何琦　董穎　葉翀

摘要：文章以時間序列整理了我國建國以來的糧食流通政策，清晰地展示了糧食流通政策在我國走過的歷程，為完善我國的糧食流通政策提供了歷史借鑒。同時，在現(xiàn)行糧食流通政策評價的基礎(chǔ)上，對新時期完善我國糧食流通政策提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：糧食流通；演進；政策建議

中圖分類號：F713文獻標(biāo)識碼：A

正所謂“國以民為本，民以食為天”，糧食是人類賴以生存的基本生活資料。我國是一個擁有13億人口的大國，糧食作為一種具有戰(zhàn)略意義的特殊商品，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。糧食流通是聯(lián)系城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、生產(chǎn)與消費的紐帶，對促進糧食生產(chǎn)發(fā)展、調(diào)節(jié)消費需求、減少供求波動等具有重要作用。要充分發(fā)揮糧食流通的作用，必須有正確的糧食流通政策為導(dǎo)向，因此，糧食流通政策研究是十分必要的。目前糧食流通體制不夠健全，糧食流通政策不夠完善，政策在執(zhí)行中存在較多的問題和偏差，因此，研究并完善我國的糧食流通政策，對進一步健全我國糧食流通體制，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，維護糧食市場穩(wěn)定，確保糧食安全都具有極其重要的意義。

1我國糧食流通政策的演進

1.1糧食自由購銷階段

新中國成立之初，由于經(jīng)歷長期戰(zhàn)亂，糧食非常短缺，糧食短缺是新政權(quán)首要解決的問題之一。此時的糧食市場以私營糧商為主，存在部分糧商哄抬物價、擾亂糧食價格市場的現(xiàn)象。為了保證糧食供給并穩(wěn)定物價，從1949至1952年，我國實行糧食自由購銷政策。具體來說，就是人們在糧食買賣、運輸、儲存、銷售方面不受太多的約束，可以自由地進出糧食收購、銷售等部門。國家在組織大規(guī)模糧食調(diào)運的同時，首次提出了“儲備糧”的概念，并開始著手在全國重要城市及地區(qū)建立糧倉。此時糧食購銷體制基本上是以市場主導(dǎo)為重點，政府只是糧食市場的主體之一，沒有糧食壟斷權(quán)和購銷優(yōu)先權(quán)，國有糧食企業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，私營經(jīng)濟在糧食流通中占有很大的比重。政府為了從宏觀上保持糧價穩(wěn)定，對流通市場加以調(diào)控，主要采取了兩方面的政策：一是加強糧食流通市場交易準(zhǔn)則的制定，防止出現(xiàn)市場失靈；二是政府通過利用自己手中儲備的糧食，選擇恰當(dāng)?shù)臅r機向市場拋售，以達到穩(wěn)定糧食交易價格的作用。政府銷售糧食，既通過現(xiàn)行的批發(fā)市場，也通過自己建立的零售交易市場，銷售價格為平銷價，與市場價格基本持平。與此同時，針對私營糧商的兩面性，政府采取了“利用、限制、改造”的政策，對合法經(jīng)營的糧商予以支持，對擾亂糧食市場秩序的糧商依法嚴(yán)懲。

1.2糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷階段

1953年，中國開始實施國家第一個五年計劃，大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)如雨后春筍般在全國開展起來。但是此時我國糧食供應(yīng)仍十分緊張，全國人均糧食產(chǎn)量仍然處在極低的水平，無法滿足經(jīng)濟發(fā)展對糧食的巨大需求，糧食供給存在很大的缺口。鑒于此，中共中央于1953年10月發(fā)布了《關(guān)于實行糧食計劃收購和計劃供應(yīng)的決議》。同年11月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行糧食計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》，規(guī)定從當(dāng)年12月起，在全國范圍內(nèi)開始實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，由政府對全國糧食實行計劃收購和計劃銷售，規(guī)定嚴(yán)禁私營糧商對糧食進行自由流通買賣，在糧食價格方面由政府統(tǒng)一制定，實行統(tǒng)一管理。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的主要內(nèi)容是：對農(nóng)村的余糧戶，在留足農(nóng)戶的口糧、種子、飼料和繳納農(nóng)業(yè)稅后，政府統(tǒng)購其絕大部分的余糧；對城鎮(zhèn)居民和缺糧的農(nóng)民實行糧食統(tǒng)銷。

