劉中一

（中國(guó)人口與發(fā)展研究中心，北京100081）

從政府“獨(dú)角戲”到社會(huì)“總動(dòng)員”：“十二五”時(shí)期治理出生性別比升高的路徑與策略

劉中一

（中國(guó)人口與發(fā)展研究中心，北京100081）

出生人口性別比升高問(wèn)題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持。過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府在出生人口性別比方面的管理權(quán)力而忽視公眾的參與，就難以發(fā)揮公眾積極性，不利于實(shí)現(xiàn)性別比升高問(wèn)題治理的目的。應(yīng)從現(xiàn)實(shí)實(shí)際出發(fā)采取措施，有的放矢，大力促進(jìn)社會(huì)總動(dòng)員。

性別比；社會(huì)總動(dòng)員；政府治理；公眾參與

在自然情況下，出生人口性別比正常范圍為103—107（女=100）。自1982年全國(guó)第三次人口普查發(fā)現(xiàn)出生人口性別比開(kāi)始偏高以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續(xù)上升過(guò)程，特別是最近5年來(lái)，出生人口性別比一直維持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我國(guó)已成為世界上出生性別結(jié)構(gòu)失衡最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。出生人口性別比長(zhǎng)期持續(xù)偏高，不單純是嚴(yán)峻的人口問(wèn)題，更是重大的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)男女平等和計(jì)劃生育兩項(xiàng)基本國(guó)策的落實(shí)，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)將產(chǎn)生直接和深刻的影響。

一、治理現(xiàn)狀

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府采取以嚴(yán)肅查處非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠（即“兩非”）為核心內(nèi)容的公共治理政策，陸續(xù)出臺(tái)了一系列查處“兩非”的法律法規(guī)，包括嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠手術(shù)，處方管理終止妊娠藥品和促排卵藥品，嚴(yán)禁溺棄、殘害女?huà)牒凸召u(mài)、綁架婦女兒童的犯罪活動(dòng)以及歧視、虐待生育女?huà)雼D女等違法行為。同時(shí)，在全國(guó)開(kāi)展婚育新風(fēng)進(jìn)萬(wàn)家活動(dòng)、幸福工程、春蕾計(jì)劃、利益導(dǎo)向和農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助等專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)和社會(huì)公益活動(dòng)。特別是2003年以來(lái)開(kāi)展的關(guān)愛(ài)女孩行動(dòng)，以人的全面發(fā)展為中心，以維護(hù)婦女和女孩的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利和權(quán)益為目標(biāo)，通過(guò)建立行為約束機(jī)制、利益導(dǎo)向機(jī)制和制度創(chuàng)新機(jī)制，改善女孩生存環(huán)境，遏制出生人口性別比繼續(xù)升高，促使出生人口性別比逐漸趨于正常，促進(jìn)性別平等，構(gòu)建和諧社會(huì)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有利的人口環(huán)境。嚴(yán)格意義上，目前政府治理出生性別比偏高的對(duì)策可概括為兩個(gè)字:“疏”和“堵”?！笆琛敝饕笜?gòu)建新型的生育文化，“堵”主要是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)用B超等儀器進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的性別鑒定進(jìn)行監(jiān)督和管理。但總體上，無(wú)論“堵”還是“疏”，實(shí)質(zhì)上都是政府在唱“獨(dú)角戲”。當(dāng)前的治理現(xiàn)狀主要有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，運(yùn)動(dòng)式治理占主導(dǎo)。目前，運(yùn)動(dòng)式治理已經(jīng)成為政府治理出生性別比偏高常態(tài)化的路徑和策略。運(yùn)動(dòng)式治理具有間斷性、單一性和突擊性的特性，比如，集中打擊“兩非”行動(dòng)，往往有具體的時(shí)間限定，行動(dòng)的目標(biāo)僅僅是打擊“兩非”，而推進(jìn)社會(huì)性別平等則被認(rèn)為不是(也無(wú)法是)行動(dòng)需要考慮和解決的問(wèn)題。

