□ 劉定福

（衡陽師范學院，湖南 衡陽 420008）

我國行政問責制的多維難題與解題對策

□ 劉定福

（衡陽師范學院，湖南 衡陽 420008）

我國行政問責制從2003年實施以來，無論是在法律制度方面還是在實踐操作中都面臨著多維難題的困擾，影響了問責制的有效推行。為走出現(xiàn)實困境，本文提出了深化認識、明確職責、拓寬范圍、配套制度、完善體系等解題對策，以期在行政制度上加大對權(quán)力的制約和監(jiān)督力度，建設(shè)和諧、高效運轉(zhuǎn)的責任型政府。

行政問責制；制約；監(jiān)督

美國著名學者杰·M·謝菲爾茨在1985年主編的《公共行政實用辭典》中第一次提出了行政問責的概念。他認為，行政問責是“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對其組織職位范圍的行為或其社會范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔責任?！保?］而行政問責制是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。從功能和作用上看，行政問責表現(xiàn)為行政管理中的一種監(jiān)督控制機制，其作用是為了實現(xiàn)社會和行政自身對于行政效率和效果的價值期望，“使監(jiān)督主體在行使問責制度時，能做到有章可循，有規(guī)可依，督促政府工作人員更好地履行職責，真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，在行政制度上保證對權(quán)力的制約和監(jiān)督?！保?］

我國行政問責制是從2003年開始實施的，其對于加強黨的制度化建設(shè)，提高執(zhí)政黨的科學化、制度化、規(guī)范化、程序化水平，促進政府官員恪守職責和廉潔從政，建設(shè)服務型、責任型政府，完善制約和監(jiān)督機制，推進行政管理體制改革，都具有十分重要的現(xiàn)實意義和積極作用，彰顯了“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”的特征。［3］本文分析了目前我國行政問責制推行過程中所遇到的多維難題，在此基礎(chǔ)上提出了相應的對策。

一、我國行政問責制推行過程中遇到的多維難題及其原因

從2003年以來 ，我國多個?。▍^(qū)市）和大多數(shù)中央部門都不同程度地開展了行政問責工作。特別是2008年以來，各地區(qū)、各部門積極貫徹落實黨中央、國務院的要求，不斷加大工作力度，以推進行政問責制向縱深發(fā)展。問責對象從行政首長向其他行政機關(guān)工作人員擴大，問責方式由“上級問責”向“制度問責”轉(zhuǎn)變，問責范圍從安全生產(chǎn)領(lǐng)域向其他領(lǐng)域推進，行政問責從非常舉措走向制度化、規(guī)范化、程序化，其實效性和影響力在逐漸加大并成為行政管理體制的一項制度建設(shè)，取得了一定的成效。但也必須看到，由于我國的問責制度尚處于初創(chuàng)階段，無論是法律規(guī)定還是具體實踐，都面臨多維難題的困擾，影響著行政問責制的有效推行。其主要表現(xiàn)為以下幾方面：

⒈責任主體不明確，問責效果不明顯。由于目前我國公務員崗位設(shè)置及其職責規(guī)定不明，尤其是黨政之間、不同層次之間、正副職之間職能交叉重疊、職責權(quán)限模糊，有權(quán)無責或有責無權(quán)的現(xiàn)象相對普遍，權(quán)力與責任不對稱，而且有的問責主體不明確，造成了問責效果不明顯的后果。這種職責不清問題具體體現(xiàn)在：⑴黨政不分，以黨代政。在現(xiàn)實生活中，重大決策通常由常委會研究，黨委書記“拍板”，出了問題卻追究行政首長的責任。⑵正副職之間的責任劃分不明確。有的地方名義上是“一把手”負責，實際上只追究分管副職的責任，問責制在一些地方成了副職問責制；有的地方強調(diào)“一把手負責制”，責任和風險越來越多地集中在“一把手”身上，這固然有它的合理性，但在操作層面和問責責任劃分上又不十分明確，影響了問責制推行過程中的實際效果。⑶不同層級之間的責任界限比較模糊。一個地方出現(xiàn)了問題，究竟是追究同級領(lǐng)導的責任還是追究上級領(lǐng)導的責任？若要追究上級領(lǐng)導的責任，則追究哪一級領(lǐng)導的責任才算合理，操作起來很難。

