司金山

(懷化學院計財處,湖南懷化418008)

一、引言

自2002年國家開始在高校層面推行國庫集中支付制度以來,已有10年的時間,并取得了初步的成效。實施國庫集中支付制度后,高校財政性資金統(tǒng)一存放在國庫單一賬戶,需購買商品或支付勞務時,需向國庫支付機構(gòu)提出申請,經(jīng)批準后,通過直接支付或授權(quán)支付方式將款項直接劃轉(zhuǎn)給收款人,這大大改變了高校的賬戶管理模式和資金支取方式。很多高校認為國庫集中支付制度是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行結(jié)算,直到資金達到商品和勞務供應者賬戶全過程的監(jiān)控制度,高校則無需加強內(nèi)部控制管理。但本質(zhì)上國庫集中支付制度無法代替內(nèi)部控制的作用,內(nèi)部控制仍是國庫集中支付制度發(fā)揮作用的保障。因此,高校應根據(jù)國庫集中支付制度要求,結(jié)合《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和本單位實際建立健全內(nèi)部控制制度。健全內(nèi)部控制制度是保障高校財產(chǎn)物資的安全完整,預防高校經(jīng)濟犯罪案件的發(fā)生,促進高校整體管理水平的不斷提高的必要機制。

二、國庫集中支付條件下高校內(nèi)部控制存在的問題

圖1 內(nèi)部控制體系的要素構(gòu)成圖

不可否認,國庫集中支付制度的實施對我國高校內(nèi)部控制產(chǎn)生了很多積極的影響,確保了資金的安全、強化了預算執(zhí)行監(jiān)督等,但是,國庫集中支付條件下,高校內(nèi)部控制仍然存在著很多問題,依據(jù)美國COSO內(nèi)部控制理論,本文以下分別從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)控五個方面(見圖1),對國庫集中支付條件下我國高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀問題進行深入分析[1]。

(一)控制環(huán)境方面

人在環(huán)境中工作,受環(huán)境的牽制,內(nèi)部控制環(huán)境的好壞,直接影響員工的控制意識,也是其他一切要素的基礎和核心。目前,國庫支付條件下我國高校內(nèi)部控制環(huán)境方面主要存在以下問題:

1.內(nèi)部控制意識淡薄。有些學校領(lǐng)導則認為既然已經(jīng)實行了國庫集中制度制度、收支兩條線的管理,學校則無需再開展內(nèi)部控制;還有一些學校雖然建立了內(nèi)部控制制度,但由于對國庫制度具體的預算、申報流程不是很清晰,所以沒有形成針對國庫集中支付制度的完整的控制流程,使得內(nèi)部控制流于形式。

2.高校經(jīng)濟責任制建立不夠完善。在實施國庫集中支付制度后,大部分高校仍未建立內(nèi)部分層次經(jīng)濟責任制度,總會計師的地位和作用被忽視,不懂財務的校長代行總會計師的職責,這種模式難以適應經(jīng)濟業(yè)務復雜化、資金籌集多元化的客觀要求。

(二)風險評估方面

隨著高校改制擴建、對外經(jīng)濟交往的頻繁,致使高校資金短缺,積累的銀行債務數(shù)額龐大。令人擔憂的是,大多數(shù)高校風險意識淡薄,認為有國庫集中支付制度把關(guān)便不會出現(xiàn)大的問題,這往往會導致財務風險加大,給高校帶來損失。許多高校沒有建立起風險識別、風險分析、風險應對的風險評估機制。在籌資上,沒有充分認識貸款風險,不能科學合理地確定籌資規(guī)模,大大超出高校的經(jīng)濟承受能力,導致資金周轉(zhuǎn)緊張。在投資上,特別是在重大項目決策時,受學校行政影響,沒有進行項目可行性論證和相關(guān)的風險評估控制措施,盲目擴張,超規(guī)模投資,使高校面臨巨大的潛在風險。

(三)控制活動方面

控制活動是高校內(nèi)部控制最主要的環(huán)節(jié),也是實行國庫集中支付制度后,高校內(nèi)部控制存在問題最多的環(huán)節(jié)。

1.預算管理問題突出

首先,盡管國庫集中支付制度堅持 “先預算后支出”,但由于高校預算往往根據(jù)年度預算或經(jīng)驗來申報月用款額,與實際情況不未必完全吻合,而且費用報銷又大多采用 “先審批后審核”的程序,會計人員為避免麻煩大都想辦法予以報銷,“張冠李戴”現(xiàn)象難以監(jiān)控[2]。

