□沙泉

人大工作探討

善用市、縣兩級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)

□沙泉

隨著部門(mén)預(yù)算建立、政府收支分類(lèi)改革、預(yù)算公開(kāi)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，財(cái)政預(yù)算從原來(lái)的“看不懂”、“說(shuō)不清”的尷尬狀態(tài)正逐漸向規(guī)范、有序、明晰性轉(zhuǎn)變，吸引了越來(lái)越多普通民眾關(guān)注的目光。特別是市、縣兩級(jí)預(yù)算工作，與普通民眾衣食住行相關(guān)度很高，普通民眾更為關(guān)注。因此在新形勢(shì)下，作為法定的地方預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)關(guān)，市、縣兩級(jí)人大應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，善用預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，積極作為。

一、市、縣兩級(jí)人大在預(yù)算監(jiān)督體系中的特點(diǎn)

從監(jiān)督地位看，市、縣兩級(jí)人大在人大工作體系中屬于基礎(chǔ)部分。基礎(chǔ)部分工作做扎實(shí)了，有利于人大整體工作向前推進(jìn)。特別是市一級(jí)人大，上有全國(guó)、省級(jí)人大，下有縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大機(jī)構(gòu)，承上啟下，監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)可向下推廣，向上提供素材。從監(jiān)督效果看，市、縣兩級(jí)人大出臺(tái)措施便利，先行先試效果較好，與上級(jí)人大比起來(lái)，調(diào)整的空間、緩沖的余地都有一定的靈活性?，F(xiàn)行的預(yù)算監(jiān)督法規(guī)，其中原則性條款不少，基層人大對(duì)此操作實(shí)踐面臨一定的難度。但是基層人大只要愿為、善為，尋求多方理解和支持，預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)新實(shí)踐的機(jī)會(huì)也比較多，特別是市一級(jí)人大中，有一部分“較大的市”具有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。如果這些“較大的市”結(jié)合本地實(shí)際，在不同上位法相抵觸的情況下，有效行使預(yù)算監(jiān)督立法權(quán)，無(wú)疑對(duì)促進(jìn)民主法制建設(shè)能發(fā)揮積極作用。從監(jiān)督內(nèi)容看，市、縣兩級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督的題材豐富，監(jiān)督的鏈條短，監(jiān)督時(shí)效性強(qiáng)。由于監(jiān)督內(nèi)容的直觀易見(jiàn)，地域內(nèi)普通公眾參與監(jiān)督的積極性也易于調(diào)動(dòng)。在鄰近地區(qū)，成功的預(yù)算監(jiān)督做法在一定程度上能產(chǎn)生共振、協(xié)同效應(yīng)，易于借鑒和推廣。

二、市、縣兩級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督中較為突出的矛盾和困難

客觀地講，市、縣級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督還存在一些較為突出的矛盾和困難，需要重視和解決。

一是預(yù)算審查監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)力量比較薄弱。在實(shí)務(wù)工作中，市、縣兩級(jí)人大面對(duì)龐大的上億、幾十億財(cái)政資金，幾十家乃至上百家的行政事業(yè)單位，為數(shù)不少的政府項(xiàng)目，缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)力量開(kāi)展經(jīng)常性監(jiān)督。當(dāng)然，這種情況并非市、縣兩級(jí)人大所獨(dú)有。從已經(jīng)成立預(yù)算工委的全國(guó)人大和部分省級(jí)人大人員配備情況看，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委20多人，省級(jí)預(yù)工委一般只有幾個(gè)人。至于省以下的預(yù)算審查監(jiān)督日常工作，多數(shù)仍由財(cái)經(jīng)委承擔(dān)，市、縣人大財(cái)經(jīng)委一般只有幾個(gè)人，有的還是“一人委”。此外，市、縣兩級(jí)人大常委會(huì)的財(cái)經(jīng)工委作為財(cái)政預(yù)算的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)其中的組成人員并無(wú)學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)、職稱(chēng)上的法定要求，專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考試也無(wú)系統(tǒng)化渠道。

