，其負(fù)有相關(guān)責(zé)任?！?0〕

2.州縣政權(quán)官治層面構(gòu)成

州縣官。州縣是清代社會基層地方政權(quán)。全國約有1200－1300個縣，150個左右的州，州縣歷年增減不一。知縣官階正七品，或由進(jìn)士、舉人委任，或由監(jiān)生、布衣薦拔。知縣掌正印，總理一縣民政，舉凡點充鄉(xiāng)職、推行保甲、查緝罪犯、放告受詞、簽差傳提、緝捕督促、刑獄檢點等一切與治安有關(guān)事宜，均是其職責(zé)。知州從五品，與知縣職責(zé)相當(dāng)?！?1〕治安職責(zé): (1)統(tǒng)領(lǐng)管轄各個治安主體，并對其行為過失承擔(dān)責(zé)任。(2)編排保甲，點充民間治安主體的領(lǐng)導(dǎo)者，采取措施強化地方治安防護(hù)?！?2〕(3)出現(xiàn)治安事件之后，承擔(dān)失察責(zé)任?！?3〕(4)在處理治安事件過程中，對主要的程序環(huán)節(jié)進(jìn)行主持，并對呈報、受報、勘驗、緝捕、問責(zé)、獎懲等各個環(huán)節(jié)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！?4〕

佐貳官。佐貳官員沿襲明制度而來，清代佐貳系州縣官助手。其在縣稱為縣丞、主簿，在州稱為同知、通判。他們或與州縣官同處一城，協(xié)助州縣官進(jìn)行政務(wù)工作;或者遠(yuǎn)離州縣城，分防在州縣所轄的偏遠(yuǎn)地區(qū)。其主要職責(zé)，是在州縣官的授權(quán)之下，負(fù)責(zé)管理該地區(qū)的一些政務(wù)工作。治安職責(zé):(1)在其分防的區(qū)域內(nèi)，執(zhí)行保甲，管理鄉(xiāng)鄰，敦促防盜防賊?！白綦s等官，凡巡儆捕盜，以及倉庫驛站水利等項，其職分各有專司?！薄?5〕(2)在出現(xiàn)重大的盜案時，接受投狀，稟報州縣主官，協(xié)助負(fù)責(zé)勘察，而沒有審理權(quán)利?！叭缬龅胤绞拢糍E捕官，一面會同汛弁驗看，先行緝捕，一面申請印官覆加驗看，據(jù)實申報”?！?6〕(3)在州縣主官下達(dá)命令后，會同治安網(wǎng)絡(luò)體系中的各方力量積極進(jìn)行緝拿。與此同時，佐貳官員在分防地區(qū)出現(xiàn)重大盜案之時，也要承擔(dān)責(zé)任。在緝捕罪犯不利之時，也會遭受問責(zé)?！敖y(tǒng)令武穴鎮(zhèn)同知，率同沿江各該巡檢，加意稽查，遇有疏防失察，分別查參，將該同知照知州例議處”?！?7〕

巡檢官。巡檢官屬于清代地方官職中雜職官類別，其往往和佐貳官員合稱為佐雜官。巡檢官通常設(shè)在州縣所轄的關(guān)津、沖要之地分防，重點是負(fù)責(zé)沖要之地的治安工作，也協(xié)從州縣主官管理該地的政務(wù)工作。治安職責(zé):(1)巡檢官員需要在自己駐防的地區(qū)巡防，防止盜賊作案。(2)在州縣所轄地區(qū)出現(xiàn)盜案時，在要沖之地設(shè)關(guān)緝捕。(3)在所轄地區(qū)出現(xiàn)治安案件之時，接受呈報?！?8〕(4)領(lǐng)導(dǎo)治安網(wǎng)絡(luò)中的民治系統(tǒng)，需要全力緝查，捕獲盜賊。巡檢官在盜案有所過失時，會遭受相應(yīng)處分?！坝鲇惺璺朗Р?，分別查參……該管之巡檢，照典史例議處”?！?9〕

