俞曉波

地方政府公共服務購買的實踐與發(fā)展趨向
——以上海浦東購買教育公共服務為例

俞曉波

政府購買服務作為一種制度創(chuàng)新，在西方國家公共部門中已被廣泛運用。我國地方政府近年對此進行了積極探索，但這一制度尚未發(fā)展成熟。以上海浦東新區(qū)購買教育公共服務的情況為例進行實證研究，總結成功經(jīng)驗，分析目前存在的困惑與挑戰(zhàn)，可以為我國未來政府購買公共服務的理論與實踐發(fā)展提供借鑒。

公共服務;政府購買;公私伙伴關系;善治

一、導言

政府購買公共服務是西方行政制度改革中的重要制度創(chuàng)新，在西方國家公共部門中已被廣泛運用。自上世紀80年代以來，世界各國普遍存在政府機構臃腫的問題，新公共管理理論、治理理論以及公共選擇理論的興起，從理論角度論證了政府失靈的解決方式是公共服務市場化。正如美國學者薩瓦斯所指出的，“政府服務通常成本高而質(zhì)量差，其原因并不是政府部門雇員的素質(zhì)比私營部門雇員差。問題的實質(zhì)不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭”?！?〕公共部門在提供公共服務方面存在的種種問題，引起了公眾的不滿，也使政府的財政壓力加大，由此推動了公共服務的外包轉移。盡管在理論上存在爭論，實踐中遇到阻力，但公共服務外包仍然是各國行政改革的一個基本策略。

關于政府購買公共服務的概念、內(nèi)涵及意義，國內(nèi)學術界的看法基本一致。所謂“政府購買公共服務” (Purchase of Service Contracting，POSC)，是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質(zhì)的社會服務機構或私營企業(yè)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務費用。孫學玉在《企業(yè)型政府論》一書中指出，我國政府可以通過對某些公共產(chǎn)品和服務采用競爭性招標的方式來選擇最為合適的私營部門或第三部門，并與該部門簽訂公共產(chǎn)品或服務的供給合約?！?〕毛壽龍等在《西方政府的治道變革》一書中指出，公共服務的承包制改革，就是把政府業(yè)務承包出去，具體的辦法是通過一種競爭性的招標辦法，把政府所承擔的公共服務業(yè)務承包給非政府的組織去經(jīng)營，實際上就是公共服務的民營化?！?〕宋世明在其《工業(yè)化國家公共服務市場化對中國行政改革的啟示》一文中指出，公共服務的合同出租，擴大了政府供給公共服務的財源以及技術力量，降低了成本，提高了效率，提高了顧客的滿意度。〔4〕雖然不同學者從不同角度對政府購買服務的理論內(nèi)涵及必要性進行了闡發(fā)，但其內(nèi)在的邏輯基本一致。政府購買服務，實質(zhì)上是“把競爭和其他私人部門制度安排引入公共服務部門”，是政府采購的一種創(chuàng)新方式。西方發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，由政府直接提供服務，往往比由社會組織或私營企業(yè)提供成本更高。因此，政府從大量非核心、非優(yōu)勢的公共服務中“解脫”出來，一方面可以精兵簡政，降低行政成本，遏制政府部門從公共服務中牟取利益的傾向，防止公共服務中的腐敗交易;另一方面，有利于打破政府、事業(yè)單位和國有企業(yè)對大多數(shù)公共服務的壟斷局面，降低社會組織或民營企業(yè)從事公共服務的門檻，以此推動公共服務領域的競爭，強化政府對公共服務的監(jiān)管，提高公眾與公共服務生產(chǎn)者的談判能力，最終有利于公共服務水平的提高、質(zhì)量的改善，更好地滿足公眾的各種需求。

雖然我國政府購買服務起步時間較晚，但發(fā)展迅速，尤其是改革前沿地帶，購買服務已成為地方政府體制改革的重要內(nèi)容。上海、北京、深圳等地方政府廣泛應用服務外包政策，從“自己生產(chǎn)”轉向“外部購買”公共產(chǎn)品和服務，形成了各具特色的模式。服務項目從距離政府權力中心比較遠的公共事務，慢慢發(fā)展到公用事業(yè)、醫(yī)院、學校、政府培訓機構，逐步形成公共品市場化和社會化生產(chǎn)趨勢。上海市較早開始對政府購買服務、特別是養(yǎng)老服務進行了積極的探索，并取得了一定的有益經(jīng)驗。

