● 竇良坦 賈傳亮

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一、突發(fā)公共事件的應急處置管理

突發(fā)公共事件應急處置管理具有高度的綜合性和復雜性，對人力資源的靈活應變能力、專業(yè)技術能力、綜合協(xié)調能力等多方面都具有較高要求。人力資源是突發(fā)公共事件應急管理的第一資源，是事關成敗的關鍵因素。近年來突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，呈現(xiàn)出大面積輻射性、迅速衍生性，導致處置難度明顯提高，這使得應急處置對人才的要求更加嚴格。任何一個應急相關部門，在災害處置管理中都要快速集中有用人才、合理使用人才、科學管理人才、靈活有效開發(fā)人才，才能促進整體目標的達成，這有賴于人力資源調度系統(tǒng)的構建和完善。因此，建立科學高效的現(xiàn)代化應急人力資源調度系統(tǒng)成為我國突發(fā)公共事件應急管理的當務之急。

近年來國內外學者在突發(fā)公共事件應急處置和人力資源管理方面的研究，主要集中在醫(yī)療急救及某一類具體災害中資源調度方案的優(yōu)化方面（G Barbarosoglu,Y Arda,2004；Kaan Ozbay,Weihua Xiao,Cem Iyigun；2004），而對于應急人力資源管理方面的研究則較少。梁賢艷(2008)從地方政府角度分析應急人才的數(shù)量、觀念、能力、結構幾個方面現(xiàn)存的問題，并提出了觀念引導、隊伍規(guī)劃、培訓組織、體制完善等方面的對策建議。彭毅和徐江洪(2010)論述了應急人力資源管理的重要性，從思想意識、人力資源制度、人員技能、專家?guī)旖ㄔO等方面提出當前我國應急人力資源管理中存在的問題。閨淑敏（2008）分析應急人力資源能力提升的路徑。王慧彥(2009)則立足應急產業(yè)發(fā)展，提出了培養(yǎng)應急復合人才的建議。這些學者均從某一方面出發(fā)研究應急人力資源管理問題，沒有站在系統(tǒng)的角度研究適合我國國情的現(xiàn)代應急處置人力資源管理系統(tǒng)，尚不能有效提高應急管理水平和災害處置能力。

在突發(fā)公共事件應急處置實踐方面，美國在本世紀初就成立了聯(lián)邦應急管理局，建立了一個綜合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調度體系，一遇重大災害即可迅速動員一切資源，在第一時間內進行支援工作，將災情損失降到最低。聯(lián)邦應急管理局的運營主要依賴災難援助員工，在災難援助員工日常管理方面建立了詳細的監(jiān)管政策和程序、人力資本控制和內部控制標準、定期培訓和發(fā)展項目，已經形成了較為完善的應急人力資源調度和管理系統(tǒng) （United States Government Accountability Office，2012）。

應急處置人力資源調度系統(tǒng)涵蓋了應急處置人員招聘與動員、培訓、考核評價以及人力資源調度、綜合管理等方面的多個主體，互相交流協(xié)作，根據預先制定的功能職責，完成個別主體不能單獨完成的工作，以提高應急處置人力資源的總體能力，使其更有效的服務于應急處置的目標。本文從復雜系統(tǒng)理論的角度對應急處置人力資源調度管理問題的特征進行分析，構建應急處置人力資源調度系統(tǒng)的多層次結構模型。

二、應急處置人力資源調度系統(tǒng)的特征

1.多層次性。層次性在一定程度上反映了系統(tǒng)的復雜程度，是由低層次經過中間層次再到高層次并逐級整合，最終形成系統(tǒng)整體層次的客觀過程。應急處置人力資源調度系統(tǒng)可以分解為若干“子系統(tǒng)”，包括管理決策子系統(tǒng)、調度指揮子系統(tǒng)、信息處理子系統(tǒng)、行動執(zhí)行子系統(tǒng)等。而子系統(tǒng)又可以再細分為若干“子子系統(tǒng)”，如行動執(zhí)行子系統(tǒng)又包括消防部門、衛(wèi)生部門、治安部門等。不同的子系統(tǒng)或者子子系統(tǒng)，整合在同一個等級面上，就構成了系統(tǒng)的一個層次，它們在系統(tǒng)中的結構或性質是相同或相似的。從系統(tǒng)理論的角度研究應急處置人力資源調度系統(tǒng)，需要對其劃分層次，由低級到高級逐級組織整合成為一個有機整體。