⒉問責范圍小，制度的可操作性不強。這一難題表現(xiàn)在：一是行政問責僅僅停留在人命關(guān)天的大事上，對影響力、破壞力大的所謂“小事”卻不問責。二是行政問責制僅僅限于安全事故領(lǐng)域，對其他領(lǐng)域應該擔負起領(lǐng)導過失責任的官員卻不問責。三是行政問責只針對某些濫用職權(quán)的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。四是問責僅僅局限于地方政府，似乎更多地停留在行政領(lǐng)導體系中，只關(guān)注對上級和對權(quán)力負責的制度化，而對法律、公眾的負責方面有所欠缺。五是問責只是針對經(jīng)濟上的過失，而對政治等領(lǐng)域的過失卻不問責。六是問責僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不關(guān)注問責的決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。以上問責實踐表明，由于問責范圍過于狹窄，使得一些地方官員無所適從，對什么事問責，問哪個官員的責，由誰來問責，以什么程序問責等都不明確，因而制度的可操作性不強。

⒊異體問責相對薄弱，權(quán)責難以界定。就目前而言，我國的行政問責制基本上屬于同體問責制，而異體問責制建設(shè)相對滯后。行政問責重在異體問責，構(gòu)建多元化的問責主體是民主問責的關(guān)鍵，規(guī)范化的問責程序是依法問責的關(guān)鍵。由于相關(guān)法律的缺失和各級政府及其組成部門的工作透明度不高，目前，行政問責的主體還僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，立法機關(guān)、司法機關(guān)等問責主體的作用沒有得到充分發(fā)揮。立法機關(guān)問責機制還有待于在實踐中探索。而異體問責的主要形式包括人大問責、公眾問責和司法問責。其中人大問責是行政問責的核心，但事實上人大主動問責的案例卻很少見。它表明異體問責機制在目前相對比較薄弱，在制度監(jiān)督、問責監(jiān)督上仍處于疲軟狀態(tài)。

⒋責任追究的彈性比較大，現(xiàn)有的問責制度尚未健全。由于目前行政問責尚未步入法制化和制度化的軌道，因而責任追究制度現(xiàn)有的規(guī)定大多數(shù)是粗線條的。在問責標準、問責對象、問責依據(jù)、問責方式，問責效果等方面容易導致異體問責和法律體系的缺位，引發(fā)司法問責等現(xiàn)象的出現(xiàn)；也容易受領(lǐng)導批示和社會輿論的影響，存在著畸輕畸重的情況，致使責任追究的彈性大，操作起來難以達到真正的行政問責效果。首先，行政問責的法律不夠完善，責任標準過于籠統(tǒng)，存在著較大的裁量空間，在認定和追究責任的過程中，不可避免地會出現(xiàn)處罰與責任不相應的情況。其次，行政問責主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責”，其決定權(quán)掌握在行政領(lǐng)導手里。一旦出了問題，只要新聞媒體不報道，上級領(lǐng)導沒有批示，就盡量“大事化小”，“小事化無”。第三，問責主體缺乏有效的監(jiān)督制約機制，容易受個人好惡和人為因素的影響，使責任追究的裁量與事實不相符合，執(zhí)行起來彈性大，有難度。如司法問責缺位，操作起來則會“導致一些地方黨政機關(guān)出于淡化事件影響的考慮，對責任官員偏袒，只進行團體問責，即只在行政機關(guān)內(nèi)部追究其行政責任，而回避其法律責任，甚至將追究行政責任作為免除行政官員法律責任的一條便利途徑?！保?］很顯然，這種行政問責制在執(zhí)行過程中存在著責任追究制度不健全的問題。

⒌問責制度不配套，缺乏強有力的制度保障。自實行行政問責制以來，少數(shù)官員和公民缺乏正確的認識，不同程度地影響著問責制的實施。同時，傳統(tǒng)的“官本位”意識使得官員和公民的行政問責意識比較淡薄，對問責制的執(zhí)行缺乏自覺性。而推行行政問責制是一項系統(tǒng)工程，必須依靠各項改革措施的銜接和配套，做到內(nèi)容協(xié)調(diào)，整體推進，才能取得實效。目前，行政問責制方面存在的又一個難題是缺乏完善的法律制度作保障。具體表現(xiàn)在：有的問責制度滯后或空白，有的條文模糊，有的制度與制度之間不銜接，同體問責的規(guī)定多，異體問責的制度少，沒有形成一套內(nèi)容協(xié)調(diào)、科學配套的行政問責制度體系，直接影響著行政問責制的實施。

