□ 趙京國(guó)

（泰山學(xué)院，山東 泰安 271021）

20世紀(jì)末美國(guó)政府規(guī)制改革歷程及啟示

□ 趙京國(guó)

（泰山學(xué)院，山東 泰安 271021）

為了迎接全球化、信息化及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，擺脫財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，西方各國(guó)政府相繼掀起了新一輪的行政改革。其中，放松規(guī)制改革成為美國(guó)政府改革的突破口，在政府規(guī)制改革中走在了世界的前列，具有比較典型的代表性，取得了較好的效果。其中的很多做法和措施值得我國(guó)政府學(xué)習(xí)和借鑒。

政府規(guī)制；規(guī)制改革；啟示

一、美國(guó)政府規(guī)制的歷程

⒈政府規(guī)制?！耙?guī)制”一詞是舶來(lái)詞，日本學(xué)者植草益認(rèn)為，規(guī)制是指依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。［1］一般認(rèn)為，政府規(guī)制，是政府或者其他公共機(jī)構(gòu)憑其法定的權(quán)力，制定一定的法律、法規(guī)和政策等權(quán)威性的規(guī)則，并將其付諸實(shí)施，對(duì)社會(huì)主體的行為進(jìn)行約束和規(guī)范的一種管理、控制行為。作為政府管理社會(huì)事務(wù)的一種主要治理工具，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的規(guī)制，也包括對(duì)政府自身行為的規(guī)制，其中經(jīng)濟(jì)規(guī)制是政府規(guī)制的主要方式，是對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的一種手段，也是對(duì)市場(chǎng)失靈的一種補(bǔ)充。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，政府規(guī)制主要的功能：一是解決市場(chǎng)信息不對(duì)稱問(wèn)題；二是減少外部性問(wèn)題；三是防止市場(chǎng)壟斷和惡意競(jìng)爭(zhēng)。［2］

⒉美國(guó)政府規(guī)制的歷程。從維斯教授和斯旺教授整理的美國(guó)1980年主要經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的體系看，美國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)制的歷史大體可分為3個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是在19世紀(jì)80年代到20世紀(jì)初開(kāi)始的對(duì)有自然壟斷性質(zhì)的鐵路、電力、煤氣、電話等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)制。20世紀(jì)初以前，美國(guó)政府一貫奉行自由經(jīng)濟(jì)主義，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)也不是萬(wàn)能的，出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”。正是自由競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的惡性過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，最終導(dǎo)致了美國(guó)第一個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)——州際商業(yè)委員會(huì)（1887）的誕生。對(duì)鐵路各個(gè)公司進(jìn)行規(guī)制，處理與鐵路運(yùn)費(fèi)有關(guān)的問(wèn)題，以維護(hù)社會(huì)公平，保護(hù)消費(fèi)者的利益，從此開(kāi)始了政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制。第二個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)30年代到40年代以大危機(jī)為背景建立的規(guī)制領(lǐng)域，主要是以結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)為主要對(duì)象。為消除經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，羅斯福上臺(tái)后，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)的全面干預(yù)。一方面加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，另一方面逐漸增強(qiáng)微觀經(jīng)濟(jì)規(guī)制。幾個(gè)主要的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)就是在這時(shí)成立的。比如證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦電訊委員會(huì)、國(guó)家勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)等等。這些獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)作對(duì)于解決社會(huì)的深層次矛盾、扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的蕭條局面、重組和重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。二戰(zhàn)后以美國(guó)為代表的西方國(guó)家紛紛加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，掀起了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)制的高潮，為戰(zhàn)后西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也是導(dǎo)致戰(zhàn)后資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金時(shí)期的一個(gè)重要因子。第三個(gè)時(shí)期是20世紀(jì)50年代后，主要以能源領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象，1954年對(duì)天然氣價(jià)格、1960年對(duì)輸油管道、1973年對(duì)石油（特別是汽油）價(jià)格實(shí)行擴(kuò)大規(guī)制。

