俞海洛
(周口師范學(xué)院,河南 周口 466001)
城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡化探析
俞海洛
(周口師范學(xué)院,河南 周口 466001)
當(dāng)前,我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件等資源配置上存在著較大的差異,究其原因既有其深層次的制度根源,也有深刻的歷史背景。為改善這一狀況,政府、教育管理部門和學(xué)校等多個方面要通力協(xié)作,健全義務(wù)教育投入制度保障和監(jiān)督評價機(jī)能,取消重點(diǎn)學(xué)校政策,改革城鄉(xiāng)二元格局,促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展。
教育資源;城鄉(xiāng)均衡;研究
城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡化是當(dāng)前全社會高度關(guān)注的問題,也是教育學(xué)界研究的一個重大課題。教育資源均衡化直接關(guān)系到教育公平,是人們公平接受教育權(quán)益的首要條件,是實(shí)現(xiàn)社會公平的基本要求。所以,認(rèn)真研究當(dāng)前我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置問題并采取積極措施促進(jìn)其均衡化,對當(dāng)前我國教育改革和發(fā)展具有重大意義。
進(jìn)入新世紀(jì)以來,我國義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展取得了巨大成就,但在看到成績的同時也應(yīng)認(rèn)識到其中的不足,這就是城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源供給上的非均衡性。
(一)教育經(jīng)費(fèi)投入的城鄉(xiāng)差異
近年,我國教育經(jīng)費(fèi)配置的改革呈現(xiàn)出可喜的勢頭,國家財政性教育經(jīng)費(fèi)在持續(xù)增加,農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)在大幅度增長。但從教育公平角度來看尚存不足,這就是城鄉(xiāng)之間的投入差異始終沒有抹平(見表1)。
由表1可以看出,近年國家對中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度在逐年增加。2006—2009年,全國小學(xué)階段的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)由270.94元增加到743.70元,初中階段的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)由378.42元增加到1161.98元。但如果把城鎮(zhèn)和農(nóng)村分開來看,農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)一直低于城鎮(zhèn)學(xué)校。這就是說,政府對城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費(fèi)投入一直是非均衡化的。
(二)辦學(xué)條件的城鄉(xiāng)差異
城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)投入上的差異,在很大程度上決定了城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的差異(見表2)。
表1 2 0 0 6—2 0 0 9年全國城鄉(xiāng)中小學(xué)預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)生均支出概況(元)
從表2我們可以看出,2008年在小學(xué)階段生均學(xué)校占地面積方面,農(nóng)村學(xué)校學(xué)生均用地要高于城市,這是由于城市土地資源短缺、人均占地面積小所致,在這方面農(nóng)村學(xué)校要優(yōu)越于城市學(xué)校。但僅此而已,更多的是農(nóng)村學(xué)校教育資源落后于城市。首先,信息化教學(xué)資源配置差距較大。城市小學(xué)生均計算機(jī)為0.0796臺,而農(nóng)村小學(xué)生均則為0.0294臺,前者是后者的2.7倍。其次,圖書資源配置存在一定差距。城市小學(xué)生均圖書為16.45冊,而農(nóng)村小學(xué)生均圖書為13.735冊。電子圖書的差異則更大,城市小學(xué)生均電子圖書藏量為2.812冊,而農(nóng)村小學(xué)生均為0.6178冊。再次,城鄉(xiāng)小學(xué)的專業(yè)實(shí)驗(yàn)和專業(yè)實(shí)習(xí)設(shè)備存在的差距大。城市小學(xué)生均專業(yè)實(shí)驗(yàn)設(shè)備價值為0.0321萬元,而農(nóng)村小學(xué)生均則為0.01138萬元;城市小學(xué)生均專業(yè)實(shí)習(xí)設(shè)備價值為0.0045萬元,而農(nóng)村小學(xué)生均僅有0.0028萬元。另外,2008年農(nóng)村小學(xué)生均危房面積達(dá)到了0.3416平方米,遠(yuǎn)高于城市小學(xué)生均0.062平方米,這表明農(nóng)村小學(xué)校舍安全問題比城市嚴(yán)重得多。
城鄉(xiāng)教育資源的非均衡化還體現(xiàn)在教育設(shè)施設(shè)備的差異上。在體育教學(xué)器械、音樂教學(xué)器械、美術(shù)教學(xué)器械方面,城市達(dá)標(biāo)的學(xué)校比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。特別是在建立校園網(wǎng)方面,城鄉(xiāng)差距更突出,城市小學(xué)要高于農(nóng)村小學(xué)多達(dá)59個百分點(diǎn)。
表2 2 0 0 8年全國小學(xué)階段城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村教學(xué)條件比較
我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置非均衡化,有其深層次的制度背景和歷史淵源,大致來講主要有以下幾方面。