造成諸多難題的原因主要有：一是政府官員對行政問責制的認識不到位，公民問責意識比較薄弱。二是法律不健全。我國至今沒有一部全國統(tǒng)一的法律法規(guī)，且現(xiàn)在的規(guī)定中對重大損失或惡劣影響只是定性描述，缺乏定量標準，對應承擔什么責任、以何種方式承擔責任、向誰提出辭職等無明確規(guī)定，實踐中可操作性不強。三是受人為因素干擾多，缺乏良好的外部環(huán)境。四是地方政府行政首長問責制的制度設(shè)計存在缺陷，引發(fā)了問責效果難以實現(xiàn)的問題，不能讓掌握公權(quán)力的政府官員對其用權(quán)行為負責。

二、加強行政問責制度建設(shè)的途徑

根據(jù)黨的十七大提出的“加快行政管理體制改革，完善制約和監(jiān)督體制”的要求，從目前行政問責制推行過程中所遇到的多維難題和制度體系尚不成熟的實際入手，有的放矢地采取措施，解決難題，就能夠建設(shè)一個行政行為更加規(guī)范，責任更加明確，公信力強，監(jiān)督更加完善的責任政府和服務政府。

⒈深化認識，不斷強化官員和公民的問責意識。深化認識，是強化公民問責意識的重要舉措，也是強措施、解難題的有效途徑。因此，各級政府要針對公民的不同層次、不同情況和不同要求，通過自學、辦班、課題研討、專題教育、媒體宣傳等形式，組織公民認真學習憲法、行政問責制等方面的相關(guān)法律條文、黨的建設(shè)方面的制度與文件、十七大以來的政治報告與文獻、胡錦濤總書記在建黨90周年大會上的講話等，并把學習教育與案例剖析、緊貼實際和查找原因緊密相連，廣泛開展形式多樣的學習宣傳教育活動，做到有計劃、有內(nèi)容、有效果。通過學習，使公民認識到實行行政問責制對建設(shè)責任政府的重要性與迫切性，明確行政問責制并不是簡單等同于引咎辭職或上問下責或?qū)ο录壞硞€已知的具體過失的懲罰，行政問責制的邏輯起點是責任政府理念及踐行。要從責任和內(nèi)容上認識行政問責制的客觀規(guī)律，增強公民的問責意識，了解問責主體、對象、依據(jù)、方式，效果等方面的基本內(nèi)容。在抓好教育的同時，要把學習、宣傳、教育融為一體，培養(yǎng)人們的“公民意識”，使每個公民都認識到自己是社會政治生活和公共生活的參與主體而非無足輕重的被動客體，這對促進公民對公共決策的干預和監(jiān)督，促進責任政府的形成有著重要的作用。

⒉明確職責，合理劃分行政問責制的權(quán)責界限。針對我國行政問責制推行過程中存在的責任主體難以明確的難題，應依據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，合理劃分中央政府和地方政府、政府縱向和橫向部門之間以及部門各崗位之間的責任和權(quán)限，建立科學的崗位責任制，并結(jié)合具體的工作部門明確問責范圍、對象和條件，用法律程序來保證問責制的健康發(fā)展，解決好目前黨政不分、正副職之間責任劃分不明和不同層級之間責任界限比較模糊等問題。對于黨政交叉任職的情況，在明確政府官員分工的同時，應該公布黨委負責人的分工并接受與政府官員同樣的問責和追究，明確正副職之間該問誰的責，就問誰的責，確定接受問責的行政機關(guān)或其行政人員應該追究何種行政責任，從而做到職權(quán)明確、問責清楚、程序合理、追究合法。同時，為了充分發(fā)揮行政問責的懲罰、教育、安撫、補救、警示和預防功能，必須確立責任行政理念，明確責任問責主體，拓寬問責適用范圍，統(tǒng)一責任認定標準，增加責任承擔方式，嚴格行政問責程序，優(yōu)化行政問責環(huán)境，建立權(quán)責一致的行政問責制度，推行政務公開，實行 “陽光行政”。