首領(lǐng)官。首領(lǐng)官系在州縣官所在的城鎮(zhèn)之內(nèi)，從事于治安和監(jiān)獄等工作官員的總稱。其在縣稱為典吏，在州稱為吏目。治安職責(zé):(1)需要在自己駐防的城市巡防，防止盜賊作案;(2)在所轄地區(qū)出現(xiàn)治安案件之時，領(lǐng)導(dǎo)治安網(wǎng)絡(luò)中的民治系統(tǒng)，需要全力緝查，捕獲盜賊。其和佐貳官員同在城中之時，由首領(lǐng)官承擔(dān)治安責(zé)任。在盜案有所過失時，會遭受相應(yīng)處分。 “又奏準(zhǔn)，盜案疏防失事地方，系吏目、典史管轄，將吏目、典史查參”〔40〕。

衙役。清沿襲明代制度，在州縣衙門之中設(shè)皂隸、快手、民壯三大類衙役，統(tǒng)稱為三班衙役。三班大概的分工:皂隸重點工作在于衙門的警備和衙門內(nèi)部行政工作;快手主要緝捕盜賊;民壯負(fù)責(zé)雜役——征稅、捕盜、迎送服務(wù)等事宜。衙役群體是地方治安的官治體系中的重要組成部分，其主要的治安職責(zé)在于巡防、逮捕盜賊、緝拿罪犯。其從事于防盜緝盜治安工作的主要是快手、民壯、白役等?？焓址譃椴娇炫c馬快，步快主要負(fù)責(zé)一般性捕人的案件，馬快主要負(fù)責(zé)重大的盜案——強盜、土匪。民壯由民間招募，主要功能在于守衛(wèi)倉庫、監(jiān)獄，防衛(wèi)城市，押解罪犯等。其在不同時期有過存廢變更，在治安方面，民壯有時也與鄉(xiāng)保、營兵、捕役一起，“嚴(yán)行稽查，如有匪類入境，即行擒解”?！?1〕白役是事務(wù)繁重情形下，各州縣自行雇傭的衙役人員，屬于國家編制之外的人員，關(guān)于防盜的治安責(zé)任主要在于配合其它衙役進(jìn)行防盜緝盜工作?！罢~書役實不敷用，不妨于貼寫、幫役中，擇其淳謹(jǐn)者，酌量存留”。〔42〕其在清代后期已經(jīng)成為州縣普遍現(xiàn)象，在至光緒年間，白役也正式列入卯冊?！?3〕

書吏、幕友、長隨。地方州縣衙門下設(shè)吏戶禮兵刑工六科，而在這六科中從事具體文職工作的就是書吏。就治安職責(zé)而言，書吏直接參與到治安過程中的機會不多，主要是他們在協(xié)助長官進(jìn)行治安事件處理過程中，承擔(dān)一定治安功能。出現(xiàn)重大盜案、人命案件之時，攜帶書吏前往進(jìn)行文書、繪圖等工作。清代的州縣官都雇傭私人助手——幕友。幕友均有一定知識特長，有的善于理財，有的善于刑名，都是重要顧問。在治安司法方面起一些參謀作用，采納與否，由主管官員決定，功過自然也由主管官員承擔(dān)。長隨系州縣官上任之時從家鄉(xiāng)攜帶的私人行政助手，主要是處理官衙內(nèi)部事務(wù)。其參與治安工作主要體現(xiàn)在受報治安案件等助理縣官事務(wù)環(huán)節(jié)之中。

三、政府過程理論視角下清代州縣治安防控網(wǎng)絡(luò)體系分析

清代州縣治安防控網(wǎng)絡(luò)體系把與治安事務(wù)相關(guān)主體，盡可能地納入到治安防控網(wǎng)絡(luò)體系之中，明確構(gòu)建了具有民治系統(tǒng)、官民共治系統(tǒng)、官治系統(tǒng)三個部分的地方治安防控體系，也寄托著清統(tǒng)治者希望通過嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)天下基層安定的理想。然而，理想中的制度設(shè)計放到現(xiàn)實層面，受到制度內(nèi)外因素影響，使得制度實施效果產(chǎn)生偏差。政府過程理論認(rèn)為，偏差并不等于完全與制度規(guī)定背道而馳，而是制度在政治過程中運行客觀狀態(tài)的抽象概括。只要制度在政治過程中運行，與其它方面產(chǎn)生社會關(guān)系互動，就會有“偏差”的現(xiàn)象發(fā)生?！?4〕