(一)城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入不對稱
我國義務(wù)教育在管理上實(shí)行的是:“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的管理體制?!保?]縣級人民政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任,對于中小學(xué)的規(guī)劃布局、教師工資發(fā)放、學(xué)校教學(xué)工作等實(shí)行統(tǒng)一管理。這樣在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制上,就基本形成了城市負(fù)責(zé)城市、農(nóng)村負(fù)責(zé)農(nóng)村的格局。農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入以縣鄉(xiāng)兩級財政為主體,其中相當(dāng)一部分由農(nóng)民承擔(dān)。但問題是,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,和城市財政收入相比存在巨大差距,兩者呈現(xiàn)出不對稱態(tài)勢,這種財政上的不對稱必然造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的不對稱。所以,農(nóng)村中小學(xué)校教學(xué)條件趕不上城市,歸根結(jié)底是由我國義務(wù)教育的管理體制缺陷造成的。
(二)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史影響
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是社會由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型過渡階段所共有的特征。新中國成立后為快速發(fā)展現(xiàn)代化,選擇了集中有限人力、物力、財力搞重點(diǎn)建設(shè),重城市、輕農(nóng)村的非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,集中力量發(fā)展城市以及交通樞紐地和工礦區(qū),使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸出現(xiàn)分化。具體表現(xiàn)為:城鄉(xiāng)居民收入差距拉大;城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡,農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療等社會服務(wù)事業(yè)發(fā)展相對滯后;農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不強(qiáng),農(nóng)村生產(chǎn)生活條件落后。義務(wù)教育作為一種特殊的公共產(chǎn)品,在資源配置上必然表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn),有限的教育經(jīng)費(fèi)主要用于城市,而農(nóng)村義務(wù)教育所需的資源配置則被置于次要地位。目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育在辦學(xué)條件上的不均衡現(xiàn)狀,正是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制作用的歷史反映。
(三)重點(diǎn)學(xué)校政策擴(kuò)大了城鄉(xiāng)教育資源非均衡配置的裂痕
新中國成立后很長一段時間內(nèi),為適應(yīng)窮國辦大教育的形勢,解決急需的人才荒,政府采取了集中有限教育資源優(yōu)先辦好一批重點(diǎn)學(xué)校的教育發(fā)展政策。1953年教育部提出《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一些中學(xué)和師范的意見》并得到中央批準(zhǔn)[2],1962年,教育部發(fā)出《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》[3]。1978年教育部制定《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》,提出在以后的重點(diǎn)中小學(xué)建設(shè)調(diào)整長期規(guī)劃上,全國重點(diǎn)中小學(xué)要形成“小金字塔”結(jié)構(gòu),在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊伍、學(xué)生來源等方面向重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先傾斜[4]。1980年,教育部又發(fā)出了《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》?!稕Q定》對重點(diǎn)中學(xué)的師資提出了較高的要求,其中有:高等師范院校的畢業(yè)生要由省、市、自治區(qū)教育廳(局)擇優(yōu)分配給重點(diǎn)中學(xué);重點(diǎn)中學(xué)的骨干教師比一般中學(xué)校多,今后調(diào)整工資或晉級等,比例應(yīng)大于一般學(xué)校[4]。幾十年來,重點(diǎn)中小學(xué)為提高我國基礎(chǔ)教育的水平和質(zhì)量,為向高校輸送高質(zhì)量的生源以加快高級人才的培養(yǎng),發(fā)揮了極其重要的作用。但與此同時也帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響,即人為地擴(kuò)大了城鄉(xiāng)間在資源配置上的差距,因?yàn)橹攸c(diǎn)學(xué)校幾乎都建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市,農(nóng)村是少之又少。
當(dāng)前,國家已經(jīng)提出要取消重點(diǎn)中小學(xué)政策,但短時期內(nèi)還難以消除其影響,因?yàn)榇蠖鄶?shù)重點(diǎn)學(xué)校長期積累起來的品牌效應(yīng)已經(jīng)形成,在社會上依舊具有較高地位,它們在獲取政府財政資金和社會資源的力量方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于農(nóng)村學(xué)校。