二、美國(guó)政府規(guī)制改革的歷程

到了20世紀(jì)70年代，美國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)制開(kāi)始泛濫，并嚴(yán)重影響了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)美國(guó)的管制作過(guò)專門研究的卡恩教授做的結(jié)論是：“美國(guó)的管制，壓制技術(shù)革新，姑息無(wú)效率性，引起工資和價(jià)格螺旋式上升，發(fā)生嚴(yán)重的資源無(wú)效率配置，引起成本推動(dòng)型那樣的無(wú)益競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)大，拒絕采用在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中所提供的收費(fèi)多樣性和質(zhì)量選擇。”［3］

企業(yè)界從自身利益出發(fā)要求放松規(guī)制；知識(shí)界從理性出發(fā)呼吁放松規(guī)制；政府為擺脫開(kāi)支負(fù)擔(dān)，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有放松規(guī)制的動(dòng)力；技術(shù)革新也迫切使政府放松規(guī)制，幾個(gè)方面的合力促進(jìn)了美國(guó)政府從1975年開(kāi)始放松規(guī)制，80年代的放松規(guī)制呈加速趨勢(shì)，90年代的放松規(guī)制更趨向徹底化。

⒈放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，收縮政府經(jīng)濟(jì)職能。美國(guó)政府面臨的主要經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題是對(duì)工商業(yè)的過(guò)度規(guī)制。里根上臺(tái)后，于1981年發(fā)布了第12291號(hào)行政令，對(duì)工商企業(yè)活動(dòng)管制規(guī)章的改革制定了5條政策原則。隨后，成立了放松規(guī)制工作小組，并把審批規(guī)章條例的權(quán)力集中到行政管理和預(yù)算局，對(duì)規(guī)制條例的制定和修訂進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。取得的明顯成效是：企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境大大改善；政府用于經(jīng)濟(jì)規(guī)制方面的行政開(kāi)支也有所減輕。不過(guò)，放松規(guī)制的改革也帶來(lái)了一些失控現(xiàn)象，一方面是對(duì)銀行規(guī)制的放松曾導(dǎo)致嚴(yán)重的金融投機(jī)現(xiàn)象與金融危機(jī)；另一方面，80年代美國(guó)政府放松規(guī)制主要是部分放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，而“環(huán)境、健康、和安全有關(guān)的新社會(huì)性規(guī)制、程序性規(guī)制卻大幅度增長(zhǎng)”。［4］

⒉適度分權(quán)，放松對(duì)州和地方政府的規(guī)制。從20世紀(jì)30年代起，聯(lián)邦政府逐漸加強(qiáng)了對(duì)州與地方政府的直接規(guī)制。這類規(guī)制與聯(lián)邦財(cái)政眾多分類補(bǔ)助項(xiàng)目一起使得州與地方政府日益陷于對(duì)聯(lián)邦政府的依附地位，既增加了聯(lián)邦的財(cái)政壓力，又極大地壓制了州與地方政府的自主性與服務(wù)能力。自80年代開(kāi)始，進(jìn)行適度分權(quán)，放松對(duì)州與地方政府的規(guī)制便成為本輪改革的基本內(nèi)容之一。

里根政府主要通過(guò)兩種方式來(lái)放松對(duì)州與地方政府的規(guī)制：一是按照成本收益原則進(jìn)行規(guī)制審查，廢除或杜絕低收益甚至負(fù)收益規(guī)制；二是以所謂整筆補(bǔ)助項(xiàng)目取代分類補(bǔ)助項(xiàng)目，把以前劃分過(guò)細(xì)的分類項(xiàng)目按一定標(biāo)準(zhǔn)予以合并，允許項(xiàng)目實(shí)施的承擔(dān)者——州與地方政府在較為寬泛的范圍內(nèi)自主使用項(xiàng)目資金。這既可以提高州與地方政府的自治權(quán)與管理能力，也可以降低運(yùn)行成本，更能通過(guò)項(xiàng)目整合來(lái)減輕聯(lián)邦政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)美國(guó)行政管理和預(yù)算局估計(jì)，通過(guò)對(duì)州與地方政府放松規(guī)制，僅在1982年就節(jié)約了投資成本40－60億美元，節(jié)省常規(guī)成本20億美金，并使州與地方雇員每年免除1180萬(wàn)工時(shí)的公文匯報(bào)工作。［5］但由于當(dāng)時(shí)聯(lián)邦政府并沒(méi)有著力構(gòu)建確保分權(quán)效果的有效責(zé)任機(jī)制，一般認(rèn)為，80年代對(duì)州與地方政府放松規(guī)制實(shí)際上是為了減輕甚至是轉(zhuǎn)嫁聯(lián)邦的財(cái)政負(fù)擔(dān)而進(jìn)行的責(zé)任轉(zhuǎn)移。到了90年代的克林頓政府時(shí)期，為確保在分權(quán)的同時(shí)不削減中下階層所獲得的福利收入，美國(guó)開(kāi)始實(shí)施以結(jié)果為取向的放松規(guī)制途徑。1993年，克林頓簽署了第12866號(hào)行政令，鼓勵(lì)州與地方政府拒絕沒(méi)有資助的托管，并公開(kāi)規(guī)制評(píng)審程序，以利公眾審查；隨后又簽署第12875號(hào)行政令，敦促聯(lián)邦政府部門不要授予地方?jīng)]有資助的托管項(xiàng)目。同時(shí)，行政與立法部門共同努力以提高州與地方政府管理聯(lián)邦資助項(xiàng)目權(quán)力的靈活性。