第二，性別比升高治理問(wèn)題具有多樣性、復(fù)雜性、隨機(jī)性的特點(diǎn)。這使得政府的行為并非在所有的時(shí)候都能絕對(duì)無(wú)誤和有效，在某些情況下政府政策的失誤可能會(huì)加重出生人口性別比升高。事實(shí)上，實(shí)踐證明，不論是性別比升高治理目標(biāo)的擬定還是政策工具的選擇，政府都要受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)條件和法律傳統(tǒng)的影響，這些因素都有可能干擾政府的選擇，使政府行為有悖性別比升高治理問(wèn)題的初衷。

第三，性別比升高治理問(wèn)題具有廣泛性和社會(huì)性。與傳統(tǒng)的人口問(wèn)題相比，出生人口性別比升高損害的是相當(dāng)?shù)赜蚍秶鷥?nèi)不特定的人，往往涉及廣泛的社會(huì)利益，公眾才是出生人口性別比升高問(wèn)題的直接受害者，所以，出生人口性別比升高問(wèn)題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的出生人口性別比升高管理權(quán)力而忽視公眾的參與，難以發(fā)揮公眾性別比升高治理問(wèn)題的積極性，不利于實(shí)現(xiàn)性別比升高治理問(wèn)題的目的。

二、社會(huì)總動(dòng)員的必要性和重要性

立足現(xiàn)實(shí)，綜合治理出生人口性別比問(wèn)題進(jìn)行社會(huì)總動(dòng)員十分必要。

1.社會(huì)總動(dòng)員有利于提高全社會(huì)出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)。社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展有賴(lài)于公眾出生人口性別比升高意識(shí)，反過(guò)來(lái)，社會(huì)總動(dòng)員的完善又可以促進(jìn)公眾提高出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)，兩者相輔相成，互相促進(jìn)。公眾出生人口性別比危機(jī)意識(shí)的提高使公眾不斷地反思自己的行為，這對(duì)國(guó)家治理出生人口性別比升高問(wèn)題有著重大影響。危機(jī)意識(shí)使公眾樂(lè)于參與治理出生人口性別比的實(shí)踐，為社會(huì)總動(dòng)員提供了群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展在一定程度上又促進(jìn)了危機(jī)意識(shí)的提高。人們最初對(duì)出生人口性別比升高問(wèn)題的關(guān)注是自發(fā)的，隨著出生人口性別比升高危機(jī)意識(shí)的提高，公眾對(duì)出生人口性別比升高問(wèn)題的關(guān)注才變?yōu)橹鲃?dòng)的、自覺(jué)的。為公眾創(chuàng)造參與性別比升高治理問(wèn)題的機(jī)會(huì)，使公眾了解出生人口性別比升高狀況，自覺(jué)規(guī)范自己和他人的生育行為，可以使公眾對(duì)出生人口性別比升高由本能的、自發(fā)的關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)、自覺(jué)的參與，有助于形成人人積極參與性別比升高治理問(wèn)題的良好局面。因?yàn)椋呤枪娨庵镜捏w現(xiàn)，公眾出生人口性別比升高的危機(jī)意識(shí)引導(dǎo)著政府的政策，而且，公眾的出生人口性別比升高危機(jī)意識(shí)直接影響到治理出生人口性別比升高政策的實(shí)施效果。出生人口性別比升高最終損害的是公眾自己的利益，參與性別比升高治理是每一個(gè)人不可推卸的義務(wù)和責(zé)任，只有認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，治理出生人口性別比升高才能變成每個(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)，性別比升高治理政策的實(shí)施才能順利；反之，如果人們的出生人口性別比升高意識(shí)淡薄，治理出生人口性別比升高的政策就很難實(shí)施。所以，每一項(xiàng)治理政策的制定和實(shí)施都離不開(kāi)公眾危機(jī)意識(shí)的增強(qiáng)。