采用分層模型化方法研究應急處置人力資源調度系統(tǒng)，針對宏觀、中觀、微觀層次，建立相應的模型，它們的量化單位可稱為粗粒度、中粒度、細粒度，應急處置人力資源調度系統(tǒng)可以根據主體單元的大小，主體功能分工的粗細等測度進行劃分。再考慮層與層之間的關聯(lián)變量，將它們組織起來，構成復雜系統(tǒng)的分層模型，其結構如圖1所示。

以上將應急處置人力資源調度系統(tǒng)分為三個層次：第一層為戰(zhàn)略層，其功能是制定應急處置人力資源調度與管理的指導思想，以及人力資源綜合政策、調度指導總則、激勵機制改革等。該層次的主要參與人員為高層管理決策者。第二層為戰(zhàn)術層，其功能是按不同突發(fā)事件的具體情況制定應急處置人力資源調度的措施、臨時性部門的人員分配方案、人員救助過程考核評估等，具有很強的戰(zhàn)時特性。該層次的主要參與人員為部門主管或負責人、相關領域專家。第三層為行動層，其功能為救援行動的實施，涉及現(xiàn)場救助者、檢測監(jiān)督者、信息輸送或宣傳者等幾個方面的人員，一般包括消防人員、醫(yī)護人員、治安人員、運輸人員、記者等。

不同的突發(fā)公共事件應急處置活動可以在應急處置人力資源調度系統(tǒng)內部、系統(tǒng)內外部之間、系統(tǒng)與系統(tǒng)之間等多個層次進行交互作用，也可以進行不同層次的組合，使應急處置人力資源調度系統(tǒng)產生復雜的應急處置調度行動，提高調度處置的效率。從層次性角度講，不同層次具有不同的運動形式和特性，高層次具有比低層次更復雜的運動形式和特性。因此，戰(zhàn)略層的決策者要高瞻遠矚，把握好方向，集合能夠勝任行動的人員，并對其進行合理有效使用和管理；戰(zhàn)術層要合理配置不同人才，做科學規(guī)劃和不斷優(yōu)化調度方案，這樣才能使應急處置活動事半功倍；行動層要有靈活的頭腦，掌握精湛的專業(yè)技術，隨時準備應對突發(fā)事件。

2.開放性。系統(tǒng)內的部門與部門之間、部門與系統(tǒng)外部環(huán)境之間都存在著知識、信息與技術的相互交流，并因此相互影響。系統(tǒng)的復雜性源于系統(tǒng)的開放性，應急處置人力資源的調度過程中系統(tǒng)持續(xù)地從外界環(huán)境中吸收能量、物質、信息等資源，例如動員志愿者，與相關領域的人員溝通信息，共享知識和技術，增加調度過程涉及的工具和物資等，以促進系統(tǒng)自身的處置能力的提高。因此，應急處置人力資源調度系統(tǒng)與外界環(huán)境之間是互相促進，相輔相成，共同發(fā)展的。

3.非線性與涌現(xiàn)性。非線性是產生復雜性的必要條件，復雜系統(tǒng)都是非線性系統(tǒng)。每個子系統(tǒng)具有相對獨立的結構、功能與行為，各組份之間、不同層次的組份之間相互關聯(lián)、相互制約，并有復雜的非線性相互作用。應急處置人力資源調度系統(tǒng)內的主體較多，其人力資源行為受到多方面因素的影響，會發(fā)生復雜的關系。這些因素包括國家應急處置人力資源相關政策環(huán)境的宏觀影響、社會文化和人員意識的影響，突發(fā)事件爆發(fā)趨勢變化和調度方案的動態(tài)變化、相鄰區(qū)域衍生災害的壓力、相關利益者的情況等等，促成或阻礙著應急處置人力資源調度過程的發(fā)展，使應急處置現(xiàn)象在很大程度上帶來系統(tǒng)作用的非線性特征。