⒊重塑政府，放松政府內(nèi)部規(guī)制改革。80年代末90年代初，放松規(guī)制成為美國(guó)政府內(nèi)部管理體制改革的一條主流取向。特別是1993年9月，美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家績(jī)效評(píng)論發(fā)表了名為 《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)工作更好而花費(fèi)更少的政府》的報(bào)告（簡(jiǎn)稱《戈?duì)枅?bào)告》），全面系統(tǒng)地提出聯(lián)邦政府層次放松規(guī)制地戰(zhàn)略，從此開(kāi)始了全國(guó)聯(lián)邦層次上的放松政府規(guī)制改革的浪潮。美國(guó)政府內(nèi)部管理制度的改革主要集中在廢除過(guò)時(shí)的規(guī)制、改革人事制度、改革預(yù)算制度和政府采購(gòu)制度。

從美國(guó)90年代政府內(nèi)部規(guī)制放松的結(jié)果來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦政府放松規(guī)制的根本目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，其突出標(biāo)志是政府內(nèi)部管理的三大體制（采購(gòu)制度、預(yù)算制度和公務(wù)員制度）的改革沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。改革取得唯一一項(xiàng)明顯的成果是取消了過(guò)時(shí)的規(guī)章制度。另一個(gè)突破點(diǎn)就是《政府績(jī)效和結(jié)果法》的通過(guò)和“戰(zhàn)略性規(guī)劃設(shè)計(jì)”思想的提出，美國(guó)放松規(guī)制的改革仍有希望獲得某些突破。［6］

放松規(guī)制能解決一切問(wèn)題嗎？過(guò)度規(guī)制降低了政府的績(jī)效，但也無(wú)人能證明放松規(guī)制就一定能提高政府績(jī)效。因?yàn)榉潘梢?guī)制也有成功的例子，也有失敗的例子，二者之間不存在必然的聯(lián)系，正如沃克和溫特指出的那樣：“從嚴(yán)格學(xué)術(shù)意義上講，放松對(duì)政府部門的規(guī)制只是改善公共行政的必要條件，而不是充分條件?！?/p>

三、美國(guó)政府規(guī)制改革對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)的行政改革也是“以市場(chǎng)化為取向”，放松過(guò)于嚴(yán)格的政府規(guī)制，引入市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)。從表面看，與美國(guó)所采取的很多措施是一樣的。雖然我國(guó)和美國(guó)的政府規(guī)制改革的前提、背景、技術(shù)基礎(chǔ)、動(dòng)力等等都存在著很大的區(qū)別。但他山之石，可以攻玉。通過(guò)學(xué)習(xí)、借鑒、吸收美國(guó)政府規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以對(duì)我國(guó)的規(guī)制改革提供一些有價(jià)值的、合理的理念和舉措。

⒈正確處理政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系。政府規(guī)制作為不可或缺的制度安排，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位是不可忽視的。它實(shí)際上就是在處理政府與市場(chǎng)之間不斷變化的關(guān)系。政府規(guī)制的基礎(chǔ)是市場(chǎng)，只有在市場(chǎng)失靈的地方和社會(huì)不愿管、不能管、管不了、管不好的地方才能實(shí)行政府規(guī)制。隨著理論的演變、技術(shù)的進(jìn)步和市場(chǎng)自身的成熟，市場(chǎng)失靈的范圍越小，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的范圍就越?。欢S著社會(huì)力量的壯大，社會(huì)性規(guī)制的范圍將有所擴(kuò)大，因此政府規(guī)制的邊界是不斷的變化的。

