楊 云，龐 宇，陶 蕊

(科學(xué)技術(shù)部評估中心，北京 100081)

辨析科技項目績效評價的四個關(guān)系

楊 云，龐 宇，陶 蕊

(科學(xué)技術(shù)部評估中心，北京 100081)

科技項目特指我國科技創(chuàng)新管理中一個層次的科技活動?？萍柬椖靠冃гu價是從財政支出的角度對科技項目開展的評估和評價活動，它區(qū)別于科技部門開展的自我評估和評價。開展科技項目績效評價，需要首先樹立績效管理的理念，在整個項目實施過程中，牢牢把握項目績效實現(xiàn)這一核心原則?？萍柬椖靠冃繕说脑O(shè)定，應(yīng)該服務(wù)于科技計劃績效目標的實現(xiàn)，最終服務(wù)于國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)，服務(wù)于公共績效目標的實現(xiàn)。

科技項目;績效評價;績效管理

1 科技項目的內(nèi)涵

專家、學(xué)者關(guān)于科技項目績效評價的論述，其中所指的科技項目各不相同。有的泛指政府投入的各種科技活動［1］，有的指某個領(lǐng)域的科技活動［2］，有的指私營項目［3］，眾說紛紜，莫衷一是。

我們認為，科技項目是一個特定的概念。我國推動科技創(chuàng)新的工作具體包括四個層次:即實施國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃、實施五年科技發(fā)展規(guī)劃 (例如十一五、十二五國家科技發(fā)展規(guī)劃)、實施科技計劃 (例如863、973、支撐計劃等)、實施科技項目，如表1所示。科技項目特指這第四層次的科技活動，是在既定資源內(nèi)，通過政府公共投入資助，對特定研究對象、研究方向和實施主題開展的科技研發(fā)活動。

表1 我國科技創(chuàng)新管理的四個層次

一個科技項目可能還包括多個課題，但是從績效管理的角度，目前科技項目是最基礎(chǔ)的管理層次。

2 科技項目績效評價的提出

科技部是財政公共支出管理的眾多部門之一。目前全社會研究開發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2%左右。1997年，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究的前身中國科技促進發(fā)展研究中心下設(shè)一個部門，名為國家科技評估中心，其主要職能是接受科技部委托，開展科技工作的自我評估和評價。2004年，經(jīng)中編辦和國家科技部批準，成立了具有獨立法人資格、科技部直屬的評估中心，進一步擴展和深化科技工作的自我評估和評價。各省市自治區(qū)也相繼成立了科技評估中心。這些年來，以國家科技評估中心為龍頭，科技部門開展了多種類型的科技評估與評價活動，各級科技管理部門也越來越重視發(fā)揮科技評估的作用［4］。通過科技評估，促進了科技投入的科學(xué)化、精細化管理。

這些工作是科技部門自身改善管理的努力，屬于自我評價的范疇?？萍柬椖靠冃гu價則是從財政部門的角度，對科技工作開展評估和評價。工作出發(fā)點的不同，決定了工作內(nèi)容的改變。

科技項目績效評價以科技項目為管理單位，全面、系統(tǒng)地評價其立項必要性、目標達成、管理和實施效率?？萍柬椖靠冃гu價遵循一般項目績效評價的通用內(nèi)涵，即基于預(yù)期目標，考察項目的經(jīng)濟性、效率性、有效性和公平性［5］。既要評價一個項目預(yù)定目標的實現(xiàn)程度，即項目的結(jié)果;又要評價項目的投入產(chǎn)出效率，即項目的執(zhí)行過程［6］。也有學(xué)者從參與和項目受益群體的角度，提出科技項目績效是評價“科技項目在生命周期不同階段對科技項目利益相關(guān)方需求的滿足程度”［7］。以往由科技部門開展的自評價，由于視角不同，其評價內(nèi)容通常沒有達到績效評價的高度。