從市、縣人大代表構(gòu)成看，代表來(lái)自社會(huì)各階層，其中不乏精通財(cái)稅業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員，但是市、縣人大的代表小組是按地域劃分的，并沒(méi)有金融、財(cái)稅等專(zhuān)業(yè)組，人大代表中的有生力量沒(méi)能充分運(yùn)用，不能說(shuō)不是一個(gè)缺憾。

二是提供給市、縣人大代表的預(yù)算編制資料不夠細(xì)化。從2007年實(shí)行收支分類(lèi)改革以來(lái)，各級(jí)政府已逐步形成一套既適合國(guó)情又符合國(guó)際通行做法，較為規(guī)范合理的政府收支分類(lèi)體系。通俗地講，當(dāng)前政府公共預(yù)算編制內(nèi)容分為三個(gè)賬本，分別是預(yù)算收入賬、預(yù)算支出功能分類(lèi)賬和預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)賬。其中：預(yù)算收入賬，從上到下共有類(lèi)、款、項(xiàng)、目四級(jí)科目，能全面完整地反映財(cái)政收入情況。預(yù)算支出功能分類(lèi)賬有類(lèi)、款、項(xiàng)三級(jí)科目，預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)賬有類(lèi)、款兩級(jí)科目，兩套賬相結(jié)合，能準(zhǔn)確、多維定位每一筆支出。尤其是預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)賬，是財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析的重要工具和手段，社會(huì)普遍關(guān)注的“三公消費(fèi)”就包括在這個(gè)賬本中。但由于新的預(yù)算法修改案尚未通過(guò)，基層人大監(jiān)督內(nèi)容并沒(méi)有與政府的收支分類(lèi)改革同步進(jìn)展。市、縣兩級(jí)政府一般向人大報(bào)告的總預(yù)算和本級(jí)預(yù)算草案是預(yù)算收入賬和預(yù)算支出功能分類(lèi)賬，一般列到大類(lèi)。人大代表在審議預(yù)算報(bào)告時(shí)看到的一般是20多個(gè)“類(lèi)級(jí)”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個(gè)“款級(jí)”、500多個(gè)“項(xiàng)級(jí)”的財(cái)政資金，法律缺乏嚴(yán)格、明確的規(guī)定。特別是重點(diǎn)支出的款、項(xiàng)科目不詳細(xì)，代表們審查監(jiān)督落到實(shí)處就比較困難。

三是市、縣人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行存在薄弱環(huán)節(jié)。監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是人大的一項(xiàng)重要工作。目前市、縣人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行存在如下問(wèn)題和矛盾：其一，追加預(yù)算多。由于政府在提交人代會(huì)審查批準(zhǔn)的本級(jí)支出預(yù)算中，只有當(dāng)年可用財(cái)力安排的支出，而上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)資金往往沒(méi)有編入年初預(yù)算，這些資金在執(zhí)行中追加造成預(yù)算調(diào)整金額大。此外，年初預(yù)算中還有相當(dāng)一部分資金并沒(méi)有落實(shí)到具體的部門(mén)和項(xiàng)目上，以保留預(yù)算的形式出現(xiàn)，在執(zhí)行中再追加到具體使用的部門(mén)和項(xiàng)目。以上情況導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整數(shù)和年初預(yù)算差異不小。其二，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效考核不到位。行政事業(yè)單位的支出分為基本支出和項(xiàng)目支出兩塊?；局С霭慈祟^、車(chē)輛進(jìn)行定額管理，比較規(guī)范，但項(xiàng)目支出中的專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效考核是監(jiān)督中的難點(diǎn)。目前，由部門(mén)管理和使用的專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目較多，形成原因復(fù)雜，功能重疊，歷史跨度大，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核是個(gè)挑戰(zhàn)。其中，更有一些切塊管理的“二次分配”專(zhuān)項(xiàng)資金缺乏有效監(jiān)督。預(yù)算的本意是切塊部分專(zhuān)項(xiàng)資金給發(fā)改、教育、科技、農(nóng)業(yè)等一級(jí)預(yù)算部門(mén)，確保資金使用的自主性、機(jī)動(dòng)性，對(duì)項(xiàng)目安排可以更為專(zhuān)業(yè)。但部分資金使用論證晚，支付進(jìn)度慢，資金使用效果打折。