2.社會(huì)總動(dòng)員有利于治理出生人口性別比升高法律法規(guī)的進(jìn)一步完善。治理出生人口性別比升高法律在制定過(guò)程中會(huì)受到各種因素的制約，這就使得這一法律極易存在缺陷，且在實(shí)施過(guò)程中逐漸暴露。社會(huì)總動(dòng)員不僅應(yīng)貫穿于實(shí)施過(guò)程，而且應(yīng)貫穿于治理出生人口性別比升高法律法規(guī)的立法過(guò)程。這樣，不僅能夠監(jiān)督和促進(jìn)這一法律的正常有效實(shí)施，而且也可以促進(jìn)其日臻完善。此外，治理出生人口性別比升高是一項(xiàng)需要公眾普遍參與的社會(huì)活動(dòng)。對(duì)出生人口性別比升高的治理僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)總動(dòng)員治理出生人口性別比升高也應(yīng)成為其中的重要組成部分。缺少了公眾的參與，這個(gè)體系就是不健全的。有了強(qiáng)大的社會(huì)總動(dòng)員無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)治理出生人口性別比升高的力度，強(qiáng)化執(zhí)法的效果。

3.社會(huì)總動(dòng)員有利于提高性別比升高治理活動(dòng)的效率。生育過(guò)程中的出生性別選擇問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)是治理出生人口性別比升高問(wèn)題的重要一步，同時(shí)又是極為關(guān)鍵的一步。但是對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在繁雜的社會(huì)事務(wù)中發(fā)現(xiàn)出生性別選擇行為并非易事。其中，難度最大的莫過(guò)于難以獲得及時(shí)、有效的信息:一方面，政府主管部門(mén)在大多數(shù)情況下只能獲得數(shù)量有限的信息；另一方面，政府部門(mén)獲得的信息在傳遞過(guò)程中，極有可能會(huì)因?yàn)楦鞣N的主客觀原因而改變。而社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問(wèn)題可以改變這種情況。公眾遍布于社會(huì)各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域，最了解自己周?chē)母鞣N生育情況，因而，公眾傳達(dá)的信息最全面、最真實(shí)。而且，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理過(guò)程可以直接與政府等其他決策主體交流，提供真實(shí)有效的信息，有利于提高性別比升高治理決策的效率和科學(xué)性。

4.社會(huì)總動(dòng)員可以促進(jìn)性別比升高治理決策的執(zhí)行。性別比升高治理政策的順利推行要以公眾的普遍接受和認(rèn)同為基礎(chǔ)，社會(huì)總動(dòng)員決策過(guò)程對(duì)于提高性別比升高治理決策的群眾基礎(chǔ)有重要的作用。一方面，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策擴(kuò)大了決策者的范圍，增強(qiáng)了性別比升高治理決策的利益整合功能，因此，由公眾作為一方?jīng)Q策主體最能反映大多數(shù)人的意志，能更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，從而增強(qiáng)公眾對(duì)性別比升高治理決策的認(rèn)同感；另一方面，在性別比升高治理決策中讓公眾參與進(jìn)來(lái)，讓他們有充分的自由發(fā)表自己意見(jiàn)和見(jiàn)解，可以使公眾認(rèn)識(shí)到自己在性別比升高治理中的地位和作用，有助于提高公眾的人口計(jì)生意識(shí)和積極性；同時(shí)，通過(guò)這種參與方式取得的成果公眾也將更容易接受并更加珍惜?？梢?jiàn)，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策過(guò)程，可以使公眾更加容易地接受和認(rèn)同性別比升高治理決策，這種認(rèn)同和接受會(huì)增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任感，以積極的態(tài)度推動(dòng)性別比升高治理決策的執(zhí)行，減少政府推進(jìn)性別比升高治理決策的成本，大大提高決策的執(zhí)行效力。

三、現(xiàn)有社會(huì)總動(dòng)員的不足

現(xiàn)階段，我國(guó)性別比升高治理中的社會(huì)總動(dòng)員存在著許多不完善的地方，其問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面:

1.現(xiàn)有的一些關(guān)于社會(huì)總動(dòng)員的規(guī)定，較為原則和抽象?，F(xiàn)有的各級(jí)人口計(jì)生部門(mén)關(guān)于社會(huì)總動(dòng)員出生人口性別比治理的規(guī)定，較為原則和抽象。社會(huì)總動(dòng)員的途徑、形式和程序不明確，缺乏可操作性。如全國(guó)性的倡導(dǎo)性文件——《關(guān)愛(ài)女孩活動(dòng)倡議書(shū)》中規(guī)定，性別比升高治理當(dāng)有公眾的參與，但對(duì)通過(guò)什么樣的途徑推動(dòng)公眾進(jìn)行參與未作規(guī)定；規(guī)定有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾可以以適當(dāng)方式參與性別比升高治理，但對(duì)“適當(dāng)方式”也沒(méi)有明確的規(guī)定。

2.社會(huì)總動(dòng)員沒(méi)有形成廣泛持續(xù)的規(guī)模。除了少數(shù)活動(dòng)(如關(guān)愛(ài)女孩活動(dòng))，當(dāng)前社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理還沒(méi)有恰當(dāng)?shù)男问胶瓦m當(dāng)?shù)那?，社?huì)總動(dòng)員沒(méi)有形成廣泛、持續(xù)的規(guī)模，沒(méi)有產(chǎn)生持久的效應(yīng)。雖然一些文件中規(guī)定公眾可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和新聞媒體來(lái)參與性別比升高治理，但對(duì)于參與的途徑和方式?jīng)]有作具體規(guī)定，所以導(dǎo)致社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理事務(wù)沒(méi)有形成廣泛和持續(xù)的規(guī)模。

3.社會(huì)總動(dòng)員的范圍較窄。一般來(lái)說(shuō)，廣義上的“公眾”是指社會(huì)的所有成員，包括政府、企業(yè)、組織、公民等。但在“社會(huì)總動(dòng)員”中，“公眾”指的是與政府相對(duì)的其他社會(huì)成員，主要包括公民和人口計(jì)生組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到治理出生人口性別比升高不僅需要發(fā)揮政府的作用，而且需要發(fā)揮公眾的作用。社會(huì)總動(dòng)員的范圍是指在性別比升高治理問(wèn)題中，公眾可以在哪些領(lǐng)域加以參與。社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問(wèn)題的能力和國(guó)家允許社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問(wèn)題的程度是決定社會(huì)總動(dòng)員的重要因素。我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理問(wèn)題中一個(gè)重要的缺點(diǎn)就是社會(huì)總動(dòng)員的范圍較窄。

4.缺少性別比升高治理知情機(jī)制。獲取出生人口性別比升高信息是社會(huì)總動(dòng)員的前提，但是我國(guó)的出生人口性別比升高知情機(jī)制尚未建立。就知情權(quán)而言，我國(guó)性別比升高治理雖然初步確定了社會(huì)總動(dòng)員的原則，但是在信息公開(kāi)問(wèn)題上的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公眾對(duì)性別比升高治理信息的內(nèi)容了解不深，在參加各種活動(dòng)時(shí)就很難做出合理的判斷、提出合理的建議。

四、促進(jìn)社會(huì)總動(dòng)員的方略

明確了社會(huì)總動(dòng)員的重要作用和存在問(wèn)題后，需要考慮的就是公眾應(yīng)該通過(guò)什么樣的方式參與決策。筆者認(rèn)為，社會(huì)總動(dòng)員性別比升高治理決策不以提出具體的政策、規(guī)劃和法律的制定、執(zhí)行方案為手段，也不以設(shè)計(jì)具體的項(xiàng)目方案為己任，公眾擁有的是否決權(quán)，未經(jīng)公眾同意的性別比升高治理政策、規(guī)劃、法律不得通過(guò)，未經(jīng)公眾同意的項(xiàng)目不得開(kāi)展。這是由公眾的社會(huì)地位所決定的。公眾不是法定的立法主體，不擁有制定法律法規(guī)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，不能制定具體的法律條文；公眾更不是設(shè)計(jì)專(zhuān)家，不能承擔(dān)設(shè)計(jì)和規(guī)劃項(xiàng)目的重任。公眾應(yīng)對(duì)政府已經(jīng)提出的決策方案加以分析和調(diào)查，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和調(diào)查會(huì)等形式行使自己參與決策的權(quán)利，從而在源頭上更好地參與性別比升高治理。

