胡海龍

[摘 要]2012年1月15日發(fā)生的廣西龍江鎘污染事件，從輿情應對角度看，此次危機處理中多處不到位、應對不及時、信息不透明，極大影響了當地政府的公信力?；凇皬V西鎘污染”事件分析政府信息公開的理論依據，闡述公共危機中政府信息公開的必要性和重要性。為應對目前我國公共危機中政府信息公開存在政府人員危機意識薄弱、信息發(fā)布效率低下、溝通渠道不順暢等問題，提出通過轉變觀念、完善機制和健全法律等對策完善危機管理中的信息公開。

[關鍵詞]鎘污染；政府危機管理；信息公開；公共危機

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0025 — 03

一、“廣西鎘污染”事件回顧與分析

2012年1月15日，龍江河水質出現異常，河池市環(huán)保局發(fā)現鎘含量超標約80倍；1月18日，河池將此事件通報柳州；1月19日，《柳州日報》第3版刊登了一則《龍江宜州河段輕微污染》的報道，報道稱，“柳江上游支流龍江宜州河段發(fā)生輕微的重金屬污染，目前污染源已得到了控制”，“此次污染并不嚴重，隨著時間的推移，污染物也會自然降解，目前污染指數正在下降，請市民不要驚慌?！比欢廴疚锊]有自然降解，反而綿延成一條長達百公里的污染團，逐漸向下游推進。1月20日，柳州啟動飲用水水源污染事故應急預案三級響應；1月22—23日，正值中國農歷新年，柳州市民在互相拜年的手機短信中還附上了鎘污染的信息，全城蔓延恐慌情緒，各大超市的瓶裝水搶購一空。1月24日23：14分，中共柳州市委宣傳部的官方門戶微博“我愛柳州”發(fā)布了一則柳州自來水安全供應的信息，并借助這一平臺不斷發(fā)布明確的鎘濃度數據。開始通過網站、論壇、微博、傳統媒體等多種渠道滾動公布水情監(jiān)測結果，澄清飲用水源污染“謠言”，平息市民恐慌情緒；1月27日，柳州市區(qū)上游16公里處鎘濃度一度接近臨界值，同日廣西自治區(qū)發(fā)出《關于啟動廣西壯族自治區(qū)突發(fā)環(huán)境事件Ⅱ級應急響應的緊急通知》；1月31日，監(jiān)測數據顯示，柳州水源監(jiān)測點鎘濃度達標，水質符合國家標準；2月3日，廣西官方召開新聞發(fā)布會，通報龍江河鎘污染事件相關責任人處理情況。

縱觀事件處理各環(huán)節(jié)，盡管污染發(fā)生后相關政府并未刻意隱瞞真相，但在處理過程中依然存在通報滯后、信息含糊、口徑不一等技術性瑕疵，導致柳州部分市民一度因恐慌而搶購、囤積礦泉水，以至當地物價部門不得不重申，商家不得有串通漲價、囤積居奇、哄抬物價、捏造散布漲價信息等行為。此事件是繼“非典”等突發(fā)性事件后，再次證明了政府在公共危機中做好信息公開的必要性和重要性。

二、政府在危機管理中信息公開的重要性

（一）公共危機、危機管理的含義

“公共危機”這個概念引起我國普遍關注還是在“非典”之后。在這之前有不少稱呼，如“突發(fā)性事件”、“緊急事件”等。此后，為了區(qū)別私有部門的危機，才有了“政府危機”、“公共部門危機”等。目前國內外眾多學者對“公共危機”、“危機管理”等術語從不同角度進行了闡述，見仁見智。綜合各種觀點，我們將公共危機定義為：由于內部或外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利于和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態(tài)。而能夠引起這種危險境況和緊急狀態(tài)的事件就是公共危機事件〔1〕。公共危機具有突發(fā)性、不確定性、破壞性、社會性和擴散性等特點。關于危機管理，張成福教授認為：“所謂的危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府正對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機”〔2〕。危機管理的目的就是及時有效地處理危機，穩(wěn)定社會，恢復公眾對政府的信任〔3〕。

（二）政府在危機管理中信息公開的理論依據及其重要性

1.政府信息公開的理論依據。政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權和委托的組織，在行使行政管理職權過程中，通過法定的形式、程序，主動地將政府信息向社會公眾、申請的個人或組織公開的制度。政府信息公開的理論依據主要是公民的知情權。公共危機事件具有不可預知性和破壞性，且往往還與公眾的利益密切相關，使其在發(fā)生之初就引起公眾對危機事件相關信息知情權的極度渴望。此時，公眾最大的需求就是了解到真實、準確、權威的信息。而媒體往往是公眾獲取信息的主要途徑。作為公共危機的應對者和組織者，政府就應通過媒體準確、及時、全面地向公眾提供信息，保障公眾知情權。公眾對于政府在處理危機中的作為具有知情和監(jiān)督的權利，這是現代政治文明所賦予公民的基本要求。同時，尊重公眾的知情權也是以人為本價值理念的具體體現。