涌現(xiàn)理論認為，涌現(xiàn)是一種前后關聯(lián)的相互作用，由于系統(tǒng)的非線性特征、復雜的相互作用，造成系統(tǒng)中的協(xié)同效果不再是簡單的加法，而會產生突發(fā)的涌現(xiàn)效果，即“1+1>2”。在應急處置人力資源調度系統(tǒng)中，各個子系統(tǒng)、各個相關部門在同一時刻具有同等地位和不可替代的作用，各個部門之間形成攜手共進、同心協(xié)力的關系，使應急處置工作有條不紊地展開，達到高效救援處置的目標，同時整個系統(tǒng)由于這種合作關系的產生形成一種良性互動的過程。

4.動態(tài)性。動態(tài)性是指隨著時間而變化，經過系統(tǒng)內部、系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用，系統(tǒng)通過自組織作用不斷適應、調節(jié)，經過不同階段和不同的過程，向更高級的有序化發(fā)展，出現(xiàn)獨特的整體行為與特征。應急處置人力資源調度系統(tǒng)的動態(tài)性體現(xiàn)較為明顯，因為突發(fā)公共事件本身從爆發(fā)到消滅就是一個劇烈變化的過程，應急處置人力資源調度系統(tǒng)必須時刻要適應形勢發(fā)展，自我調節(jié)，吸取外力支撐，不斷演化升級，才能達到預定目標。

三、加強應急處置人力資源調度管理的對策建議

這里基于復雜系統(tǒng)理論，針對我國應急處置中人力資源調度所遇到的問題，提出以下對策建議：

（一）從系統(tǒng)個體內耗角度看，應強化應急處置人力資源本身的業(yè)務素質。

首先，做好日常應急處置調度宣傳和動員工作，強調應急處置人力資源調度的重要性，使應急處置相關人員深刻理解突發(fā)事件應急處置過程的特性，人力資源調度各環(huán)節(jié)有效銜接的必要性，提高警惕，隨時準備出戰(zhàn)，深化各層次應急人員提高應急處置工作效率意識。

二是提高應急處置人員的自主學習能力，提高技術業(yè)務水平。應急處置過程中包含多種技術類工作，個人可根據自身的知識弱點進行不斷的補充和積累，加強實際操作能力，進行不同技術級別的考核與評定，經過級別認證后方可參與救援實戰(zhàn)。

三是多培養(yǎng)一些具有綜合性技能的通才。使應急處置人員既精通專業(yè)應急技術，又擅長行政管理與決策指揮。應急救援現(xiàn)場往往會出現(xiàn)一些意想不到的情境，包括大批志愿者涌入，突發(fā)性次生事故發(fā)生等，專業(yè)應急處置人員必須兼具臨時性管理指揮和緊急決策的能力。因此，平時做好全面的人力資源開發(fā)，進行深層次技術和知識的準備，以備不時之需。

四是針對不同應急處置層次人員的工作技能需求制作定期培訓計劃。培訓內容除了必要的應急技術與知識的講授、應急信息系統(tǒng)和先進設備設施的使用方法等，還要引導其編制自主學習計劃，傳達先進學習方法，進行啟發(fā)式引導。