其次,高校預算編制人員與國庫支付人員在崗位設置上一般不是同一人,很多高校國庫集中支付崗位沒有參加財務預算管理,不了解預算編制的流程和內(nèi)容,使用各項預算指標時一頭霧水,容易造成預算和支出不一致。

再次,預算編制過程中,預算科目設置很隨意、不符合規(guī)定。導致會計核算與預算管理互相脫節(jié),破壞了高校會計核算系統(tǒng),不利于對預算執(zhí)行情況進行跟蹤分析,影響了內(nèi)部控制管理的決策。

2.財政授權(quán)支付管理不嚴

零余額賬戶用款作為高校內(nèi)部控制的重點對象,高校沒有對其建立起有嚴厲的授權(quán)審批制度,往往一人就能辦理全部事項。從財政直接支付與財政授權(quán)支付兩種支付方式來看,都會產(chǎn)生一定的問題。前者由預算單位通過網(wǎng)上向財政部門申請用款,沒有支付憑證;后者由預算單位根據(jù)授權(quán)自行開具授權(quán)支付憑證并由銀行通過零余額賬戶進行付款[3]。這就容易造成預算單位或有關(guān)人員偽造收款人或虛假用款申請來轉(zhuǎn)移財政資金等問題。

3.預算外資金管理松散

在國庫集中支付條件下,高校的預算外資金大多來源于學費收入,由高校自行支配。盡管已實行收支兩條線管理,收入繳入財政專戶,支出再由財政返回,但由于高校內(nèi)部政策和認識的原因,造成大量預算外資金脫離了財政監(jiān)督與管理。預算外資金坐支,私設 “小金庫”,支出管理中濫支、挪用現(xiàn)象普遍,是滋生腐敗的一個重要源頭。

4.資金歸墊現(xiàn)象嚴重

國庫集中支付條件下,財政補助資金不能及時到位是常見的問題,這時高校往往先用賬戶上的自有資金或其他項目資金墊支,待資金到位后歸墊。由此高校便將零余額賬戶內(nèi)的額度轉(zhuǎn)到了實有資金賬戶,結(jié)余的資金則成了高校的銀行存款。有時,墊付的部分預算指標下達較晚,尤其在年末下達時,因為是零余額賬戶,指標不能留至下一年,導致高校把下達的指標直接移至學校賬戶,減少了資金使用的監(jiān)督過程。

(四)信息與溝通方面

良好的信息溝通系統(tǒng)是學校及時、充分、準確的收集和傳遞與內(nèi)部控制有關(guān)的信息的重要條件。國庫集中支付的實現(xiàn)依賴于完善的財政、銀行、稅務等管理系統(tǒng)的建立與信息交換。目前,高校國庫集中支付結(jié)算體系已經(jīng)建立了資金信息管理的必備框架,但計算機網(wǎng)絡程度不高,國庫集中支付系統(tǒng)的數(shù)據(jù)還無法與其他相關(guān)部門共享,實際運行中之間易產(chǎn)生脫節(jié),無法實現(xiàn)快捷交換的要求。

(五)監(jiān)督方面

從國庫集中支付制度的實施效果來看,在一定程度上規(guī)范了對高校財政性資金使用的監(jiān)管,強化了外部的約束。使部分高校更加不注重監(jiān)督的重要性,有的學校沒有單獨設立該部門,有的學校即使有這個部門地位卻不高,受其他部門牽制,無法發(fā)揮其自身的監(jiān)督作用。加之我國審計人員專業(yè)素養(yǎng)不高,監(jiān)督水平有限。其他部門人員對審計部門不重視,很少主動去落實審計部門的意見。

三、國庫集中支付制度下高校內(nèi)部控制基本框架構(gòu)建

國庫集中支付條件下高校的健康發(fā)展離不開完善的內(nèi)部控制體系,在明確國庫集中支付條件下高校內(nèi)部控制存在問題的基礎上,進一步借鑒已有的內(nèi)部控制理論,并結(jié)合高校的實際情況,本文設計出一套系統(tǒng)化的國庫集中支付條件下高校內(nèi)部控制體系的基本框架。具體見下圖2所示:

圖2 高校內(nèi)部控制體系框架圖

(一)加強內(nèi)部控制環(huán)境建設

國庫集中支付條件下,高?？刂骗h(huán)境的好壞直接影響到其他內(nèi)部控制要素的實施和效果。因此,我們應加強對高校整體控制環(huán)境的塑造。

1.增強內(nèi)部控制意識

高?？梢酝ㄟ^舉辦專題會議、制作宣傳欄的方法,使校內(nèi)師生都了解國庫集中支付制度下內(nèi)部控制的重要性,增強內(nèi)部控制意識,營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

2.完善治理結(jié)構(gòu)

國庫集中支付制度和內(nèi)部控制都是宏觀層面上的管理,需要領(lǐng)導的帶頭,尤其是貫徹到高校這種個體中時。國庫集中支付條件下高校內(nèi)部控制應充分發(fā)揮高校各領(lǐng)導層的作用,建立總會計師制度,合理安排內(nèi)部控制的工作,使內(nèi)部控制的領(lǐng)導走專業(yè)化的道路。

(二)加強風險管理

國庫集中支付制度已經(jīng)加強了對高校財政資金的監(jiān)管,但并不是無風險的。各高校應樹立風險意識,加強風險警示宣傳,建立風險管理,通過風險預警、風險識別、風險評估、風險應對的措施,對風險進行全面的防范和控制。

具體來說,高校應將當年的預算內(nèi)和預算外資金上交到財政專戶,提出用款申請后,項目資金和應付項目要保持一致,這可以從源頭上對財政資金進行有效的監(jiān)督,降低支付能力風險。財務部門對資金使用狀況進行實時的事前、事中和事后監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象,采取措施進行彌補。在整個項目資金從申請到使用過程中,加強不同部門對項目的多方面監(jiān)督,保證資金使用安全、提高資金使用效率[4]。

(三)加強控制活動

控制活動是國庫集中支付條件下高校內(nèi)部控制框架構(gòu)建的重要環(huán)節(jié),貫穿于整個高校的各個部門和職能機構(gòu),包括一系列不同的活動,例如:預算控制、信息系統(tǒng)控制、授權(quán)審批控制、不相容職務分離控制、績效考評控制等。對于不同的業(yè)務活動,需要采取不同的控制活動。本文結(jié)合圖3所示的高校業(yè)務活動圖,對國庫集中支付下高校控制活動進行論述。

圖3 高校內(nèi)部控制系統(tǒng)

1.加強預算控制。國庫集中制度制度實施后,各高校按月編制用款計劃向財政部門提出用款申請,但目前大部分高校的預算編制受各方面因素的影響編制比較隨意。預算控制成為內(nèi)部控制的重中之重。

(1)預算編制和執(zhí)行。為使高校的正常運轉(zhuǎn)得到強有力的資金保障,在預算過程中,應細化部門預算,提高各部門預算的準確性,逐步使所有財政資金的支付都有明細預算。杜絕無預算支出,盡可能做到先預算后支出。預算執(zhí)行要嚴格把關(guān),?？顚Ｓ?不得隨意改變資金性質(zhì)和用途。對大額專項資金,及時監(jiān)控、跟蹤,確保預算資金的安全[5]。

(2)改革高校會計核算體系。首先財務人員應加強學習國庫集中支付出現(xiàn)的新業(yè)務、新方法,了解國庫集中支付程序和重要環(huán)節(jié)。國庫支付涉及多個環(huán)節(jié),這就要求財務人員不僅要做財務核算員,還要做掌握全局的預算員,避免因?qū)χ笜瞬涣私庠斐傻念A算與支出不相符。

(3)高校在結(jié)合本單位會計核算和財務管理要求的基礎上,會計科目及代碼的設置應盡量同國庫集中支付操作系統(tǒng)相匹配,會計核算指標按國庫集中支付的要求進行控制。這樣,高校財務管理系統(tǒng)會計科目代碼與國庫集中支付系統(tǒng)的代碼達到一致,財務預算指標也能一一對應。

2.加強授權(quán)審批控制。一是高校應當加強與零余額賬戶用款額度相關(guān)的票據(jù)和有關(guān)印章的管理,明確各種票據(jù)取得、使用、注銷等環(huán)節(jié)的職責權(quán)限和程序,防止空白票據(jù)的丟失和被盜用。銀行、財政預留印鑒、財務專用章應由專人保管,個人名章必須由本人或授權(quán)人員保管,嚴禁一人保管支付款項的所需的全部印章。二是電算化崗位責任應明確,個人密碼個人使用,避免不設密碼,或一人擔任多個角色,減少不法分子的可乘之機。