1.3從傳統(tǒng)糧食流通體制向市場化轉(zhuǎn)型階段

1978年12月，中共中央召開了十一屆三中全會，標(biāo)志著中國體制改革開始啟動。在改革的大背景下，中國的糧食流通體制也開始了市場化轉(zhuǎn)型，可分為四個階段。

1.3.1初步開放

針對當(dāng)時糧價過低以及嚴(yán)重的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”的情況，1978年，國家首先以提高糧食價格、調(diào)減糧食征購基數(shù)兩個方面為突破口，開始進行糧食流通體制改革，以解決糧食價格長期處于低谷，并因此影響農(nóng)民種糧積極性的問題。打破了糧食價格完全由國家決定以及糧食購銷完全由國有糧食企業(yè)經(jīng)營的統(tǒng)購統(tǒng)銷模式，初步放開了糧食貿(mào)易市場，允許農(nóng)民在完成國家統(tǒng)購任務(wù)的前提下，對自家余糧進行出售，同時允許國有糧食部門按市場價格出售部分糧油產(chǎn)品。

1.3.2雙軌制

在初步放開糧食市場的基礎(chǔ)上，國家于1984年開始進一步縮小糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的范圍，加強了市場的調(diào)節(jié)作用，并于當(dāng)年首先將工業(yè)、飼料用糧由市場進行調(diào)節(jié)，退出統(tǒng)銷范圍。國務(wù)院在《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》中明確宣布取消糧食統(tǒng)購，改為合同定購，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷正式退出歷史舞臺。1989年，合同定購又進一步改為國家定購，從而形成了由國家定購價、國家統(tǒng)銷價與市場收購價、市場銷售價并存的糧食價格“雙軌制”。

1.3.3保量定價

國家開始嘗試逐步對糧食價格雙軌制進行改革。1991年5月和1992年4月，國家兩次提高城鎮(zhèn)居民定量口糧的銷售價格，不僅縮小了糧食價格的購銷倒掛，而且縮小了糧食牌市差價，即由國有商業(yè)執(zhí)行的用掛牌方式公布的國家計劃價格與由市場供求變動形成的市場價格之差，基本實現(xiàn)了購銷同價，為糧價的放開創(chuàng)造了重要條件。1992年初，國務(wù)院同意采用以分區(qū)決策、分省推進的方式促進糧食購銷和價格體制改革，允許各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況決定其放開糧價的時機和方式。1993年11月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》指出：經(jīng)過10多年的改革，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制已經(jīng)結(jié)束，適應(yīng)市場經(jīng)濟的購銷體制正在形成，決定從1994年起，國家收購的糧食全部實行“保量定價”，即保留定購數(shù)量，收購價格隨行就市。

1.3.4低價供糧

1993年，糧食統(tǒng)銷體制放開，國家放松了對糧食價格的管理力度，加上各種因素導(dǎo)致的糧食供求出現(xiàn)的緊張形勢使得糧食價格持續(xù)上漲。政府采取了以低于市場價格的糧價向城市居民供應(yīng)糧食，實行“米袋子”省長負責(zé)制，以確保一省糧食供應(yīng)。后來由于客觀因素的影響，這一政策很快夭折。但是這些政策和措施的變化是朝著糧食流通市場化取向邁出的重要一步。

1.4糧食流通體制市場化初步確立階段

1.4.1深化改革

1998年5月，國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的決定》，該決定的重點可以概括為“三項政策，一項改革”，即“敞開糧食收購，實行順價銷售，封閉運行，同時加快國有糧食企業(yè)的改革”。這一政策的實施，又使得國家在糧食購銷和價格控制方面進一步加強，縮小了市場機制在糧食價格制定過程中的作用。2000年，國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于進一步完善糧食生產(chǎn)和流通有關(guān)政策措施的通知》，提出了大力推進農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進生產(chǎn)和流通協(xié)調(diào)發(fā)展，認真落實按保護價敞開收購農(nóng)民余糧的政策，適當(dāng)增加糧食風(fēng)險基金規(guī)模，擴大國家糧庫建設(shè)規(guī)模，進一步拓寬糧食購銷渠道，積極促進糧食銷售、加工轉(zhuǎn)化和出口等政策措施。