(四)缺乏有效的監(jiān)督保障機(jī)制
近年,政府在促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面采取了諸多措施,但由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,某些政策的實(shí)施難以奏效。目前,對我國義務(wù)教育均衡發(fā)展行使監(jiān)督職能較為名正言順的制度措施是教育督導(dǎo),但由于我國現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度起步晚,法規(guī)建設(shè)、制度建設(shè)存有很多缺陷,其督導(dǎo)的功能難以充分發(fā)揮。
首先,教育督導(dǎo)的法制建設(shè)跟不上形勢發(fā)展的要求,國家關(guān)于教育督導(dǎo)的專門性法規(guī)僅僅限于1991年原國家教委頒布實(shí)施的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》,相去已有20多年,教育督導(dǎo)自身的立法工作進(jìn)展緩慢,嚴(yán)重滯后于教育督導(dǎo)的實(shí)踐。其次,督導(dǎo)制度不合理,目前我國的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)掛靠于教育行政部門,說到底還屬于自我監(jiān)督的性質(zhì),這樣就不能客觀、有效地監(jiān)督義務(wù)教育資源的均衡配置。另外,面對龐大的教育領(lǐng)域,僅有教育督導(dǎo)一個機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對眾多的教育督查工作。例如,我國《教育法》規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)要做到“三個增長”,強(qiáng)調(diào)要增加各級財政對教育的投入,并逐步提高財政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例,但并未建立相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制來確保教育投資“三個增長”的落實(shí),而且,也沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制約束地方政府尤其是基層政府對教育經(jīng)費(fèi)的分配使用,以致它們常常因各種動機(jī)驅(qū)使而將本應(yīng)用于農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)挪作他用。
綜上所述,當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡是多種因素造成的,要有效解決這種不均衡現(xiàn)象,必須在政府、學(xué)校和社會等多個方面的合力作用下,通過多種政策路徑選擇,推進(jìn)均衡化的實(shí)現(xiàn)。
(一)健全義務(wù)教育投入機(jī)制
首先,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財政,健全城鄉(xiāng)教育均衡化的經(jīng)費(fèi)保證制度。一是要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制,繼續(xù)增加教育投入,盡早實(shí)現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的比例。要明確縣鄉(xiāng)政府教育服務(wù)職能,在力所能及的范圍內(nèi)盡可能地承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。二是政府在財政撥款、學(xué)校建設(shè)等方面向農(nóng)村傾斜,加大對農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教育投入,比如,針對當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)在軟硬件尚未達(dá)標(biāo)的學(xué)校,政府應(yīng)該及時對教育投入進(jìn)行決算和審計,對于投入額度沒有達(dá)到國家規(guī)定的地區(qū)和學(xué)校,應(yīng)該加大扶持力度。三是要采取有效措施鼓勵和引導(dǎo)社會力量面向農(nóng)村捐資助學(xué)。
其次,建立有效的農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付指的是政府間的財政資源轉(zhuǎn)移,主要是上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付。義務(wù)教育中相當(dāng)大的一部分經(jīng)費(fèi)是通過上級政府的補(bǔ)助形式得以實(shí)現(xiàn)的,由于國家對義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付尚無規(guī)范制度,有些用于義務(wù)教育的專項(xiàng)撥款附帶有對地方政府的資金配套要求,有時貧困地區(qū)對這類專項(xiàng)撥款不得不放棄。為此,需要建立有效的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度,在對財力不足的縣級政府轉(zhuǎn)移財政資源時,中央和省級政府的財政應(yīng)充當(dāng)義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的主體,肩負(fù)保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的最終責(zé)任。通過對財政困難的縣級政府不斷加大轉(zhuǎn)移支付的金額,逐步縮小城鄉(xiāng)差距。