縱觀美國(guó)政府規(guī)制軌跡，經(jīng)歷了 “自由競(jìng)爭(zhēng)——政府規(guī)制——放松規(guī)制——再規(guī)制”的變化過(guò)程，每一時(shí)期政府規(guī)制的變化，都是與政府和市場(chǎng)的邊界的變化緊密聯(lián)系在一起的。在20世紀(jì)以前自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期，人們崇尚市場(chǎng)，主張市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，限制政府的規(guī)模和作用。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，開(kāi)啟了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的先河。但到了60－70年代，政府規(guī)制充斥著社會(huì)的各個(gè)方面，且各種社會(huì)力量不斷壯大，政府規(guī)制帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開(kāi)始放松過(guò)度的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，與此同時(shí)滿足健康、環(huán)境、環(huán)保等方面的需要的社會(huì)性規(guī)制得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的放松，在一些領(lǐng)域（金融、銀行等）出現(xiàn)了規(guī)制不足（像美國(guó)安然事件），又重新加強(qiáng)規(guī)制現(xiàn)象。從這個(gè)粗略的過(guò)程可以看出美國(guó)政府規(guī)制改革的變化過(guò)程，不同時(shí)期的政府規(guī)制是與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)的，與政府和市場(chǎng)之間關(guān)系不斷變化過(guò)程相適應(yīng)的，政府規(guī)制是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。

在中國(guó)，新中國(guó)成立后，政府規(guī)制集中體現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的直接命令和嚴(yán)格控制。與美國(guó)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相比我國(guó)從來(lái)沒(méi)有成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，直到十四大才提出了建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，以至于有人認(rèn)為“中國(guó)至今還沒(méi)有出現(xiàn)嚴(yán)格意義上的獨(dú)立、公正的政府管制?！保?］而在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府規(guī)制的任務(wù)又不僅僅是放松或強(qiáng)化的問(wèn)題，應(yīng)該是在收縮計(jì)劃體制下規(guī)制邊界的同時(shí)，適當(dāng)?shù)馗M(jìn)，即增強(qiáng)市場(chǎng)體制下政府規(guī)制的能力；在限制規(guī)制權(quán)力專斷的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政府規(guī)制的效力。進(jìn)與退，或者放松與加強(qiáng)，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)不是不同時(shí)期不同次序的問(wèn)題，而是同一時(shí)期并行不悖的不同選擇問(wèn)題，是鐘擺軸線的動(dòng)態(tài)平衡問(wèn)題。［8］因此，合理地界定政府和市場(chǎng)的界限至關(guān)重要。

⒉進(jìn)一步完善規(guī)制法律體系 （特別是反壟斷法）。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和健康發(fā)展的條件，這就要求任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)納入法治的軌道。由于市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中固有的缺陷，決定了市場(chǎng)機(jī)制不可能在任何時(shí)候和任何地點(diǎn)都能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，因此需要政府的干預(yù)和調(diào)節(jié)來(lái)彌補(bǔ)這些缺陷?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，各國(guó)在進(jìn)行政府干預(yù)和調(diào)節(jié)時(shí)，一個(gè)基本的共性是這種干預(yù)和調(diào)節(jié)必須要有相應(yīng)的法律做依據(jù)。

我國(guó)規(guī)制制度立法嚴(yán)重滯后，這嚴(yán)重地影響了規(guī)制改革的進(jìn)程。當(dāng)前一個(gè)重要的任務(wù)是進(jìn)一步完善《反壟斷法》具體實(shí)施細(xì)則和專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員的合理有效配置問(wèn)題。《反壟斷法》在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的法律體系中占有極其重要的地位。在美國(guó)，它被稱為“自由企業(yè)的大憲章”，在德國(guó)被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，在日本被稱為“經(jīng)濟(jì)法的核心”。美國(guó)在1890年頒布了世界上第一部反壟斷法《謝爾曼法》，隨后又進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，在1914年又頒布了《克萊頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易法》，形成了完整的反壟斷法體系，為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的正常秩序起了決定性的作用。