1.4.2循序漸進的市場化

2001年7月，國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，明確了糧食流通體制改革的根本目標(biāo)，在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場機制對糧食購銷和價格制定的影響力，循序漸進，建立符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的糧食流通體制。浙江、廣東、上海、福建等8個糧食主銷?。ㄊ?、區(qū)）率先實行了糧食購銷市場化，進行了糧食購銷市場化改革的嘗試和探索。

1.4.3新一輪市場化

從2004年開始，我國根據(jù)新形勢，又進行了新一輪的市場化改革。同年5月，國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》。本次糧食流通體制市場化改革，遵循“放開購銷市場、直接補貼農(nóng)民、轉(zhuǎn)換企業(yè)機制、維護市場秩序、加強宏觀調(diào)控”的原則，完成了我國糧食流通體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的初步轉(zhuǎn)變。國家又相繼于2004年和2006年出臺了《糧食流通管理條例》、《關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，指出糧食流通體制的改革要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，從推進國有糧食購銷企業(yè)改革，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制入手，積極培育和規(guī)范糧食市場，加快建立全國統(tǒng)一開放、競爭有序的糧食市場體系。

2我國糧食流通政策的評價

通過對我國糧食流通政策演進的回顧，可以看出我國的糧食政策經(jīng)歷了自由購銷—統(tǒng)購統(tǒng)銷—雙軌制—初步市場化—全面市場化的發(fā)展變化。特別是在改革開放30年以來，歷經(jīng)數(shù)次糧食流通政策的修改及完善，目前已基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求和符合我國國情糧情，在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場機制配置糧食資源的基礎(chǔ)性作用，確保國家糧食安全的新的糧食流通體制。國家宏觀調(diào)控能力不斷加強，保證了糧食市場供應(yīng)，維護了糧價基本穩(wěn)定。糧油政策法規(guī)體系逐步健全，維護了正常糧食流通秩序。糧食流通體系建設(shè)逐步加強，確保了國家糧食安全。糧食流通對生產(chǎn)的引導(dǎo)作用逐步加強，促進了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。

我們在看到新中國成立以來糧食流通政策演進所帶來的積極作用的同時，也要清醒地認識到當(dāng)前的糧食流通政策還存在著一些不足之處。一是中央和地方之間糧食政策未能完全配套同步，仍然存在“谷賤傷農(nóng)”和“米貴傷民”的情況；二是地方政府實施宏觀調(diào)控時缺乏一定的執(zhí)行力，一些地區(qū)對于農(nóng)民的直補政策沒有產(chǎn)生理想的效果，糧食保護政策有待進一步完善和加強；三是現(xiàn)代糧食市場的發(fā)展難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，在糧食物流體系建設(shè)方面嚴(yán)重滯后，糧食企業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平低下，部分企業(yè)仍采用傳統(tǒng)、粗放型經(jīng)營模式；四是現(xiàn)代糧食流通的體制機制需要進一步健全，糧食市場體系、糧食物流體系、糧食監(jiān)管體系以及糧食法制建設(shè)都還需要進一步加強。伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善，糧食流通政策也應(yīng)不斷完善和改進以適應(yīng)新形勢的需要，以求發(fā)揮更大的政策指導(dǎo)作用。

3完善我國糧食流通政策的建議

3.1加強糧食宏觀調(diào)控

在嚴(yán)格落實耕地保護制度，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，充分發(fā)揮國內(nèi)國外兩種資源、兩個市場的作用，特別要大力推進糧食產(chǎn)銷協(xié)作，鞏固和發(fā)展糧食主產(chǎn)省與主銷區(qū)之間的長期穩(wěn)定的糧食產(chǎn)銷協(xié)作關(guān)系。此外，要完善糧食直接補貼和最低收購價政策，制定新的農(nóng)業(yè)法案，出臺“反周期補貼”和“保證價格”政策，出臺《主要糧食的供需及價格管理條例》，保護種糧農(nóng)民積極性。積極鼓勵糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展糧食訂單生產(chǎn)和收購，增加種糧農(nóng)民收入，保證糧食供給和市場穩(wěn)定。