三、關(guān)于市、縣兩級(jí)人大善用預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的思考

依法審查批準(zhǔn)本級(jí)政府預(yù)算并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法、預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。市、縣兩級(jí)人大應(yīng)切實(shí)行使好人民賦予的權(quán)力，以求實(shí)效。

（一）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督力量建設(shè)

加強(qiáng)人大自身專(zhuān)業(yè)力量建設(shè)。應(yīng)分三個(gè)層次加強(qiáng)：一是充實(shí)市、縣人大專(zhuān)門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，輔助人大行使權(quán)力。要選擇具備一定財(cái)經(jīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)與法律知識(shí)的人員加強(qiáng)財(cái)經(jīng)工委建設(shè)。這不僅是制度方面的配套需要，更是彌補(bǔ)我國(guó)人大代表預(yù)算專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺陷的現(xiàn)實(shí)需要。二是發(fā)揮人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委委員的作用。在主要的經(jīng)濟(jì)委、局和部分高校會(huì)計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)一定數(shù)量懂經(jīng)濟(jì)、熟悉預(yù)算工作的同志為財(cái)經(jīng)工委委員或成立咨詢(xún)組，組織他們參加人大財(cái)經(jīng)工作的視察、調(diào)研等活動(dòng)。三是加強(qiáng)人大常委會(huì)組成人員及人大代表財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高其履職能力。

積極發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的作用。市、縣人大應(yīng)將人大預(yù)算審查監(jiān)督和行政審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮審計(jì)強(qiáng)大的專(zhuān)業(yè)力量。一是認(rèn)真聽(tīng)取審計(jì)專(zhuān)題匯報(bào)。市人大常委會(huì)在審議審計(jì)工作報(bào)告、聽(tīng)取審議意見(jiàn)執(zhí)行情況時(shí)，安排相關(guān)工委專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取審計(jì)整改情況專(zhuān)題匯報(bào)。二是積極支持審計(jì)整改“回頭看”。要求審計(jì)局把上年審計(jì)問(wèn)題的整改落實(shí)情況，作為每年同級(jí)審的一項(xiàng)必審內(nèi)容。三是助力其他財(cái)政收支和專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)。除聽(tīng)取同級(jí)審計(jì)報(bào)告外，應(yīng)積極支持審計(jì)局開(kāi)展其他財(cái)政收支及專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)。四是責(zé)成財(cái)經(jīng)工委跟蹤調(diào)研督辦。市、縣人大對(duì)審計(jì)報(bào)告中反映的重大、突出的預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題，要求財(cái)經(jīng)委根據(jù)監(jiān)督法跟蹤督辦，落實(shí)責(zé)任。

（二）點(diǎn)面結(jié)合，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督從程序?qū)徬驅(qū)嵸|(zhì)審轉(zhuǎn)變

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)。一是提前介入預(yù)算編制。人大財(cái)經(jīng)委應(yīng)積極參加同級(jí)政府的財(cái)稅、審計(jì)工作會(huì)議和部門(mén)預(yù)算布置會(huì)，掌握相關(guān)資料，并就完善預(yù)算編制和報(bào)送內(nèi)容、明確預(yù)算上報(bào)時(shí)間與財(cái)政部門(mén)進(jìn)行溝通，并以人大發(fā)文的形式對(duì)政府作出要求。二是選擇部分部門(mén)預(yù)算深入調(diào)研。人大常委會(huì)在預(yù)算初審工作中，不僅要從面上了解、審查總預(yù)算，將意見(jiàn)積極反饋給政府處理、落實(shí)，更要積極安排人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委對(duì)部門(mén)預(yù)算抽審，對(duì)預(yù)算編制的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。應(yīng)在人代會(huì)召開(kāi)前，由財(cái)經(jīng)工委牽頭，抽調(diào)相關(guān)人員，選擇部分重點(diǎn)部門(mén)開(kāi)展預(yù)算編制調(diào)研，既有助于夯實(shí)預(yù)算編制基礎(chǔ)工作質(zhì)量，又達(dá)到人大預(yù)算監(jiān)督練兵的效果。三是建立和完善人代會(huì)審議意見(jiàn)的反饋制度。市、縣人代會(huì)期間，計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)、各代表團(tuán)、人大代表在人代會(huì)期間提出的預(yù)算審議意見(jiàn)和建議，大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)安排政府有關(guān)部門(mén)列席旁聽(tīng)，并有專(zhuān)人負(fù)責(zé)整理，登記編號(hào)；在會(huì)中、會(huì)后及時(shí)向計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)、人大代表反饋，并形成制度。人代會(huì)通過(guò)的預(yù)算審查報(bào)告、預(yù)算決議中提出的建議，會(huì)后人大常委會(huì)應(yīng)安排財(cái)經(jīng)工委跟蹤監(jiān)督。