2008年8月1日起我國(guó)《反壟斷法》就開(kāi)始實(shí)施，但是仍然存在很多問(wèn)題。黃勇認(rèn)為，目前需要迫切解決兩個(gè)專業(yè)問(wèn)題：一是我國(guó)的《反壟斷法》內(nèi)容抽象，原則性規(guī)定多，尚不足以完成反壟斷執(zhí)法的制度構(gòu)建，按照慣例需要國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施條例，并由相關(guān)部門出臺(tái)部門規(guī)章予以進(jìn)一步細(xì)化。二是缺乏專業(yè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員。反壟斷是專業(yè)性和技術(shù)性都十分強(qiáng)的一個(gè)法律領(lǐng)域，反壟斷案件涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)層面，橫跨經(jīng)濟(jì)、法律等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，這就需要專業(yè)性的機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員。目前我國(guó)在這兩個(gè)方面還沒(méi)有做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，因此反壟斷法雖然出臺(tái)，但是它的真正落實(shí)還需要時(shí)間。［9］

⒊成立獨(dú)立、權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu)。政府規(guī)制法律體系的健全，以及規(guī)制政策制定后如何實(shí)施、實(shí)施程度如何等問(wèn)題，還取決于一個(gè)獨(dú)立、統(tǒng)一、高效、權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)正常的規(guī)制過(guò)程，按照西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，至少要有三個(gè)相互獨(dú)立的、相互監(jiān)督的行為主體，即決定對(duì)某行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的立法性機(jī)構(gòu)、具體實(shí)施這種規(guī)制的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及被規(guī)制對(duì)象。盡管三者之間有這樣那樣的聯(lián)系，但從法律上來(lái)講，是完全相互獨(dú)立的三個(gè)主體，每個(gè)主體都有自己的使命，在規(guī)制過(guò)程中的作用是不同的。而在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)生活中，嚴(yán)格意義上的這三類主體尚未最后形成。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，目前美國(guó)已形成了獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)體系。Heffron曾將美國(guó)的規(guī)制機(jī)構(gòu)劃分為以下幾種主要類型：獨(dú)立的規(guī)制委員會(huì)、內(nèi)閣部的代理機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的代理機(jī)構(gòu)及總統(tǒng)辦公室屬下的代理機(jī)構(gòu)。

與之相比，我國(guó)的規(guī)制建設(shè)則較落后，突出表現(xiàn)在：規(guī)制機(jī)構(gòu)的地位沒(méi)有法律保障，而是由一些行政管理機(jī)關(guān)按照各自的職能共同執(zhí)法；到目前為止，只有少數(shù)的專事規(guī)制職能的規(guī)制機(jī)構(gòu)；存在嚴(yán)重的政企不分現(xiàn)象。在我國(guó)，行使規(guī)制職能的政府部門大都直接擁有或完全擁有被規(guī)制行業(yè)的企業(yè)，又同時(shí)是規(guī)制者。規(guī)制者和被規(guī)制者的利益密切相關(guān)。其后果是，規(guī)制者可能歧視非自己所有的企業(yè)，對(duì)市場(chǎng)新進(jìn)入者采取歧視性規(guī)制，或規(guī)制者可能和自己所屬的企業(yè)形成 “政企同盟”，置消費(fèi)者的利益于不顧。我國(guó)還沒(méi)有建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位沒(méi)有保證，消費(fèi)者的分散性和缺乏集體行動(dòng)能力的特點(diǎn)，導(dǎo)致其力量的弱小，難以參與到政府規(guī)制過(guò)程中去，即使參與到其中也難以發(fā)揮作用。因此，成立高效、獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，首先是要真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，轉(zhuǎn)變政府職能，打破行政壟斷，切斷規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的利益關(guān)系，把政企合一的體制轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠓蛛x的政府規(guī)制體制，以建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。其次是要以規(guī)制法為依據(jù)，建立法定的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，同時(shí)在法律中明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)并授予相應(yīng)的法定權(quán)力，保證執(zhí)法的權(quán)威性。再次是確認(rèn)和保障規(guī)制機(jī)構(gòu)與人員的獨(dú)立地位，使其能夠公正地發(fā)揮規(guī)制職能。