(一)制度自身設(shè)計缺陷而導(dǎo)致的偏差

1.制度中對治安事件相關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定方面的缺陷。清代設(shè)計的治安責(zé)任往往和不同的治安事件性質(zhì)聯(lián)系在一起。如果制度中對治安事件本來所規(guī)定的界限就不清晰，其在實施過程中往往就容易成為責(zé)任主體逃避責(zé)任的工具，也會影響到制度實施的效果。例如，對于強盜案和竊案的定義細(xì)節(jié)不甚明確，而兩者規(guī)定的治安主體責(zé)任不同，導(dǎo)致治安責(zé)任主體在執(zhí)行層面避重就輕的偏離現(xiàn)象。清代制度中規(guī)定，強盜治安案件的充要條件， “明火持械，攻門直入，強取財物為盜，應(yīng)參地方官員、武職”;“凡外省一人行劫，及一人行竊，臨時行強之案，毋庸題參疏防”〔45〕。也就是說，不符合強盜案件中任何一個條件，就不能定義為強盜案件，而清制度中規(guī)定強盜案件，治安責(zé)任主體需要承擔(dān)苛刻的疏防、緝盜責(zé)任;尋常竊案，卻因例不參防，而且也不用花大力氣去緝捕罪犯。所以，避重就輕處理治安事件成為當(dāng)時慣?，F(xiàn)象。

2.防盜制度設(shè)計中的缺陷。(1)清家族、鄰佑制度防盜設(shè)計中的缺陷。地方治安管理制度中設(shè)計鄰佑、家族、鄉(xiāng)約民治組織來預(yù)防治安事件發(fā)生，其初衷在于利用地域優(yōu)勢相互援助，以穩(wěn)定社區(qū)的治安秩序。然而在制度中并未考慮到鄉(xiāng)村實際情況，鄰佑、家族、鄉(xiāng)約的村戶之間在居住空間上不一定距離很近 (特別是在南方)，遇到治安事件時并不能及時救護(hù);或者即使住得很近，待有所發(fā)現(xiàn)時，已經(jīng)來不及救護(hù)。更為致命的是，制度中沒有明確規(guī)定地方對于民眾應(yīng)對治安事件的訓(xùn)練，所以往往出現(xiàn)救護(hù)不當(dāng)反遭受罪犯傷害的事件。而與此同時，鄰佑、家族、鄉(xiāng)約在出現(xiàn)治安事件之時，還要被苛以責(zé)任。正是由于該項缺陷，民治的治安系統(tǒng)在防盜過程中的實際效果并不盡如人意。(2)保甲制度設(shè)計中的缺陷。保甲制度設(shè)計有連坐，雖然連坐要求區(qū)分具體情況，不同性質(zhì)的案件，實行不同的連坐，但人們當(dāng)時還不能熟悉王朝法令全部內(nèi)容以及真正意義，這種連坐就是牽連，“連累他一家，連累兩鄰，連累十家長，連累地方，連累縣官、府官，又連累本道”〔46〕。為了免于連累，民間只有將事情隱匿不報，官府諱盜為竊，同時也為一些奸徒、蠧役、不肖兵弁、貪官污吏等提供方便。

(二)制度執(zhí)行層面因素導(dǎo)致的偏差

1.敷衍偏差。政府過程中制度執(zhí)行的敷衍偏差，系指制度執(zhí)行主體在執(zhí)行制度過程中人財物與組織方面并未落實，并未采取切實措施，或執(zhí)行起來敷衍了事，使嚴(yán)肅的制度規(guī)定在不切實際的操作中變成空文。清州縣地方保甲制度的執(zhí)行狀況就出現(xiàn)這種典型的敷衍偏差的特點。清統(tǒng)治者推行保甲的初衷在于，利用嚴(yán)格的戶籍制度編排、編織治安防控網(wǎng)絡(luò)。在實際的操作過程中，皇帝三番五次要求州縣官員嚴(yán)格保甲，但因為編排復(fù)雜、經(jīng)費困難、百姓不甘盤剝不愿配合等因素的影響，在絕大多數(shù)時候官員都只是敷衍了事、表面應(yīng)付，執(zhí)行起來虎頭蛇尾?！?7〕保甲在實際當(dāng)中已經(jīng)松弛不堪，其在治安中的效果已經(jīng)是乏善可陳。