3 績效評價和績效管理的關(guān)系

績效評價不是獨立的存在，而應(yīng)該作為整個績效管理制度建設(shè)的一部分。績效管理應(yīng)包括績效目標設(shè)定與績效責(zé)任確定、實施過程監(jiān)測，以及完成后的績效評價與復(fù)核 (跟蹤評價)幾個主要環(huán)節(jié)。

績效管理的首要工作是在項目管理的前期制定好績效目標，劃分好績效的責(zé)任，并針對目標設(shè)定明確的、可測量的具體績效指標。具備了這些基礎(chǔ)，才具備后期開展績效評價的前提和基準。

圖1 績效評價是績效管理的一環(huán)

開展績效管理還要重視監(jiān)測工作。監(jiān)測既是常規(guī)的管理抓手，又是后期績效評價的重要支撐。進行過程監(jiān)測可實時反應(yīng)績效目標、任務(wù)的分解落實情況、組織管理的適應(yīng)性，目標的階段性進展，資源調(diào)配尤其是資金使用情況，以及是否有政策環(huán)境等因素阻礙項目實施，等等。監(jiān)測信息可以支撐績效管理，同時也為績效評價提供充分的證據(jù)支撐，避免績效評價從零開始，提高評價的可信度和效率。

前期確定科學(xué)合理的績效目標、績效指標，中期開展充分的過程監(jiān)測。在此基礎(chǔ)上，項目實施的后期開展以證據(jù)為基礎(chǔ)的績效自評價以及與之配套的第三方跟蹤評價。評價后將結(jié)果反饋并運用于管理中，這是一個完整的績效管理閉環(huán)?？冃гu價則是整個績效管理周期中的一環(huán)［8］。如圖1所示。

簡言之，效績評價是根據(jù)績效管理要求，在特定時間對績效指標進行監(jiān)測，收集定性、定量的數(shù)據(jù)或證據(jù)?？冃Ч芾硪咴谇懊妫駝t，績效評價難為無米之炊?？冃Ч芾淼哪繕撕涂己酥笜瞬幻鞔_，某一個層次的評價開展得再完備，也難以達到績效評價的要求。

4 科技績效評價與公共績效評價的關(guān)系

科技績效評價遵循公共績效評價的一般原則和程序，同時要反映科技工作和科研活動的特點。20世紀90年代以來，西方進入新公共管理時代，從公共財政和預(yù)算管理部門 (例如英國的財政部、美國總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室等)開始推行績效管理?？冃Ч芾碜陨隙?，從中央政府貫穿到各個部門及其開展的各項活動?？萍疾块T作為接受公共財政預(yù)算撥款的政府部門，需要按照統(tǒng)一的要求開展績效評價，以檢驗公共財政支出的效率和效果。

在通用的績效評價框架下，科技部門和預(yù)算管理部門共同制定科技工作的中長期、中期和階段性績效目標與績效評價指標，這些目標和指標直接反映了科技工作和科研活動的特點。在實際操作中，通常把公共績效評價的指標要求作為科技績效評價總體要求;而將反應(yīng)科技工作和科研活動特點的指標作為科技績效評價的具體指標。例如，根據(jù)不同的科技項目，可以對產(chǎn)品自主設(shè)計能力、軍民融合研發(fā)、清潔生產(chǎn)與低碳經(jīng)濟、創(chuàng)新型人才培養(yǎng)、關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、科技成果產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新、標準主導(dǎo)、知識產(chǎn)權(quán)管理、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專利聯(lián)盟構(gòu)建等方面加以強調(diào)，引導(dǎo)科技研發(fā)工作發(fā)展方向。

開展科技項目的績效評價應(yīng)該既符合公共財政支出評價的一般要求，又充分體現(xiàn)科技項目的特點，作好績效評價指標體系的銜接統(tǒng)一，提高整個績效評價工作的效率。財政部2011年4月頒布的285號文件《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對財政支出的績效評價給出了比較具體的指導(dǎo)意見。科技部門在開展科技績效評價過程中，應(yīng)理清科技特點和財政一般要求的關(guān)系，對285號文件很好地對接。