2.政府在危機管理中信息公開的重要性。（1）有利于克服公眾恐慌心理，防止謠言傳播，穩(wěn)定社會。危機事件發(fā)生之后，公眾最希望聽到的就是權威、公開的政府信息。若政府不能夠做出及時反應，各種“替代品”新聞就會不斷，尤其是在現在互聯網迅速發(fā)展的情況下，信息的傳播速度一瞬千里，由此產生巨大的社會公眾的恐慌心理，甚至造成社會公眾行為的非理性。在此事件中，1月15日發(fā)生水質異常，鎘含量超標現象，18日河池才通報柳州，24日才開始公布水情監(jiān)測結果，澄清飲用水源污染“謠言”，平息市民恐慌情緒。從發(fā)生到公告，期間十天的時間，造成了市民因恐慌出現搶購、囤積礦泉水甚至逃離行動。若政府在事件發(fā)生之初，組織新聞發(fā)布會，不斷公布水情監(jiān)測結果，態(tài)勢將會得到良性變化。（2）有利于提高危機管理效率，實現更有效運轉。在公共危機發(fā)生之后，為了穩(wěn)定民心，保持社會秩序的良好運轉，政府必須迅速有效發(fā)揮其組織和動員能力，而政府組織動員的能力除了依靠政府固有的公信力和強制力外，公眾的理解和接受也是其能否得到有效配合和支持的關鍵。這就要求政府在危機發(fā)生前后，及時全面地公開相關信息，使公眾能進一步理解、接受，進而配合、支持政府處置危機的行動。這樣，政府對處置公共危機才會更加的富有效率和事半功倍，實現更有效運轉。（3）有利于塑造政府誠信形象，提高政府公信力。信息公開是構成了塑造政府形象的重要要件。在危機來臨時，由于其不確定性和破壞性，一般公眾很難對危機作出全面的分析，大多會傾向于將危機發(fā)生的主要責任歸結到管理部門。作為信息溝通和管理機制的領導者和指揮者，政府及時公布和公開信息，使其與民眾之間建立良好的溝通，增加公眾信任感，塑造政府誠信形象，提高政府公信力。

三、公共危機管理中政府信息公開存在的問題及其原因

（一）政府危機管理意識薄弱，信息透明度不高

政府在不斷地收集、處理、儲存信息，是最大的信息機構。中國政府掌握了80%以上的信息，但因信息不公開，許多信息得不到充分的利用，從而導致信息資源的嚴重浪費〔4〕。信息高度集中在政府手中，但對外信息透明度卻較低，這在公共危機事件里表現尤為明顯。其原因主要有：一是一些政府官員缺乏對整個事情緊急性、破壞性、前瞻性的意識，對于信息輿論的敏感性和獲取能力不足，聽之任之，或者“先將事情的來龍去脈調查清楚，再伺機向社會發(fā)布相關信息”。二是部分公務員民主法制觀念淡薄，思想上并沒有形成政府信息公開是政府義務的觀念，漠視公眾知情權。受“對上不對下”、“報喜不報憂”、“政府全能主義”等思想影響，他們認為危機給政府抹黑，危機應急管理是政府的事情，與公眾無關。三是一些政府官員害怕在信息公布之后自身利益受到影響，不愿接受輿論監(jiān)督。在此次鎘污染事件中，原本1月15日發(fā)生的污染現象，當地政府官員卻沒有意識到事情嚴重性，直到1月19日才刊登報道。長達五天的時間滋生了大量謠言，引發(fā)社會恐慌。其次，關于“龍江宜州河段輕微污染”的報道與污染物向下游蔓延的事實不相符，公眾提出質疑，恐慌情緒全城蔓延，各大超市的瓶裝水搶購一空。這歸咎于當地政府危機管理意識淡薄、信息透明度不高。