⒋加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)制的成本收益分析。政府規(guī)制不是免費(fèi)的午餐，付出成本的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一定的收益。成本收益分析的基本規(guī)定是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望頒布的任何一種規(guī)章，提交草案前要進(jìn)行成本收益分析，當(dāng)只有預(yù)期收益超過(guò)成本時(shí)，規(guī)章才能被通過(guò)。規(guī)章生效后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年還要對(duì)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估。

成本收益分析方法運(yùn)用最為成熟也最為廣泛的是美國(guó)。從福特總統(tǒng)開(kāi)始，各屆總統(tǒng)相繼簽署總統(tǒng)行政命令，要求對(duì)政府的規(guī)制政策進(jìn)行成本收益分析，只有在一項(xiàng)規(guī)制政策的潛在收益大于潛在成本的情況下，規(guī)制才可以實(shí)施，并由管理與預(yù)算辦公室和信息與管制事務(wù)辦公室進(jìn)行審核。1979年－2002年的20多年中，聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)管制成本和社會(huì)管制成本的比例發(fā)生了重大變化。經(jīng)濟(jì)管制成本從1979年的67%下降到2002年的29%，社會(huì)管制成本從1979年的12%上升到2002年的38%，政府管制的價(jià)值理念發(fā)生了重大變化。［10］事實(shí)證明，美國(guó)20多年的規(guī)制改革實(shí)踐產(chǎn)生了持久收益。盡管部分經(jīng)濟(jì)主體的利益在規(guī)制改革過(guò)程中受到損害，但就總體效果而言，改革的收益完全可以彌補(bǔ)受損群體的損失，因此，總體來(lái)看，美國(guó)政府的規(guī)制改革是一個(gè)正和博弈，而非零和或負(fù)和博弈。放松規(guī)制改革帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境提高了企業(yè)生產(chǎn)率，降低了商品價(jià)格，豐富了商品與服務(wù)的市場(chǎng)供給，刺激了技術(shù)創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。［11］

借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，第一，建立政府管制的成本收益分析的原則和程序。一種規(guī)章的實(shí)施，會(huì)影響到不同級(jí)別的政府、不同規(guī)模的企業(yè)和不同收入水平的個(gè)人。因此，要具體而詳細(xì)地分析規(guī)章對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生哪些影響，包括就業(yè)、物價(jià)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政、環(huán)境和生態(tài)。如果通過(guò)成本收益分析，規(guī)章并不產(chǎn)生社會(huì)凈收益，說(shuō)明政府沒(méi)有管制這方面的必要。第二，行政主管部門每年應(yīng)對(duì)已經(jīng)生效的規(guī)章進(jìn)行評(píng)估。部門規(guī)章是行政機(jī)關(guān)依法行政的依據(jù)，它既有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)又有操作程序。主管部門每年應(yīng)對(duì)已經(jīng)生效的規(guī)章進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估包括分析執(zhí)行規(guī)章產(chǎn)生的成本和取得的收益；分析哪些規(guī)章或規(guī)章的哪些條款變成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙；分析規(guī)章同法律、法規(guī)相抵觸或者規(guī)章之間的矛盾等問(wèn)題。政府行政部門制訂、執(zhí)行、評(píng)估、修正和廢止規(guī)章，應(yīng)該成為行政立法工作的一個(gè)統(tǒng)一整體。如果少了評(píng)估規(guī)章這一必要程序，就無(wú)法知道政府部門是如何依法行政的，也無(wú)法清楚規(guī)章對(duì)經(jīng)濟(jì)起到了促進(jìn)作用還是阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制

在政府規(guī)制過(guò)程中，政府集執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)于一身。因而伴隨著規(guī)制過(guò)程易于出現(xiàn)大量的尋租行為，規(guī)制者往往被受規(guī)制者俘虜，使政府規(guī)制偏離社會(huì)福利目標(biāo)。因此必須加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，以保證政府規(guī)制行為的合理性和規(guī)范性。