二、政府購買服務的實踐經(jīng)驗——以浦東新區(qū)政府購買教育公共服務為個案

上海浦東是較早開始探索政府向社會組織購買服務的地區(qū)之一。2005年全國最早的市民會館——羅山會館在浦東建成。2007年，浦東成立了上海市首家由社會工作者組成的社區(qū)專業(yè)服務組織——上海公益社工師事務所。此外，還成立了全市首家區(qū)級綜合治理類社工組織——中致社區(qū)服務社。社會組織的發(fā)育為政府購買服務奠定了良好的基礎。這些社會組織在促進政府職能轉變、緩解社會矛盾的過程中逐步成長起來，形成了不同的服務特色。如，上海公益社工師事務所主要承接從居委會剝離的社區(qū)社會工作調(diào)研和推進、低保核查、計生等居民區(qū)事務;中致社區(qū)服務社為社區(qū)中吸毒、刑釋解教，以及“失學、失業(yè)、失管”青少年提供社會工作幫教服務;新誠教育事務所對全區(qū)25所外來務工人員子女就學的簡易學校實行監(jiān)管，對其辦學情況進行評估。浦東新區(qū)以項目為導向，以構建新型政社合作關系為目標，探索形成了“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的購買服務模式。2006年，新區(qū)有關部門委托社會組織承接公共服務項目的資金近6000萬元，專門組織8個政府部門和13個社會組織集中簽訂購買服務合同，涵蓋慈善救助、農(nóng)民工子女教育、為老服務、計劃生育等領域，社會反響良好。2007年，區(qū)民政局籌撥3000萬資金，將30多個公共服務項目委托100余家有資質(zhì)的社會組織、中介機構承接。同時，集中組織49家培訓機構簽訂購買服務協(xié)議書，進一步擴大了政府購買公共服務的引導效應。2008年，民政部門第一次有了預算內(nèi)的購買服務資金400萬元。2011年，民政部門用1800萬的預算向社會組織購買了居家養(yǎng)老、公益民生以及社會組織培育等服務。

教育服務是浦東新區(qū)政府購買公共服務的內(nèi)容之一。近年來，浦東在綜合配套改革的框架下，積極推進教育綜合改革，以建立公平完備的教育公共服務體系，強化社會事業(yè)領域政府公共服務職能為目標，在“管、辦、評”聯(lián)動機制的基礎上，探索新的教育服務機制和供給方式，在購買教育服務方面的實踐方面有大膽嘗試、重要的突破，其經(jīng)驗值得總結借鑒。

其一是購買“學位”:即以購買的形式來保證學生平等入學的權利。隨著浦東新區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，外來人口急劇增多，對教育的需求迅速上漲，而現(xiàn)有的公辦學校短期內(nèi)無法滿足大量農(nóng)民工子女受教育的需求。為此，新區(qū)政府通過購買“學位”來解決外來人員子女入學問題?！皩W位”主要分為兩大類型:一是學前教育的學位;二是民辦中學的農(nóng)民工子女學位。將基本符合條件的農(nóng)民工子女學校轉為民辦學校，由政府向其購買學位。2007年浦東審批了4所農(nóng)民工子女學校轉為專門招收農(nóng)民工子女的民辦學校。這4所民辦農(nóng)民工子女小學當年共提供了2799個按照公辦標準收費的小學學位。購買“學位”解決了公辦學校在師資、教育資源配置等方面短期內(nèi)無法滿足農(nóng)民工子女入學的需求的問題，緩解了公辦學校資源不足與農(nóng)民工子女入學難之間的矛盾。

其二是委托管理:即以購買管理的方式來購買教育服務。這也是浦東的有益探索之一。浦東新區(qū)于2005年6月首次提出了一項以委托管理形式推進公辦薄弱學校改進的重要舉措，其出發(fā)點就是通過發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源機構的服務潛能，促進郊區(qū)薄弱學校的內(nèi)涵發(fā)展，并從中培育出服務質(zhì)量較高的專業(yè)性社會中介機構。按照教育資源的來源不同，委托管理可以分為區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外兩種類型。至2009年，浦東已實施22個委托管理項目。實施教育委托管理的關鍵是合理設計委托管理的實施程序，合理的程序設計能進一步提高委托管理的績效。一般來說，委托教育管理的基本運作程序如下:第一步，教育行政主管部門提出委托管理標的 (通過評估認定為未達標的“失敗的學校”);第二步，通過招投標程序確定接受委托管理學校的機構;第三步，教育行政主管部門根據(jù)中標機構設定的學校委托管理計劃書 (如圖1)簽訂委托管理協(xié)議。除了委托管理計劃書設定的管理目標之外，委托管理協(xié)議的基本內(nèi)容還包括管理的期限，各方權利義務，監(jiān)督機制，爭議解決機制等。