（二）從自組織協(xié)同角度看，應加強系統(tǒng)內多主體之間的協(xié)作

建立應急處置人力資源調度系統(tǒng)各層次內的協(xié)同工作機制。在戰(zhàn)略層，管理決策者之間要互通信息，加強溝通和交流，建立緊急協(xié)商制度，制定科學合理的政策，激勵下級單位積極協(xié)作；在戰(zhàn)術層，規(guī)范部門技術標準，整合資源，進行知識和資源共享，共建信息平臺；在行動層，建立主體間交叉互助工作組，鼓勵救援執(zhí)行人員在組內與組間的正式和非正式工作經驗交流，加強平時的救援合作演練。

完善應急處置人力資源調度系統(tǒng)不同層次間的協(xié)同機制。戰(zhàn)略層管理決策者對戰(zhàn)術層與行動層進行必要的工作指導，可組織業(yè)務專家組深入救援基層，聽取基層執(zhí)行人員的建議和相關要求；戰(zhàn)術層需要協(xié)調應急資源在部門間的配置和使用情況，完善地區(qū)間共享和溝通機制；行動層中要建立信息共享和傳達機制，保證戰(zhàn)時信息的暢通及時和真實性。

（三）從系統(tǒng)外部環(huán)境供給角度看，應充分利用系統(tǒng)外部資源，建立精湛的救援人力資源隊伍

首先，制定科學的人員招納制度及合理的薪酬與業(yè)務考核標準、激勵機制和內部控制管理方法，以廣闊的職業(yè)發(fā)展空間、公平規(guī)范的工作理念和個人綜合能力快速提升等優(yōu)越條件吸引人才。其次，要引進世界先進的應急處置監(jiān)測設備、信息傳輸設備、救援專業(yè)知識和技術。提高社會公眾對于突發(fā)公共事件應急處置的認識，培育應急處置優(yōu)先于其他領域活動的大環(huán)境。另外，要加強與系統(tǒng)外其它領域、國外應急領域的經驗交流，借鑒跨領域、跨學科的工作方式和方法。

本文初步建立了一個基于復雜系統(tǒng)理論層次關系原理、協(xié)同學原理及耗散結構理論的應急處置人力資源調度系統(tǒng)分析框架，概述了其復雜性特征，分別從系統(tǒng)單元內部、自組織及系統(tǒng)外部環(huán)境幾個方面為加強應急處置人力資源調度管理提出了對策建議。研究表明應急處置人力資源調度管理受到來自系統(tǒng)內外多個方面因素的影響，其自組織協(xié)作將發(fā)揮非常重要的作用。同時也不能忽視來自外部環(huán)境的支撐和系統(tǒng)單元內部的自主學習。另外，應急處置過程中的大量問題有待于進一步研究，如在我國國情下應急處置人力資源調度機制與關鍵因素作用機理，應急處置人力資源社會網絡間聯(lián)系以及應急處置人力資源培訓評價體系及救援水平監(jiān)測機制等。

1.United States Government Accountability Office:《DISASTER ASSISTANCE WORKFORCE:FEMA Could Enhance Human Capital Management and Training》,Report to Congressional Requesters.2012,6.

2.G Barbarosoglu,Y Arda.A Two-stage Stochastic Programming Framework for Transportation Planning in Disaster Response[J].Journal of Operational Research Society,2004,55.

3.Kaan Ozbay,Weihua Xiao,Cem Iyigun,Melike Baykal-Gursoy.Probabilistic programming models for response vehicle dispatching and resource allocation in traffic incident management[R].Rutgers University,I&SE-Working paper,2004.

4.梁賢艷：《地方政府應急人力資源管理研究》，載《三峽大學學報（人文社會科學版）》，2008年第30卷專輯。

5.彭毅、徐江洪：《應急管理中的人力資源管理研究》，載《太原城市職業(yè)技術學院學報》，2010年第3期。

6.王慧彥：《立足應急產業(yè)發(fā)展 培養(yǎng)應急復合人才》，載《中國減災》，2009年第11期。

7.閨淑敏：《災害危機管理中的人力資源能力提升研究》，載《科學管理研究》，2008年第2期。

8.劉興堂：《復雜系統(tǒng)建模理論、方法與技術》，科學出版社，2008年版。