5 科技項目績效和科技工作績效的關(guān)系

科技創(chuàng)新管理包括部門、規(guī)劃、計劃和項目四個層次?？萍脊ぷ鞯目冃гu價也應(yīng)該包括這四個層次。各層級績效既有各自不同的定位和關(guān)注的內(nèi)容，同時又有遞進、組成的關(guān)系。其中，科技項目績效是各層級績效的基礎(chǔ)。 “十一五”期間，包括863、支撐、973計劃在內(nèi)的國家主體科技計劃，共立項實施了17000余個項目課題，涉及資金將近700億元。這些項目、課題的目標落實和完成績效，直接支撐和影響了國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃、科技政策、科技計劃的落實和實施效果。

遞進和組成關(guān)系決定了項目、計劃、規(guī)劃、乃至部門各個層級間的績效目標應(yīng)該高度相關(guān)。下一層級的科技工作或活動，在制定績效目標時，應(yīng)該領(lǐng)會、分擔(dān)上一層級的績效目標，每一層目標直接支撐上一層目標的實現(xiàn)。上一層級的科技工作管理者在管理下一層級的項目績效時，也要確保本層的績效目標在下一層級得到貫徹和落實。

《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要2006—2020》指出，“到2020年，我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的總體目標是:自主創(chuàng)新能力顯著增強，科技促進經(jīng)濟社會發(fā)展和保障國家安全的能力顯著增強，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的支撐;基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)研究綜合實力顯著增強，取得一批在世界具有重大影響的科學(xué)技術(shù)成果，進入創(chuàng)新型國家行列，為在本世紀中葉成為世界科技強國奠定基礎(chǔ)?！蓖瑫r，從裝備制造業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、循環(huán)經(jīng)濟示范、醫(yī)藥與醫(yī)療器材、國防科技、科學(xué)家團隊、創(chuàng)新體系八個方面列出具體目標等。圍繞中長期規(guī)劃目標，《國家“十二五”科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》既在宏觀又就具體領(lǐng)域提出了落實宏觀目標的舉措。例如，在規(guī)劃的戰(zhàn)略部署中，提出“圍繞產(chǎn)業(yè)升級和民生改善的迫切需求，加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)共性、基礎(chǔ)技術(shù)攻關(guān)，加快突破能源資源環(huán)境、交通運輸、信息、海洋等領(lǐng)域核心關(guān)鍵技術(shù)，在人口健康、公共安全、城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展等領(lǐng)域強化重大公益技術(shù)發(fā)展”等目標內(nèi)容。

由此，作為科技工作基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的項目，其目標必須與各類科技、經(jīng)濟、行業(yè)規(guī)劃內(nèi)容相關(guān)。項目目標應(yīng)該可以從某個具體領(lǐng)域、研究方向出發(fā)，對各類規(guī)劃目標的實現(xiàn)提供支撐。例如，科技項目績效目標可能包括:對經(jīng)濟、社會發(fā)展的意義及貢獻途徑機制，對產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的帶動作用，項目實施后降低對外技術(shù)依存度的情況，發(fā)明專利授權(quán)等自主知識產(chǎn)權(quán)獲取狀況，科學(xué)論文被引用狀況等。規(guī)范管理項目績效目標，既有利于設(shè)立績效管理導(dǎo)向，提醒項目管理執(zhí)行單位朝這一方向努力，也便于逐級匯總不同管理層級的績效。當(dāng)然，下一層科技活動的績效目標，肯定會在上一層績效目標的基礎(chǔ)上增加和分解。

6 科技項目績效評價和項目常規(guī)管理評價的關(guān)系

科技項目績效評價與項目常規(guī)管理評價在評價方法、評價角度和內(nèi)容方面有所不同。

圖2 科技項目績效評價關(guān)注“是否在正確的事”