委托管理的實踐，不僅可以使政府教育行政部門從學校管理的具體事務中“抽身”出來，實現(xiàn)教育行政職能的轉變，還可以集聚優(yōu)質(zhì)教育資源，實現(xiàn)教育資源的跨區(qū)域配置，提高教育管理的效能。

其三是購買評估。政府作為服務的購買者，要了解教育服務方的承諾是否實現(xiàn)，并在此基礎上付費。選擇專業(yè)資質(zhì)、中立的教育評估機構對教育服務進行公正的、客觀的、專業(yè)的評估尤為重要。浦東新區(qū)政府于2007年出臺了《浦東新區(qū)關于政府購買公共服務的實施意見 (試行)》，對規(guī)范政府購買公共服務的評估機制作了規(guī)定，明確提出引入中介機構對購買服務事項實施情況進行績效評估。浦東新區(qū)政府購買教育評估服務主要分為三大類 (如圖2)。

圖1 學校委托管理計劃書

圖2 浦東新區(qū)政府購買評估服務的三大類型

浦東新區(qū)通過購買教育公共服務，取得了顯著的效果。2005年，通過引進民辦非企業(yè)機構上海成功教育管理與咨詢中心，委托其管理郊區(qū)公辦學校東溝中學。委托管理期間，東溝中學的公辦性質(zhì)保持不變，原隸屬管理關系保持不變，政府作為委托方賦予管理方充分的辦學自主權，并支付費用。委托管理期限為初中的一個教學循環(huán)，共4年。經(jīng)過評估，學校的管理日趨規(guī)范，并隨著各年級的學科成績穩(wěn)步提高，改善了東溝中學的整體面貌。根據(jù)問卷調(diào)查的信息，老師、學生對學校的滿意率有大幅度的提高 (如圖3)，委托管理得到了廣大師生的積極肯定和支持。該項委托是浦東拓展優(yōu)質(zhì)教育資源，通過購買服務激發(fā)學校辦學活力的成功范例。2007年，上海10個郊區(qū)縣的教育行政部門與中心城區(qū)學?；蚪逃薪闄C構正式簽訂協(xié)議，委托他們管理所轄區(qū)縣內(nèi)的農(nóng)村學校，委托管理的模式已經(jīng)推廣到上海的各個區(qū)縣。此外，浦東新區(qū)政府多個部門還在養(yǎng)老服務、社區(qū)矯正的公共服務等多個領域開展購買服務的探索。

圖3 東溝中學委托管理前后各方面表現(xiàn)的判斷與評價對比

從上海浦東以及全國其他各地政府購買服務的探索實踐來看，主要有以下幾方面經(jīng)驗。

一是大力扶持社會組織的成長，營造購買服務的競爭局面。上海浦東新區(qū)政府2005年出臺了《關于促進浦東新區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》，對各類從事公共服務的公益類民間組織給予相應的補貼、獎勵及貼息。2009年浦東成立了全國第一個扶持民間組織的公益服務園區(qū)，加大了政府對社會組織的孵化培育力度，推進社會組織參與公共服務。深圳目前也正在籌建社會組織孵化基地，培育社會組織發(fā)展。此外，深圳還通過創(chuàng)新社會組織登記管理體制，實現(xiàn)由雙重管理向直接登記轉變，為“草根”組織的發(fā)展打開空間，增強社會組織的自主性和獨立性。