2.附加偏差。政府過程中制度執(zhí)行的附加偏差，系指制度在執(zhí)行過程中因為主體利益需求而在制度中主觀附加一些不存在的內(nèi)容，使制度的調(diào)控對象、范圍、目標(biāo)、力度超出原來的要求，導(dǎo)致制度內(nèi)容被擴大化，從而使原制度目標(biāo)不能到位。清代州縣治安防控體系中明確規(guī)定，緝捕職責(zé)在于衙役與兵丁。而在實際過程中，其接受長官的緝捕命令之后，往往會在其中附加一些內(nèi)容，用以獲取自身利益。捕役、兵丁因為薪俸微薄，再加上自身素質(zhì)低下，故往往借上峰命令之名，在捕盜過程中對當(dāng)?shù)匕傩账侥每絾枺枰运饕X財;在捕獲盜賊后，先是敲詐勒索，然后上下欺瞞，千方百計獲取利益?！懊吭略V訟，差役家丁必索訟費，視其家道以為多少，至少者制錢四千，薄有田產(chǎn)者任意誅求，不滿其欲者，則詭曰案未傳齊，致官不能過堂。即恤民之官，為之酌減，定數(shù)不準(zhǔn)多索，然一官所禁，后任復(fù)然”?！?8〕這種在制度執(zhí)行中的附加偏差，極大影響了緝捕的效果與效率。

3.損缺偏差。政府過程中制度執(zhí)行的損缺偏差，系指制度執(zhí)行部門對上級或中央的制度規(guī)定選擇性執(zhí)行，斷章取義，各取所需，使一個完整的制度在執(zhí)行中未被完全落實，使制度內(nèi)容殘缺不全，導(dǎo)致制度的整體功能得不到發(fā)揮。清代州縣治安防控體系中明確規(guī)定了相應(yīng)人員的治安責(zé)任，而在實際的執(zhí)行過程中，很多實例證明州縣官員對于制度中的相關(guān)責(zé)任規(guī)定并沒有完全落實，使得制度整體功能得不到發(fā)揮。其中最為典型的就是關(guān)于兵丁捕盜的問責(zé)執(zhí)行，制度中的規(guī)定非常嚴(yán)格而細(xì)致，但在州縣官員執(zhí)行過程中往往也會出現(xiàn)損缺偏差的情況。其原因大致因為，官員與捕役、兵丁之間關(guān)系的微妙，兩者平時因利益關(guān)系互為利用?！肮匍L者寄以腹心，托爪牙于胥役，藉以營其私囊。”〔49〕地方官員并不會嚴(yán)格執(zhí)行這些問責(zé)制度規(guī)定，其直接的后果就是讓制度設(shè)計的功能弱化、喪失。

(三)基層政治制度共性因素影響造成的偏差

1.文官制度中的問題。地方正印官大多由科舉、捐納、保舉出身，科舉考的是四書五經(jīng)，捐納所計的是資財，保舉考慮的是軍功。這些人對于偵破盜案缺乏專門的知識，雖然可借幕友、門丁和書吏之力，而畢竟隔了一層。其次是州縣正印官政務(wù)繁重，沒有精力專門注視治安防盜。再次是功令太嚴(yán)。清代地方官，法律條例督責(zé)過急，時人稱京外各官“無一人無一日不干吏議”〔50〕。以盜案的偵破來說，不能依限拿獲，便有罰俸、降級、革職等處分。一任之中有罰俸數(shù)十年、連降數(shù)級者?；谝陨先c，清文官制度設(shè)計之下的州縣官員治安的專業(yè)能力不夠、自身動力不足，勢必影響治安制度的執(zhí)行效果。