在評價方法上，項目常規(guī)管理中，項目管理機構(gòu)在立項、中期評估和驗收中，會運用同行評議的方法對項目開展評價活動。項目常規(guī)管理評價主要考察“項目是否在正確地做事”。即，項目是否按照既定目標和技術(shù)路線開展工作，總體進展如何，是否取得了預(yù)期成果等等。而項目績效評價是由資金分配和管理機構(gòu)，在上述自評價工作基礎(chǔ)上，實施第三方評價。不僅看項目做得怎么樣，還同時關(guān)注項目設(shè)置的合理性，項目是否對應(yīng)了某項政策和/或計劃的需求，是否對應(yīng)了某項需要解決的問題或議題。也就是說，科技項目績效評價要檢視“是否在做正確的事”。

如圖2所示，科技項目績效評價的一種重要情況是，當(dāng)項目的目標設(shè)置不恰當(dāng)時，即使項目正在按正確的軌道朝著目標前進，也需要考慮繼續(xù)還是終止該項目。這在常規(guī)管理評價中是不會發(fā)生的，常規(guī)管理評價只要確認項目正在朝著既定目標前進即可。此外，項目績效評價也非常關(guān)注項目的資金使用效益，即項目是否對解決經(jīng)濟社會面臨的實際問題做出了直接的貢獻。

總之，開展科技項目績效評價，需要公共支出管理部門、科技工作部門、各專業(yè)部門、項目承擔(dān)主體樹立績效管理的理念，在整個項目實施過程中，牢牢把握項目績效的實現(xiàn)這一核心原則?？萍柬椖靠冃繕说脑O(shè)定，應(yīng)該服務(wù)于科技計劃績效目標的實現(xiàn)，最終服務(wù)于國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)，服務(wù)于公共績效目標的實現(xiàn)?？萍柬椖靠冃гu價從第三方的視角對科技項目的績效進行全面、綜合的審視，對科技項目的成功開展具有不可替代的作用。開展科技項目績效評價，需要從整個科技工作績效評價的大局出發(fā)，確?？萍柬椖糠?wù)于國家科技發(fā)展計劃目標的實現(xiàn)，最終服務(wù)于國家五年科技發(fā)展規(guī)劃目標、國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

［1］鄭海鰲，周文泳，尤建新等.基于利益相關(guān)者的政府投入科技項目績效管理組織與流程設(shè)計［J］.中國科技論壇，2009，(8): 15－19.

［2］謝素華.基于綜合指數(shù)的交通科技項目績效評價方法研究［D］.長安大學(xué)，2009.

［3］劉亞旭，龔小軍，田黨宏等.企業(yè)科技投入產(chǎn)出評價研究［J］.石油科技論壇，2009，28(6):1-7.

［4］歐陽進良，張俊清，李有平等.我國科技評估與評價實踐的分析與探討［J］.中國科技論壇，2010，(5):5-8，35.

［5］朱衍強，鄭方輝.公共項目績效評價［M］.北京:中國經(jīng)濟出版社，2009.

［6］周泳文，尤建新，鄭海鰲.政府投入科技項目績效評價理論與方法［M］.北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2009.

［7］杜亞靈，尹貽林.公共項目管理績效評價研究［J］.項目管理技術(shù)，2008，(2):13-17.

［8］歐陽進良，楊云，韓軍，施筱勇.英國雙重科研資助體系下的科技評估幾其經(jīng)驗借鑒［J］.科學(xué)學(xué)研究，2007，(7).

Four Relations within R＆D Project Performance Evaluation

Yang Yun，Pang Yu，Tao Rui
(Evaluation Center，MOST，Beijing 100081)

In this paper，we believe that R＆D project is a specific intervention within the national science and innovation activities.The R＆D project performance evaluation is carried from the public spending perspectives，but different from the project self evaluation conducted by the science and technology authorities themselves.The first priority of the R＆D project performance evaluation is to establish the concept of the performance management，and concentrate on the"performance"in the whole process of the project implementation.The objectives of R＆D project should serve the complementation of the program's objectives，the realization of the national medium and long term science and technology goals，and eventually contribute to public performance goals.

R＆D project;performance evaluation;Performance management

2012－09－20

楊云 (1972－)，女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，法學(xué)碩士，副研究員;研究方向:科技評估和科技政策研究。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)