3.2規(guī)范糧食市場秩序

進一步鼓勵各類具有資質(zhì)的市場主體從事糧食收購和經(jīng)營活動，讓更多的農(nóng)民進入糧食流通領(lǐng)域。出臺《糧食批發(fā)市場法》，鼓勵各種投資主體投資糧食批發(fā)市場、糧食物流設(shè)施以及糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、糧食精深加工企業(yè)。健全糧食收購市場準(zhǔn)入制度，按照規(guī)定繼續(xù)做好各類糧食企業(yè)和個體戶入市收購資格的審核和年審工作。同時，加強糧食市場監(jiān)管執(zhí)法力度，糧食、工商及其他行政管理部門要按照《糧食流通管理條例》規(guī)定及其賦予的執(zhí)法職責(zé)，加強對糧食市場以及糧食經(jīng)營者的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊違法收購、違法經(jīng)營等各種行為，保護糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益。

3.3發(fā)展糧食現(xiàn)代物流

根據(jù)國家糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快推進糧食現(xiàn)代物流體系建設(shè)，實現(xiàn)以糧食散裝、散卸、散儲、散運為標(biāo)志的糧食流通方式的變革，提高糧食流通效率。依托大型深水港口和水路、公路、鐵路交通樞紐，建設(shè)糧食疏運通道，完善重要糧食物流節(jié)點。另外，在我國，即使是一些物流基礎(chǔ)設(shè)施較完備的地區(qū)，由于各地交通和運輸部門市場化程度低，壟斷經(jīng)營嚴(yán)重，各地關(guān)卡林立，收費高，以至于降低了物流效能，增加了物流成本。因此，我國在進一步加快物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，出臺《中國現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展條例》，樹立現(xiàn)代化物流管理的大局觀，形成現(xiàn)代化的物流管理模式。

3.4轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機制

加快國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革和組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，構(gòu)建新型國有糧食企業(yè)?，F(xiàn)有的國有糧食購銷企業(yè)，可以通過改制重組，也可以進行資產(chǎn)重組，試行其他類型的股份制改革。鼓勵各種資本參與企業(yè)改組改造，以資產(chǎn)為紐帶，逐步培育若干個糧食企業(yè)集團，實現(xiàn)投資主體多元化。要著力培育有競爭力、帶動力強的龍頭企業(yè)，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加快以糧食購銷、加工企業(yè)為龍頭的糧食產(chǎn)業(yè)化體系建設(shè)，鼓勵和發(fā)展糧食訂單生產(chǎn)、訂單收購，支持國有糧食企業(yè)發(fā)展糧食精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品附加值。推進企業(yè)科技創(chuàng)新，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力，充分發(fā)揮國有糧食企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新體系。解決糧食物流技術(shù)以及糧食流通信息技術(shù)等方面的問題，并加快科技成果在企業(yè)中的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，促進企業(yè)產(chǎn)品優(yōu)化升級，提高企業(yè)競爭能力。

4結(jié)論

進入21世紀(jì)以來，中國糧食流通領(lǐng)域的發(fā)展始終處在一個深刻的變革當(dāng)中。當(dāng)前，糧食供求基本形勢在變化，糧食的流通體制在變化，糧食的生產(chǎn)和流通的外部環(huán)境，包括國際和國內(nèi)的環(huán)境都在變化。在發(fā)展我國糧食流通的過程中，需要政策的扶持和引導(dǎo)。要改革不適應(yīng)形勢的糧食流通政策，充分發(fā)揮兩個市場和兩種資源的作用，提升我國糧食流通企業(yè)的市場競爭力，進一步促進我國社會主義市場經(jīng)濟體制下糧食流通的發(fā)展，實現(xiàn)從糧食流通大國向糧食流通強國的轉(zhuǎn)變。

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