2.基層政治制度設(shè)計中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建。首先，文職與武職相互配合的問題。地方治安管理制度設(shè)計文武共同處理治安，但在實施過程中卻難以協(xié)調(diào)運作。其原因，一方面清不同時期統(tǒng)治者對于文武的重視程度不同，造成不同時期的文武在基層政權(quán)中的權(quán)力大小不同，文武之間規(guī)避責(zé)任、爭名奪利等矛盾經(jīng)常隨著權(quán)力變化而出現(xiàn)。另一方面，在制度中沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)的設(shè)計。沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制，相互之間互不統(tǒng)轄，由此在現(xiàn)實中很難讓文武做到配合默契、高效。道光年間就有一個因為文武不和，在緝捕盜賊時文官糧草供應(yīng)不足而被皇帝處罰的典型實例。①“當(dāng)賊匪出巢焚擾，輒挾劉紹文不允給與兵糧之嫌，坐視不救，有心貽誤，尤屬荒謬?！?(清宣宗實錄〔Z〕.中華書局，1985.卷452.)其次，州縣政權(quán)之間相互配合問題。州縣治安管理制度要求鄰近省府州縣協(xié)同共濟。但在實際運行過程中，鄰縣之間職責(zé)不清、不相統(tǒng)轄、沒有統(tǒng)一指揮等原因，致使鄰縣之間相互爭功，為利益而不擇手段的事情經(jīng)常發(fā)生?！胺焦倬儷@盜匪，例邀議敘，豈容攘竊為功，乃外省州縣陋習(xí)，竟將鄰封及佐貳所獲之犯，捏稱自獲，請嚴(yán)定處分，以戒冒濫”〔51〕，這客觀上也影響了治安制度執(zhí)行效果。

四、小結(jié)

清統(tǒng)治者理想中的制度設(shè)計是希冀在州縣基層社會明確各大主體的治安責(zé)任，構(gòu)建一種官民共同參與、全民有責(zé)的社會治安防控網(wǎng)絡(luò)體系。然而放到現(xiàn)實層面，受到制度內(nèi)外因素的影響，體系設(shè)計之初的功效大打折扣。清代州縣治安管理制度實施效果，除受到文中分析的表象因素影響之外，在清代不同時期、不同地域還有深層次方面因素影響，如:政治背景因素、經(jīng)濟因素、社會結(jié)構(gòu)文化、各階層群體行為心理等因素，這些值得進(jìn)一步研究。

〔1〕徐超.政府過程理論研究述評〔J〕.湖北社會科學(xué)，2010，(1).

〔2〕〔4〕［清］陳夢雷.欽定古今圖書集成〔Z〕.清雍正四年內(nèi)府銅活字印本.卷768，卷60.

〔3〕大清會典 (雍正朝)〔Z〕.臺北新文豐出版公司據(jù)清光緒二十五年原刻本影印.卷196.

〔5〕〔14〕〔15〕〔19〕賀長齡.皇朝經(jīng)世文編〔Z〕.光緒十七年 (1891)上海廣百宋齋校印本.卷74，卷75，卷75，卷74.

〔6〕〔31〕 〔34〕張偉仁.清代法制研究:第1冊〔M〕.中央研究院歷史語言研究所?？呤?，1983.149，163，239.

〔7〕〔42〕〔51〕清高宗實錄〔Z〕.中華書局，1985.卷1394，卷21，卷742.

〔8〕〔9〕〔16〕〔17〕〔25〕〔26〕〔27〕〔28〕〔29〕〔32〕〔33〕〔35〕〔36〕〔37〕〔39〕〔40〕〔45〕大清會典事例 (光緒朝)〔Z〕.臺北新文豐出版公司據(jù)清光緒二十五年原刻本影印.卷798，卷798，卷158，卷158，卷623，卷626，卷626，卷1273，卷633，卷626，卷126，卷123，卷127，卷128，卷128，卷128，卷633.

〔10〕〔20〕〔21〕大清會典事例 (嘉慶朝)〔Z〕.臺北新文豐出版公司據(jù)清光緒二十五年原刻本影印.卷625，卷625，卷619.

〔11〕〔47〕〔49〕〔50〕［清］邵之棠.皇朝經(jīng)世文統(tǒng)編〔Z〕.光緒十七年 (1891)上海廣百宋齋校印本.卷42，卷36，卷24，卷1.

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〔22〕［清］戚朝卿.(光緒)邢臺縣志〔Z〕.清光緒三十一年刊本.

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2012—03—08

譚琪，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生，日本愛知大學(xué)中國研究科博士研究生，研究方向:中國政治制度。 天津 300071

(本文責(zé)任編輯 趙榮華)