（二）缺乏統一的管理機構，信息發(fā)布效率低下

在我國，信息的發(fā)布往往需經過層層請示，一些涉及責任問題的突發(fā)事件尤為如此。審批、請示已是我國行政管理的特色之一。在常態(tài)下，這種層層審批制度的弊端表現得不太明顯。但在危機事件時，事情發(fā)展迅速且具有破壞性，經過層層請示之后就會失去時效性，由此將引發(fā)更大的危害。在本事件中，宜州在1月15日得到污染的消息，隨后宜州向河池報告，河池再經過確認、檢測、審批等程序，直至1月18日通報給下游的柳州，消息直至1月19日才公布于當日的《柳州日報》。我們可以看到，消息每經過一級政府都要經歷多次的審批、請示程序，在危機事件下，消息的滯后往往會造成社會的恐慌，隨之而來的是公眾聽信謠言，不信任政府。因此，若宜州在得到這一消息后，通過一種扁平式的消息發(fā)布機制，將消息同時傳遞給河池、柳州、自治區(qū)甚至中央，那么效果就會好很多。而這種扁平式的發(fā)布機制則需要一個統一的管理機構去支撐。因此，在危機事件信息發(fā)布管理中，應該體現組織扁平化原則，加快信息流動，提高信息發(fā)布效率。

（三）信息傳遞渠道不順暢

行政信息溝通的主體有政府、公眾以及媒體。信息的傳遞渠道包括政府之間、政府與媒體、政府與公眾、媒體與公眾等幾類。其中，媒體既是政府發(fā)布信息的渠道又是公眾信息反饋的渠道，在其中發(fā)揮著不可替代的作用。我國行政信息的溝通渠道不夠順暢主要體現在：一是在政府間的溝通中，缺乏統一的危機管理機構，導致我政府間垂直和橫向的溝通不順暢，信息傳遞缺乏時效性。其次，在政府與媒體溝通方面，政府過多的強調媒體意識形態(tài)屬性和其宣傳功能，弱化了媒體及時、客觀、公正地傳播信息的基本功能，出現“災害不是新聞，抗災救災才是報道重點”的普遍現象。三是在媒體與公眾傳播方面，缺少反饋機制。媒體過多強調發(fā)布信息，卻忽視了對信息接受狀況的反饋?？傊咝У男畔鬟f要求政府、媒體和公眾之間有良好的互動關系。

（四）關于信息公開的法律制度不完善

要保證信息公開，就應該制定一系列的法律、法規(guī)。目前我國還沒有一部關于信息公開的法律，僅在2008年5月1日起施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，在《突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》以及各專項應急預案中專門對突發(fā)事件信息發(fā)布做了原則性的規(guī)定。相對來說，歐美國家的行政信息公開起步較早，程度也較高。美國從1946年開始陸續(xù)制定了《聯邦行政程序法》、《情報自由法》、《隱私權法》和《陽光下的政府法》等法律，荷蘭于1980年出臺了《政府信息條例》，芬蘭1983年頒布《官方文件公開條例》，日本在1991年出臺了《行政信息公開條例》，1999年通過《行政信息公開法案》。長遠看，我國應在《政府信息公開條例》的基礎上制定統一的“政府信息公開法”，對公開主體、例外事項、程序等作出詳細規(guī)定。此外，還應制定相關配套法規(guī)，用法律保障公民知情權，消除政府與公眾之間的信息不對稱。

四、完善公共危機管理中政府信息公開的對策

（一）轉變觀念，樹立信息公開意識

在以往，解決危機的方式通常通過政府機構內的組織溝通渠道，運用行政手段進行“封閉式”的干預。但現在的技術條件卻是，人們通過手機短信、微博等非常便捷的方式，很容易實現既快且廣的信息傳遞，故而在官方信息不盡及時、通暢的情況下，很容易造成不必要的猜疑與恐慌。因此，基于與時俱進的要求，政府必須轉變傳統觀念，具備敏銳的危機意識。思想上樹立信息公開意識，尊重公眾知情權。這就要求政府在危機處理的各個環(huán)節(jié)做好信息公開工作，讓公眾了解危機處理的進程、影響等信息，使大眾理解并支持政府處理危機。