⒊完善異體問責，充分發(fā)揮異體問責制度體系的監(jiān)督制約作用。所謂異體問責，就是指黨政系統(tǒng)以外的組織或個人依法對行政機關(guān)及其工作人員進行問責，主要包括公眾問責、人大問責和司法問責。行政問責重在異體問責。因此，完善異體問責制度體系，是破解行政問責制推行過程中所遇到的難題的有效方法。要針對目前存在的異體問責相對薄弱的情況，依照憲法關(guān)于人大是我國的最高權(quán)力機關(guān)的規(guī)定，積極建構(gòu)以人大為主導，司法機關(guān)、民主黨派、社會團體、新聞媒體、社會公眾等多方有序參與、相互協(xié)調(diào)的異體問責體系，充分發(fā)揮異體問責主體的監(jiān)督制約作用。為此，一要強化人大的監(jiān)督制約職能，正確實施憲法所規(guī)定的監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、工作監(jiān)督權(quán)。限制并減少政府官員擔任人大代表的比例，完善人大的質(zhì)詢、罷免和引咎辭職制度，加大人大預算和審查權(quán)力度，不斷完善權(quán)力機關(guān)問責制度。二要加快司法制度改革，保障司法獨立問責。在建立相關(guān)檢察機關(guān)和監(jiān)督、紀檢部門的工作協(xié)調(diào)機制的前提下，加強對行政行為的司法審查，不斷加強司法機關(guān)問責。三要加強新聞媒體問責，立法保障新聞媒體問責的制度化。當前，我國還沒有規(guī)范輿論問責的專門性法律和法規(guī)，如《輿論監(jiān)督法》、《新聞法》等。為此，政府必須保障新聞媒體問責的獨立性，高效促進新聞媒體問責，更好地發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。四要強化民主黨派、公民團體和公民個人對政府的監(jiān)督。要建立健全地方政府的公共參與機制、民主問責機制、民主評議機制和民主問責橫向合作機制，發(fā)揮其參政議政的職能，切實保障民主黨派問責。五要增強公民問責意識，保障公民的知情權(quán)，建立健全社會公共問責機制和完善的公共問責激勵機制，在全社會形成良好的監(jiān)督環(huán)境和外部環(huán)境。六要加強黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，保障黨和人民對政府的監(jiān)督和問責。只有這樣，才能充分發(fā)揮異體問責體系的監(jiān)督問責作用，收到高效的行政問責效果，構(gòu)建責任政府。

⒋拓寬問責適用范圍，統(tǒng)一責任認定標準，嚴格問責追究程序。目前存在的突出問題是問責范圍狹窄、問責對象的責任邊界不明確，既有同體問責，也有異體問責。沒有統(tǒng)一的責任認定標準，時而受到諸多人為的因素和環(huán)境的干擾，操作起來比較困難。從理論上講，任何違反法律規(guī)定的行政行為都可能遭到問責，只不過責任大小、責任形式和責任承擔者會由于具體情形而不同。但重點是問責的范圍要清楚，問責對象的標準要統(tǒng)一，操作的程序要到位。我們可以把行政問責的范圍分為兩大類，即公眾對政府行為的一般性缺陷進行問責和特定的公民個體對其所受到的公共權(quán)威的不公正的對待提出質(zhì)詢。因此，問責范圍既可能是不合法行為，也可能是不當行為；既可能是政府行為，也可能是個人行為；既可能是集體行為 （主要官員承擔連帶責任），也可能是個人行為；既可能是直接責任，也可能是間接責任等等。在具體操作上，行政問責不僅要對發(fā)生的重大事故問責，而且要對行政機關(guān)及其領(lǐng)導作出的錯誤決策問責；不僅要對濫用職權(quán)的行政行為問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責。同時，問責不能局限于經(jīng)濟領(lǐng)域的安全事故，政治、社會等領(lǐng)域的事故也要納入問責范圍；不僅要對犯錯違法予以追究，對能力不足、有損政府形象的小節(jié)等要問責，而且應將管理不善、政績平平、用人失察、決策失誤等都納入問責的范圍。并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，制定統(tǒng)一的責任認定標準，以便嚴格操作，使行政問責可以從范圍、標準和程序等方面進行法律問責、政治問責、等級管理問責和職業(yè)道德問責。據(jù)2011年12月26日《今日說法》報道，國務院事故調(diào)查組和溫州法院分別對2011年“7.23”高鐵脫軌事件的三方54個涉案人員進行了行政責任、民事責任、法律責任的處理。這一案件表明，拓寬問責范圍，嚴格問責程序，是破解問責范圍小，提高問責實效的最佳途徑。