再次,推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化工程。為促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的有效投入,國家和省級有關(guān)部門應(yīng)盡快完善中小學(xué)校舍和設(shè)施設(shè)備條件,出臺城鄉(xiāng)中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),對生均占地面積、學(xué)校操場、輔助用房、實(shí)驗(yàn)室、圖書、音體美勞器材以及多媒體信息設(shè)備的裝備標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,為城鄉(xiāng)教育資源的有效投入提供依據(jù)。
(二)完善義務(wù)教育資源均衡配置的監(jiān)督評價機(jī)制
第一,強(qiáng)化教育督導(dǎo)部門的職能。教育督導(dǎo)應(yīng)獨(dú)立,使之不再是教育行政部門的一個機(jī)構(gòu),而應(yīng)成為由政府領(lǐng)導(dǎo)的與教育行政部門平行的另一個職能部門。這樣,教育督導(dǎo)者就能夠以相對獨(dú)立的高度來審視教育工作,客觀地督察本地的義務(wù)教育資源配置情況。
第二,建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理使用的監(jiān)督機(jī)制。為了保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的有效投入、均衡配置,并防止一些部門和個別領(lǐng)導(dǎo)隨意挪用、擠占,必須建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用管理的監(jiān)督機(jī)制。要加強(qiáng)對各級政府義務(wù)教育有效投入的考核,并將均衡發(fā)展納入政府的績效考評體系中,以此督促政府對區(qū)域間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育均衡發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)保障。
第三,實(shí)施義務(wù)教育資源均衡配置監(jiān)督多元化。義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測體系,除了教育行政部門自檢、政府監(jiān)督外,還要接受新聞媒體以及人民群眾的監(jiān)督,要建立全方位的監(jiān)督體系,使整個過程更加公開和透明。比如,可以嘗試引入外部審計制度,由政府指定信譽(yù)好的會計事務(wù)所,每年對學(xué)校配置資源進(jìn)行核算,根據(jù)核算數(shù)據(jù)來評估教育資源投入是否合乎標(biāo)準(zhǔn)。
第四,建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展預(yù)警系統(tǒng)。為防止義務(wù)教育資源在配置上出現(xiàn)偏頗,建立預(yù)警系統(tǒng)是十分必要的。這就需要制定一套比較敏感而又重要的教育指標(biāo),如生均經(jīng)費(fèi)、師資力量、辦學(xué)條件、學(xué)生輟學(xué)率等,根據(jù)這些指標(biāo)數(shù)值,對城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展進(jìn)行動態(tài)分析,以獲得階段內(nèi)城鄉(xiāng)教育資源配置上偏離結(jié)果信息,并及時加以糾正,以促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置。
(三)取消重點(diǎn)學(xué)校,調(diào)整學(xué)校布局
我國的重點(diǎn)學(xué)校制度,必須隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀情況進(jìn)行改變。在義務(wù)教育的普及化已基本實(shí)現(xiàn)、均衡發(fā)展正成為義務(wù)教育發(fā)展理念的今天,重點(diǎn)中小學(xué)政策已不再具有積極意義,已成為影響實(shí)現(xiàn)教育公平、社會公平的障礙。
與取消重點(diǎn)中小學(xué)相適應(yīng)的是實(shí)現(xiàn)學(xué)校布局合理化。根據(jù)當(dāng)今城鄉(xiāng)人口流動規(guī)律和人口結(jié)構(gòu)狀況,以及地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平和教育中長期發(fā)展需求,政府應(yīng)全面進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整。其思路應(yīng)該是大力發(fā)展寄宿制學(xué)校,裁撤零星的教學(xué)點(diǎn),以此整合、優(yōu)化鄉(xiāng)村教育資源。
(四)改革城鄉(xiāng)分割的二元管理體制
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的均衡配置,必須改變城鄉(xiāng)二元管理體制,改變長期以來“城市取向”的價值傾向。國家應(yīng)該制定提攜農(nóng)村發(fā)展的法規(guī)政策,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會教育和社會保障體系,使城市和農(nóng)村兩個群體有一個相對公平的發(fā)展起點(diǎn)。具體來說,國家財政應(yīng)加大向農(nóng)村義務(wù)教育的傾斜力度,大力支持農(nóng)村的合作醫(yī)療建設(shè),建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)民養(yǎng)老保險制度并逐步與城市并軌,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育和社會保障均衡化發(fā)展。
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G40-052
A
1007-905X(2012)05-0061-03
2012-03-10
2010年度河南省重點(diǎn)軟科學(xué)招投標(biāo)項(xiàng)目(102400450001)
俞海洛(1961— ),男,浙江寧波人,周口師范學(xué)院黨委書記、院長,教授,博士,河南省高校形勢與政策教育教學(xué)研究中心主任,主要從事黨史黨建和大學(xué)生思想政治教育研究。
責(zé)任編輯 宋淑芳
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