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在政府規(guī)制過(guò)程中更有可能出現(xiàn)大量的違規(guī)行為，不易達(dá)到維護(hù)社會(huì)福利的目標(biāo)。一是法治基礎(chǔ)比較薄弱，規(guī)制者的違規(guī)成本低，違規(guī)的可能性大。規(guī)制者在缺乏有效制約和監(jiān)督的情況下，不僅可能導(dǎo)致自身機(jī)構(gòu)的膨脹，而且可能導(dǎo)致規(guī)制政策的利益偏向、規(guī)制執(zhí)法的不嚴(yán)或不合程序，規(guī)制監(jiān)督的不力或無(wú)效；規(guī)制者可能肆意違規(guī)卻不承擔(dān)或很少承擔(dān)違規(guī)的法律責(zé)任。二是計(jì)劃體制下政府規(guī)制的慣性可能導(dǎo)致規(guī)制的低效。計(jì)劃體制下政府規(guī)制的慣性在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中可能表現(xiàn)為規(guī)制者不愿適時(shí)、適勢(shì)撤出競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，規(guī)制者難以擺脫其與企業(yè)在計(jì)劃體制下所形成的裙帶關(guān)系，行業(yè)保護(hù)、地方保護(hù)現(xiàn)象仍然存在。規(guī)制者習(xí)慣于以行政命令、行政審批的手段，而不是以行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)的手段進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制程序不甚透明。三是多元化的規(guī)制體制可能導(dǎo)致各規(guī)制機(jī)構(gòu)間互相爭(zhēng)奪規(guī)制權(quán)力和規(guī)制利益，推諉規(guī)制責(zé)任。我國(guó)政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)在橫向（塊）和縱向 （條）上都存在著不合理的規(guī)制權(quán)力的重疊與交叉，各規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)于權(quán)力和利益的爭(zhēng)奪可能導(dǎo)致規(guī)制的權(quán)威性受損，規(guī)制的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。［12］

有鑒于此，規(guī)制者必須被規(guī)制，其基礎(chǔ)是法治，關(guān)鍵是行政程序法典化。因?yàn)橐?guī)制者對(duì)企業(yè)的規(guī)制行為首先表現(xiàn)為依法行政，但是規(guī)制機(jī)構(gòu)與一般的行政機(jī)構(gòu)是不同的。要控制規(guī)制者的違規(guī)行為，盡可能的減少政府失靈，就應(yīng)當(dāng)建立完善的行政程序制度，使行政程序法典化。一套完善的行政程序制度應(yīng)包括一系列的內(nèi)容，比如情報(bào)公開(kāi)制度、告知制度、職能分離制度、回避制度、說(shuō)明理由制度、時(shí)效制度、救濟(jì)制度、申辯制度等等。通過(guò)建立一整套的行政程序制度，在條件成熟時(shí)制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，使受規(guī)制者的市場(chǎng)行為和規(guī)制主體——政府的行為都受到規(guī)范和制約，使干預(yù)企業(yè)、侵犯企業(yè)利益的行為和權(quán)錢交易、以權(quán)謀私的行為都能得到法律的制約和制裁，以維護(hù)社會(huì)福利的良好實(shí)現(xiàn)。

［1］［3］（日）植草益.微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.朱紹文，胡欣欣等譯校.中國(guó)發(fā)展出版社，1992.

［2］趙成根.新公共管理視角的政府管制模式轉(zhuǎn)型分析［J］.學(xué)海，2006，（03）.

［4］［5］宋世明.美國(guó)政府改革研究［M］.國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.

［6］周志忍.當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究［M］.國(guó)家行政出版社，1999.

［7］［8］［12］王華.在放松管制與強(qiáng)化管制之間—論新時(shí)期中國(guó)政府管制的路徑選擇［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2004，（03）.

［9］財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn，2008－08－01.

［10］［11］席濤.美國(guó)的成本——收益分析管制體制及對(duì)中國(guó)的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)管理，2004，（06）.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Process of the American Government Regulatory Reform and Enlightenments

Zhao Jingguo

In order to meet the challenge of the globalization，the informationization and the international competition，get rid of the crisis of financial，the management and confidence.The Western countries started a new round administrative reform from the late－1970s.American had made good progress in disregulatory reform，as a typical representativ.We can learn much from its measures.

governmental regulation；government regulatory reform；enlightenments

D63－3

A

1007－8207（2012）04－0015－05

2011－12－23

趙京國(guó) （1970—），男，山東新泰人，泰山學(xué)院歷史與社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)楣残姓碚撆c實(shí)踐。

本文系2011年山東省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目 “推行行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：J11WG93。