在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)。一是對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況開(kāi)展抽查。在抽審中，重點(diǎn)關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)資金、代編項(xiàng)目支出、用途籠統(tǒng)的部門(mén)項(xiàng)目支出。在實(shí)踐工作中，人大預(yù)算監(jiān)督應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)政部門(mén)自身的財(cái)經(jīng)監(jiān)督力量，支持、督促市、縣財(cái)政按照財(cái)政部的要求開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理，盡快建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。二是對(duì)預(yù)算調(diào)整項(xiàng)目延伸抽審。市、縣人大對(duì)政府提交的預(yù)算調(diào)整方案，要慎重對(duì)待，認(rèn)真審查，有效維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。在實(shí)際工作中，超收收入安排支出、上級(jí)補(bǔ)助財(cái)力比年初增加部分所安排的支出，是造成預(yù)算約束力不強(qiáng)的重要原因之一。對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目，人大應(yīng)適時(shí)開(kāi)展調(diào)研和抽審，關(guān)注其調(diào)整的目的和用途、資金來(lái)源、調(diào)整程序和手續(xù)，促進(jìn)資金科學(xué)使用，杜絕“跑冒滴漏”。同時(shí)，應(yīng)積極要求同級(jí)財(cái)政編制綜合預(yù)算，將上級(jí)補(bǔ)助財(cái)力中比較固定的部分編入年初預(yù)算。三是健全情況通報(bào)和會(huì)議分析制度。人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)要與政府財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系，建立情況通報(bào)制度，將預(yù)算審查監(jiān)督融入經(jīng)常性工作之中。市、縣人大應(yīng)在每季召開(kāi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析會(huì)，邀請(qǐng)政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和專(zhuān)家學(xué)者、人大代表出席會(huì)議，著重分析財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況及存在的問(wèn)題，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

（三）增強(qiáng)預(yù)算工作透明度，推動(dòng)公民參與預(yù)算工作

市、縣人大應(yīng)在以下工作使力：一是督促財(cái)政部門(mén)進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目。對(duì)于一般支出項(xiàng)目應(yīng)細(xì)化到款，重點(diǎn)支出細(xì)化到項(xiàng)。做到預(yù)算報(bào)告表述簡(jiǎn)潔，必要附件提供充分，重要問(wèn)題說(shuō)明清楚。二是應(yīng)逐步推動(dòng)部門(mén)預(yù)算上人代會(huì)。讓人大代表拿到的部門(mén)預(yù)算草案，看得到各部門(mén)的經(jīng)費(fèi)安排，解決人大代表與政府之間的預(yù)算透明問(wèn)題。三是向社會(huì)公開(kāi)。應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代化的信息手段，不斷擴(kuò)大預(yù)算的公開(kāi)范圍，從總預(yù)算公開(kāi)向部門(mén)預(yù)算公開(kāi)延伸，爭(zhēng)取讓社會(huì)、讓普通公眾都能看到預(yù)算，清楚預(yù)算資金的安排情況，并要積極推行決算公開(kāi)，讓公眾知道政府花錢(qián)的最終結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)公開(kāi)內(nèi)容不斷細(xì)化，切實(shí)保證群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。四是逐步有序地推動(dòng)公民參與預(yù)算。對(duì)于政府?dāng)M安排的部分民生資金，市、縣人大在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，應(yīng)借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)一套科學(xué)、理性的參與程序，在預(yù)算編審過(guò)程吸納公民參與，提高政策制定和資金分配的科學(xué)性與民主性。

（作者單位：江蘇省徐州市人大常委會(huì)）