二是拓展購買服務領域，擴大社會效應。這一經(jīng)驗也為北京的實踐所證實。北京2011年繼續(xù)利用社會建設資金，向社會組織購買5方面、40個類別共300個公共服務項目，涵蓋社會基本公共服務、社會公益服務、社區(qū)便民服務、社會管理服務以及社會建設決策研究信息等多種服務類別。具體來說，如扶老助殘、就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶、社區(qū)“一老一少”照護、社區(qū)矯正幫教、社會組織孵化等等，都是政府購買服務的內(nèi)容。上海浦東每年出資購買專家工作室，免費為群眾提供矛盾調(diào)解、法律咨詢等服務。深圳通過向民間社工機構購買社工服務，提高社工服務質(zhì)量，并對社工崗位進行公開招投標，使其更加規(guī)范和透明。大連市以購買服務的方式對社區(qū)衛(wèi)生服務機構按規(guī)定開展的公共衛(wèi)生服務項目予以補助，并對加強社區(qū)衛(wèi)生服務隊伍建設、社區(qū)醫(yī)生上崗前培訓等做出規(guī)范，切實解決社區(qū)醫(yī)院的實際問題。

三是搭建購買服務平臺，推動政社合作。從2002年起，上海在市、區(qū)、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))推動建立民間組織服務中心，推動政府與社會組織之間溝通、交流、合作。目前，上海共有樞紐性質(zhì)的社會組織100多家，建立起了購買服務的承載平臺。浦東新區(qū)于2006年建立了市民中心，作為政府購買服務的“交易所”，委托浦東新區(qū)社工協(xié)會進行運作和管理。政府采購中心在市民中心發(fā)布招標信息、評標、簽訂合同;政府重大決策、重大事項征詢社會組織和社會公眾的意見，以及政府與市民、政府與社會組織、社會組織與市民、社會組織之間的互動交流都在市民中心進行。市民中心在促進政府與社會組織之間加強交流、溝通、合作方面發(fā)揮了積極的作用。

三、政府購買服務面臨的挑戰(zhàn)和困惑

由于地方政府購買公共服務涉及面廣，目前也缺乏成熟的經(jīng)驗，所以，各地政府只能摸索著進行試點。雖然在實踐中探索出許多有益的經(jīng)驗，但仍有諸多問題亟待進一步深入研究。

一是現(xiàn)行機制不足，需要進一步完善制度設計。首先，購買服務的范圍和具體途徑不統(tǒng)一，購買服務的內(nèi)容和要求尚不清晰，無法確定哪些服務項目可以購買。有必要選擇合適的領域推行政府購買服務，具體的項目再根據(jù)實際情況作具體分析，同時，將公共服務購買明確納入《政府采購法》規(guī)定，提供公開招標、公平競爭的法律和制度依據(jù)，資金也納入政府采購預算內(nèi)。其次是購買服務的招投標機制，招投標的方式、程序和評估規(guī)則，公開、公正的招投標信息發(fā)布制度，嚴格的投標方資格審查制度，監(jiān)管體系的構建都有待規(guī)范。最后，缺乏購買服務的保障機制，要確定政府購買服務的預算管理方式和資金安排辦法，建立有效的財政投入監(jiān)管體系，形成完善的財政投入績效評估制度，才能為政府購買服務的資金來源提供保障。

二是社會組織總體上發(fā)育還不完善，覆蓋面不夠廣，無法承接所有政府購買服務的內(nèi)容。如，上海浦東新區(qū)盡管近年來大力扶持社會組織的發(fā)展，截至2011年底，共有社會組織1429家，但其覆蓋范圍、功能等仍不能滿足新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，社會組織的發(fā)育仍有很大的潛力。另外，由于事業(yè)單位職能范圍廣泛，相關企業(yè)和社會組織的成長空間有限，抑制了社會力量的發(fā)展。曾經(jīng)為社會組織發(fā)展提供先行先試經(jīng)驗的羅山市民會館如今正陷入生存的困境。因此，在社區(qū)和民間組織自治、公共事業(yè)民營化、政府物業(yè)經(jīng)營等許多領域社會組織遠未覆蓋，在品種和質(zhì)量上還顯得比較單一，無法承接政府的公共服務職能。

三是政府購買服務項目的績效評價問題。雖然購買服務合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如，合同雖有雙方權責的規(guī)定，但往往表述還不夠明確，缺少量化指標。因為公共服務具有非量化性、績效滯后等特點，因此，對所購買的服務進行價格估算也變得十分復雜與困難。對于購買服務的績效評價，由于缺乏量化指標，很難在績效評價中做到科學、合理和準確。