（二）完善機制，加強危機管理信息系統建設

1.建立常設型的綜合應急行政主體。目前，我國應急行政主體大多屬于臨時性質的，主要包括四大類：（1）涉及自然災害的應急主體，如抗震救災指揮部、防汛指揮部；（2）涉及災難事故的應急主體，如核事故應急機構、防火總指揮部；（3）涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急主體，如政府衛(wèi)生行政部門；（4）預防和處置社會危機的應急主體，如國家公安部〔5〕。顯然，這些主體是根據突發(fā)事件類型來設置的，屬于分行業(yè)、分部門、分災種的分散型應急主體。這樣設置有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，做到各司其職。但也不難發(fā)現，這類設置過于單一、分散，在處理危機事件時缺乏協調性。并且偏重臨時性，缺乏常設型的主體，在處理危機事件時，一是承擔法律責任的主體缺位，無法嚴格實現行政問責制；二是不利于經驗積累?；诖?，建立一種常設型的綜合應急行政管理體制已勢在必行。事實上，西方發(fā)達國家大都設立了專門性應急機構，統一應對重大突發(fā)事件。如美國曾具有處置突發(fā)公共事件的職權聯邦部門超過100個，其中許多職權交叉重合，1979 年美國成立聯邦應急事務管理總署，集中領導、統一協調政府對突發(fā)公共事件的管理。英國新成立內閣辦公室國內緊急狀態(tài)秘書處，俄羅斯設立了聯邦安全會議和緊急事務部等。借鑒國外突發(fā)事件應急處理機制，考慮到我國行政管理體制的特點，各級政府可設立由行政首長負責的應對突發(fā)事件應急處理的專門機構，建立從中央到地方的突發(fā)事件應急處理組織系統。常設型的綜合應急行政主體包括國務院、省政府（自治區(qū)、直轄市）、市政府和縣政府應急委員會等四個層次。在國務院和省政府（自治區(qū)、直轄市）應急委員會下面再設立四個應急指揮部，即自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件應急指揮部。在各應急委員會和指揮部下設立辦公室。各級應急委員會依法享有行政權力，獨立承擔法律責任。如此設置，既具備充分的權威性，也有較強的專門性；既能整合不同部門的資源，又具備相應的應對突發(fā)公共事件的能力和技術。

2.建立多層次的信息發(fā)布體系。突發(fā)事件的信息發(fā)布應遵循梯度規(guī)則，即：首先是政府最高層發(fā)布信息；其次是涉及的具體部門發(fā)布信息；然后是危機應對現場的總負責人發(fā)布信息；最后由專業(yè)技術人員發(fā)布信息〔6〕。信息發(fā)布梯度理論告訴我們，突發(fā)事件信息發(fā)布需要建立相應的組織體系，明確不同層次組織人員的不同工作內容和責任。在突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的不同階段，根據需要由不同人員來進行信息發(fā)布，充分發(fā)揮危機管理中信息發(fā)布的穩(wěn)定民情、贏得理解與支持、教育公眾等功能。

3.建立科學有效的溝通體制。第一，保持信息溝通的渠道暢通。謠言止于公開，謠言產生和傳播與溝通不足有很大關聯。溝通分為正式溝通和非正式溝通兩種方式，非正式溝通也就是人們常說的“小道消息的傳播”，兩者區(qū)別在于信息發(fā)布的渠道不同。政府危機管理信息發(fā)布應通過正式的信息發(fā)布渠道，避免通過非正式渠道。第二，完善新聞發(fā)布制度。目前我國各部委和許多地方政府都建立了新聞發(fā)言人制度和定期新聞發(fā)布制度。但還應做好新聞發(fā)言人的培訓工作，建立發(fā)言人的責任追究制度。第三，打造政府與媒體良好的信息發(fā)布合作關系。在突發(fā)事件信息發(fā)布中，政府通過媒體傳播事件進展，媒體在幫助政府傳遞信息的同時，反饋民眾的反應給政府。

（三）健全法律，完善信息發(fā)布保障體系

公民的權利需要法律來保障，政府的權力需要法律來制約，信息公開需要法律來規(guī)范。因此，需建立一系列法律法規(guī)，完善信息公開法律保障體系。一是制定“政府信息公開法”。在目前出臺的《政府信息公開條例》的基礎上，制定一部“政府信息公開法”，對信息公開的內容、程序、救濟等問題進行更加明確、詳細的規(guī)定。二是制定“新聞法”。通過“新聞法”保障媒體的新聞自由權，讓媒體通過科學的新聞報道監(jiān)督政府行政行為。三是制定相關配套法規(guī)文件和專門預案。例如，制定與《突發(fā)事件應對法》配套的法規(guī)文件，以完善信息發(fā)布制度。制定專門的信息發(fā)布預案，對公共危機事件信息發(fā)布的具體內容進行規(guī)定。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王茂濤.政府危機管理〔M〕.合肥：合肥工業(yè)大學出版社.2005：3.

〔2〕張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇〔J〕.中國行政管理，2003，（07）：6-11.

〔3〕薛瀾，張強，等.危機管理—轉型期中國面臨的挑戰(zhàn)〔M〕北京：清華大學出版社，2003.

〔4〕張成福，黨秀云.公共管理學〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2011.

〔5〕傅小兵.突發(fā)事件中政府信息公開研究〔D〕.華東政法大學碩士學位論文，2010.

〔6〕左志富.公告危機事件中政府的信息發(fā)布梯度—兼評2005年松花江水污染事件中政府的信息發(fā)布〔J〕.中山大學研究所學刊：社會科學版，2006，（03）.

〔責任編輯：周小東〕