⒌加快制度配套建設(shè)，進一步健全和完善行政問責制的法律體系。面對目前有些制度不配套的現(xiàn)實困境，其解決和完善途徑之一就是加快制度配套和立法步伐，并盡早將其納入法制化的軌道與框架。為此，首先，要對現(xiàn)有行政問責制度進行全面梳理。對內(nèi)容不全、標準模糊和規(guī)定有盲區(qū)或缺陷的，應進行及時補充和修改；對操作起來有難度或操作彈性不強的，應予具體細化；對過時、不切合實際或不適應新形勢變化或不配套的舊制度，應及時廢止、剔除和重新制訂。通過梳理，及時發(fā)現(xiàn)制度中有哪些制度不配套，應該如何補充和修訂，應該通過哪些程序，從而解決制度與制度之間的配套和銜接問題，強化行政問責的異體問責制度建設(shè)，為行政問責的制度化奠定堅實的制度基礎(chǔ)。其次，應制定一部統(tǒng)一的全國性的行政問責法。我國至今還沒有一部行政問責法，這給行政問責制的貫徹落實帶來了許多不便。目前，行政問責的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國憲法》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公務員法》等法律文件中的相關(guān)規(guī)定。這些相關(guān)規(guī)定，有的已不適應新形勢的變化和反腐敗斗爭的需要，操作起來仍局限于同體問責。問責主體的缺位，往往會使問責受到人為因素的干擾，因而迫切需要制定一個全國性的《行政問責法》，規(guī)范問責標準，規(guī)范問責主體權(quán)力，規(guī)范問責客體及職責，規(guī)定問責事由，規(guī)定問責程序，主要包括問責的認定程序、問責的啟動程序和回應程序等，使問責主體多元化和法制化。第三，深化行政問責制的文化建設(shè)，促進行政問責文化的形成。因為行政問責文化建設(shè)是問責配套建設(shè)的文化基礎(chǔ)。要按照黨的十七屆六中全會的精神，加強社會主義先進文化建設(shè)，用先進文化引導公務人員以“以人為本”為施政理念，全心全意為人民服務，對人民負責；強化公民的參與意識，將積極履行責任和嚴格追究責任相結(jié)合，提高政府機關(guān)及全社會的行政問責意識，重新審視權(quán)與法、與民、與責的關(guān)系，消除權(quán)大于法、權(quán)力是對上級負責、只熱衷于權(quán)力、漠視責任等障礙，深化行政問責的文化建設(shè)，為行政問責制度配套打下良好的文化基礎(chǔ)。第四，將行政問責制度與反腐倡廉方面的制度法規(guī)相配套，形成相互聯(lián)系、相互補充、相互作用的制度鏈條，從制度和法規(guī)上保障政府官員忠于職守，廉政從政，自覺守法。如領(lǐng)導干部的瀆職罪、貪污賄賂、危害國家財產(chǎn)和公民人身安全罪以及公務員法中的相關(guān)處罰條款等，這些罪名既要依據(jù)行政問責方面的相關(guān)制度來處理，又要依靠廉政法規(guī)及我國《刑法》相關(guān)法律來處治，以強化制度問責與法律問責的相互作用?？梢哉f，配套的制度和完善的行政問責制法律體系是破解難題的路徑之一。

［1］宋濤.行政問責概念及內(nèi)涵辨析［J］.深圳大學學報（人文社會科學版），2005，（02）.

［2］揚中林.論行政問責制的內(nèi)涵、動因以及完善［J］.前沿，2005，（08）.

［3］胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話［N］.湖南日報，2011－07－02.

［4］楊葉紅.論行政問責制中異體問責的缺位［J］.求索，2004，（12）.

（責任編輯：高 靜）

On Countermeasures to the Multidimensional Problems of Administrative Denunciation System in China

Liu Dingfu

The implementation of Administrative Denunciation System in China have been confused by multidimensional problems in legal system and practice since Administrative Denunciation System had been launched in 2003.Base on the analysis of the multidimensional problems of Administrative Denunciation System，this paper put forward five countermeasures：deepening the understanding，specifying responsibilities，expanding business，matching system and completing system to strengthen power restriction and supervision and construct a responsible government with high efficiency.

Administrative Denunciation System；constraints；supervision

D630.3

A

1007－8207（2012）06－0021－04

2012－02－15

劉定福 （1948—），男，湖南衡陽人，衡陽師范學院人文社科系教授，研究方向為思想政治教育。