3.加強預算外資金的收繳控制。高校預算外資金的主要來源是學生的學費,加強對預算外資金的控制就應建立由財務處、學工處、教務處和各學院組成的收費管理系統(tǒng)。從系統(tǒng)初始化到收費再到集合檢查這個過程各崗位應分工明確、互相制衡。實現(xiàn)學生收費系統(tǒng)、教學管理系統(tǒng)、銀行信息系統(tǒng)的對接,保證各預算外資金準確、及時收繳。在預算外資金的使用方面應建立專門的審批部門,防止資金濫用和徇私舞弊的發(fā)生。

4.避免資金歸墊。為保證預算執(zhí)行的高效、規(guī)范,財政部門需要進一步優(yōu)化項目支出預算管理,盡早下達項目支出預算指標,簡化用款計劃審核流程,縮短審批時限,盡量在規(guī)定的時間內(nèi)完成審核,保證預算單位及時用款。在預算指標的計劃、審核、報批、下達完成后,確保高校項目資金的及時到位,確保項目支出的順利撥付,才能避免學校墊付資金情況的發(fā)生。

(四)構(gòu)筑信息溝通平臺

高校內(nèi)部控制信息溝通環(huán)節(jié)是連接內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動和內(nèi)部監(jiān)督的重要手段。在國庫集中支付條件下,高校應要建立與財政、稅務、國庫、銀行等相關(guān)部門之間的量和信息網(wǎng)絡,實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對賬和多渠道監(jiān)督的目的。還應在校內(nèi)建立內(nèi)部報告制度和反舞弊機制[6]。內(nèi)部報告制度主要是各部門與兩道層之間的溝通,是通過正式的信息溝通方式將信息上傳下達,為預算決策和財政資金的使用效果分析等工作提供依據(jù),同時也利于部門之間的互相監(jiān)督。反舞弊工作有利于教職工對內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題進行舉報,使所有人都能參與到監(jiān)督工作中,防止徇私舞弊的發(fā)生。從內(nèi)部控制角度來看,高校內(nèi)部信息與溝通的整體框架如下圖4。

圖4 高校內(nèi)部信息與溝通整體框架

(五)完善內(nèi)部監(jiān)督體系

國庫集中支付條件下高校的內(nèi)部控制的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督方面,應建立以會計、內(nèi)部審計等部門為主體的監(jiān)控防線,對財務收支、預算執(zhí)行等情況進行監(jiān)督。高校還可在其內(nèi)部推行 “陽光財務”工程,實現(xiàn)財務信息公開化,公示學費等各項收費標準,接受師生家長的監(jiān)督。在外部監(jiān)督方面通過與稅務、銀行、財政的網(wǎng)絡系統(tǒng)的信息溝通,進行多方對賬、多方監(jiān)督。

四、結(jié)語

本文結(jié)合COSO內(nèi)部控制理論的基礎上,從內(nèi)部控制的五個構(gòu)成要素出發(fā),深入分析了高校實行國庫集中支付制度后內(nèi)部控制出現(xiàn)的問題,并以此構(gòu)建了國庫集中支付條件下高校內(nèi)部控制的基本框架,該內(nèi)部控制體系對健全完善高校特別是地方高校財政資金的安全監(jiān)管工作具有一定的現(xiàn)實意義。高校國庫集中制度條件下的內(nèi)部控制的研究是一個新課題,故且作為拋磚引玉,為日后該領(lǐng)域的進一步研究提供參考。

[1]王曉莉.我國高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建研究[D].山東科技大學,2011.

[2]楊雯雯.高校國庫集中支付制度存在的問題與對策[J].當代經(jīng)濟,2008,(10):135-136.

[3]黃雪華.高校實行國庫集中支付制度的問題及應對措施 [J].經(jīng)濟師,2009,(7):95-96.

[4]楊 林.高校國庫集中支付制度的實施與探討[J].才智,2012,(17):14-15.

[5]蘇 萍.完善國庫集中支付內(nèi)部控制制度建設淺談 [J].財會通訊,2009,(9):98-99.

[6]錢玲英.高校國庫集中支付制度存在的問題及完善[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2011,(10):108-109.