四是作為服務購買方的政府和作為服務生產(chǎn)方的社會組織之間缺乏溝通了解。政府的某項職能要通過購買服務的形式來實現(xiàn)，卻找不到相應的企業(yè)或社會組織提供服務;有些社會組織可以提供某些服務，但卻不了解應通過何種途徑、向哪個部門申請，或不知道哪些部門需要這些服務，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的信息溝通渠道。

五是社會組織濃重的官方色彩導致購買服務中的“志愿失靈”問題。很多社會組織是應政府的需要而產(chǎn)生，對政府依附性較強，這是令人擔憂的現(xiàn)象。從嚴格意義上來說，這些組織并非真正的“草根”。由此帶來的問題是，政府在向社會組織購買服務時，供應方僅此一家，無競爭方，服務質(zhì)量和費用的合理性以及資金的透明度等“志愿失靈”現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。政府作為出資者，購買服務后責任依然存在，對項目的要求、期限以及效果應有清楚的界定，并且要對項目的實施進行監(jiān)控，防止低效率和欺詐行為。

四、結語:從政府購買服務走向公私伙伴關系

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會問題和公共事務日趨復雜，單靠政府的力量很難有效地解決問題。在公共事務領域，政府、企業(yè)和非營利組織的合作將會越來越普遍，合作領域也會越來越廣泛。在政府購買公共服務制度的供給下，政府對社會組織的孵化與培育，以及社會組織對政府的回饋與支持，構成了政府與社會良性互動的內(nèi)在動力。這種互動預示著多中心的、自主的、分工合作互為補充的治理結構的形成，也形成了政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系。這正是“善治”的本質(zhì)追求與內(nèi)在真諦。

公私伙伴關系 (Public－Private Paternerships，簡稱PPPs)是公共部門與私人部門之間為提供公共服務而建立起來的一種長期合作關系。它既是公共產(chǎn)品和服務的供給機制，也是公共決策的機制，在西方國家已被廣泛應用于公共事務的不同層面。公私伙伴關系具體形式多樣，包含了服務外包在內(nèi)的所有由政府提供和私人提供的公共服務安排形式。正如菲利普·庫珀 (Phillip J.Cooper)所指出的，“改革者打算對公共項目進行改革時，他們往往傾向于尋找私人或非營利的伙伴。”〔5〕在公私合作關系中，通常需要通過正式的協(xié)議來確定。因此，合同的細則必須清楚、全面，因為它影響競標的數(shù)量、質(zhì)量和合同承包的效果。在英國，PPPs被認為是政府提供現(xiàn)代、優(yōu)質(zhì)的公共服務以及提升國家競爭力戰(zhàn)略的關鍵因素。PPPs通常由私人部門來管理服務設施的融資、設計、制造、交付使用全過程并承擔相應的風險，在項目交付全面運作之前，承包商得不到付款。因此，PPPs模式在一定程度上能夠緩解政府投資壓力，盡快滿足公眾對公共服務的需求。

PPPs模式是政府購買服務的延伸和拓展，被認為是“最大程度上增強政府效能的方式”，〔6〕能夠更加有效地整合公私部門的資源，發(fā)揮積極的作用。由于我國各地區(qū)域情況復雜，市場化程度、城市化程度均有很大差別，這些特點決定了我國政府購買公共服務的實踐不可能一蹴而就，還需要不斷推廣，逐步完善，立足中國的本土情況，拓展購買服務的范圍和形式，并走向公私伙伴關系。

〔1〕［美］E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系〔M〕.周志忍等譯，中國人民大學出版社，2000.161.

〔2〕孫學玉.企業(yè)型政府論〔M〕.社會科學文獻出版社，2005.277.

〔3〕毛壽龍，李梅等.西方政府的治道變革〔M〕.中國人民大學出版社，1998.66.

〔4〕宋世明.工業(yè)化國家公共服務市場化對中國行政改革的啟示〔J〕.政治學研究，2002，(4).

〔5〕［美］菲利普·庫珀.合同制治理〔M〕.竺乾威等譯，復旦大學出版社，2007.2.

〔6〕Derick W.Brinkerhoff and Jennifer M.Brinkerhoff.Public－Private Partnerships:Perspectives on Purposes，Publicness，and Good Governance.Public Administration and Development，2011(31):2－14.

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1004—0633(2012)03—095—05

2012—03—21

俞曉波，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生。 湖北武漢 430072

(本文責任編輯 謝蓮碧)