1.保障公眾充分知情。使性別比升高治理政策的制定過(guò)程得到公眾廣泛參與，就得激發(fā)公眾的參與興趣和熱情；要調(diào)動(dòng)社會(huì)總動(dòng)員的興趣和熱情，當(dāng)然離不開(kāi)公眾的充分知情和理解；要使公眾知情并且積極參與，就得做好宣傳與動(dòng)員工作。公開(kāi)透明是基本原則，政府所要做的是把信息準(zhǔn)確地傳遞給公眾，采用的主要手段有公告、出版物、電視廣告、宣傳手冊(cè)、網(wǎng)站等。在向公眾宣傳中不能忽略使用民眾容易理解的語(yǔ)言，社會(huì)總動(dòng)員不是專(zhuān)家論證，宣傳和介紹的語(yǔ)言要通俗易懂，把專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題變成普通民眾能夠理解的大眾語(yǔ)言。

2.鼓勵(lì)自由發(fā)表意見(jiàn)。社會(huì)總動(dòng)員的形式很多，名稱(chēng)各異，各式各樣的公眾咨詢(xún)、民意調(diào)查、公眾聽(tīng)證、立法聽(tīng)證、圓桌會(huì)議、民意調(diào)查、公共對(duì)話(huà)、政策論壇、網(wǎng)上參與等手段，具體采取哪一種方式，完全根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，不拘一格，關(guān)鍵是能引起公眾的參與興趣、方便公眾廣泛參與、利于公眾暢所欲言地表達(dá)自己的看法。

3.發(fā)揮非政府組織和利益集團(tuán)的作用。非政府組織由于其無(wú)黨派性和中立性，在動(dòng)員和吸引社會(huì)總動(dòng)員方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。利益集團(tuán)在參與的代表性方面也有它的特點(diǎn)，它們往往代表或聯(lián)系著龐大的社會(huì)群體，有較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，在政府政策的形成中，作為利益相關(guān)方，參與更加積極、更加活躍。

4.重視公眾意見(jiàn)。重視并積極吸納公眾的意見(jiàn)，才能持續(xù)提高社會(huì)總動(dòng)員的興趣；如果把社會(huì)總動(dòng)員僅僅當(dāng)作一種形式或裝飾，那將會(huì)傷害社會(huì)總動(dòng)員的熱情，并最終傷害到民主制度本身。良好的社會(huì)總動(dòng)員原則還包括專(zhuān)心傾聽(tīng)，將有形結(jié)果告知參與者，進(jìn)行評(píng)估。將有形結(jié)果告知參與者，就是對(duì)參與者和民眾要有一個(gè)交代，有一定的反饋。評(píng)估就是衡量和檢查是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)想的政策目標(biāo)，是否出現(xiàn)了意外的后果以及過(guò)程本身是否有效，目的是根據(jù)需要微調(diào)或重新制定政策，參與的結(jié)果得對(duì)政策產(chǎn)生作用。

總之，完善治理我國(guó)出生人口性別比中的社會(huì)總動(dòng)員，大力發(fā)揮社會(huì)總動(dòng)員的作用，是我國(guó)治理出生人口性別比升高的重要手段。為了促進(jìn)治理我國(guó)出生人口性別比升高，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)總動(dòng)員的重要作用并在實(shí)踐中促進(jìn)社會(huì)總動(dòng)員的發(fā)展迫在眉睫，完善我國(guó)的社會(huì)總動(dòng)員必然會(huì)為治理出生人口性別比升高帶來(lái)新的活力，推動(dòng)我國(guó)性別比升高問(wèn)題治理。

[1]穆光宗.出生人口性別比問(wèn)題治理研究[J].中國(guó)人口科學(xué)，2007，（3）.

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D924.2

A

1002-7408（2012）03-0020-03

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“出生人口性別比偏高問(wèn)題對(duì)策研究”（07ARK001）階段性成果之一 。

劉中一(1970-),男,河北滄州人，中國(guó)人口與發(fā)展研究中心副研究員,研究方向:性與性別的文化學(xué)研究。

[責(zé)任編輯:閆生金]