魯全 石琤 邢連斌

(中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心,北京100872)

債務(wù)危機(jī)與福利制度:基于福利生產(chǎn)模型的分析

魯全 石琤 邢連斌

(中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心,北京100872)

統(tǒng)計資料顯示,歐洲國家主權(quán)債務(wù)與其福利開支之間并沒有顯著的相關(guān)關(guān)系.福利生產(chǎn)模型全面揭示了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政貨幣政策以及福利增長之間的辯證關(guān)系.主權(quán)債務(wù)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡與經(jīng)濟(jì)增長乏力是導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的根本原因,并且影響了福利制度發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ);作為調(diào)節(jié)工具的財政貨幣政策的分離使希臘等國家被迫通過單一的借貸政策來維持福利開支;民主超載導(dǎo)致了福利開支的非理性膨脹,又進(jìn)一步惡化了此次歐洲國家的主權(quán)債務(wù)危機(jī).從以上三個視角的比較分析看,社會保險型體制比福利國家體制更具優(yōu)越性.

歐債危機(jī);福利制度;福利生產(chǎn)

那么,福利制度是否是歐債危機(jī)的根源,歐債危機(jī)的發(fā)生對于我國社會保障制度建設(shè)有何啟示?針對這些問題,本文將在定量研究的基礎(chǔ)上提出理論假設(shè),通過構(gòu)建福利生產(chǎn)的理論模型對歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)與福利制度的關(guān)系進(jìn)行闡述與分析,最終得出我國應(yīng)當(dāng)堅持社會保險型模式的基本結(jié)論.

一、歐債危機(jī)與福利開支:基于數(shù)據(jù)分析的理論假設(shè)

為了考察歐債危機(jī)與福利制度的關(guān)系,本文首先從定量的角度對歐洲各國主權(quán)債務(wù)占GDP的比重與該國社會福利支出占財政支出的比重③從理論上說,一國社會福利開支占GDP的比重才能更加準(zhǔn)確地反應(yīng)該國社會保障的發(fā)展程度與水平,而福利開支占財政支出的比重則能更準(zhǔn)確地反應(yīng)財政資源中用于社會保障的比例,從而更加準(zhǔn)確地反應(yīng)出財政性福利開支是否是國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)的原因.進(jìn)行相關(guān)分析,從而得出有關(guān)主權(quán)債務(wù)危機(jī)與社會福利開支之間的理論假設(shè).

本文選取了歐盟27國作為樣本,其中包括未發(fā)生債務(wù)與發(fā)生債務(wù)的國家,以便更加客觀、全面地反映危機(jī)與社會福利之間的關(guān)系.國家主權(quán)債務(wù)占GDP的比重能夠較為準(zhǔn)確地反映一國的借債情況,也就是債務(wù)的嚴(yán)重程度;社會福利支出占財政支出的比重則可以反應(yīng)福利開支對國家財政資源的占用情況.從各年份看,2007、2008年主權(quán)債務(wù)占GDP比重與社會福利支出占公共財政開支比重兩者之間有顯著的正相關(guān)關(guān)系,皮爾遜相關(guān)系數(shù)分別為0.579和0.516;2009年在顯著性水平為0.1的條件下兩者有正相關(guān)關(guān)系,而2010年二者則沒有顯著的相關(guān)關(guān)系.因此,從縱向來看,公共債務(wù)占GDP比重與社會福利支出占公共財政開支比重的相關(guān)程度在逐年下降,到2010年(即歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)全面爆發(fā)的年份)時,兩者已然沒有顯著的相關(guān)關(guān)系.因此,本文提出的理論假設(shè)是,歐洲國家財政性福利開支與國家主權(quán)債務(wù)之間沒有必然的相關(guān)關(guān)系,也就是說,歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)不是由福利制度導(dǎo)致的.

二、對理論假設(shè)的解釋:基于福利生產(chǎn)理論

以上根據(jù)對統(tǒng)計資料的分析,提出了有關(guān)歐洲國家主權(quán)債務(wù)與財政性福利開支之間關(guān)系的理論假設(shè),下面將通過構(gòu)建福利生產(chǎn)理論框架,從福利的物質(zhì)基礎(chǔ)(輸入端)、福利的產(chǎn)出(輸出端)和輸入與輸出之間的調(diào)節(jié)工具(財政貨幣政策)三個方面,進(jìn)一步分析主權(quán)債務(wù)與福利制度之間的關(guān)系.

(一)福利生產(chǎn)的理論框架

在福利生產(chǎn)的理論框架中,有三個基本的要素,分別是以實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長、具有再分配性質(zhì)的社會福利制度和作為調(diào)節(jié)工具的財政貨幣政策.其中,以實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長是福利制度發(fā)展的基礎(chǔ),從福利生產(chǎn)的過程來看,可以被視為福利生產(chǎn)的輸入端;具有再分配性質(zhì)的社會福利制度則是包容性經(jīng)濟(jì)增長的必然要求④李躍華、余達(dá)淮:《包容性增長的倫理分析》,《山東社會科學(xué)》2012年第4期.,也是福利生產(chǎn)的結(jié)果,即輸出端;財政貨幣政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠a(chǎn)出的重要方式和手段,政府通過財政政策來調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),加大對福利的支出,當(dāng)政府財政汲取能力不足時,則可以通過貨幣政策增加貨幣供應(yīng)量來確保福利開支⑤采取這種方式時要以一定程度的通貨膨脹作為代價.,因此財政貨幣政策是聯(lián)結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利制度的調(diào)節(jié)工具.

福利生產(chǎn)理論框架的三個要素之間是相互聯(lián)系的.從輸入端(經(jīng)濟(jì)增長)與輸出端(福利制度)之間的關(guān)系看,在財政貨幣政策不變的情況下,輸出方會隨輸入方的增長而增長,從而實現(xiàn)國民福利與國民經(jīng)濟(jì)增長的同步.另一方面,輸出端也會對輸入端產(chǎn)生反作用,根據(jù)凱恩斯主義的理論,現(xiàn)代福利制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有反向的調(diào)節(jié)作用,從而被廣泛用于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)⑥德國社會保險制度的誕生、英國"二戰(zhàn)"后宣布建設(shè)福利國家以及美國在1929-1933年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)之后頒布《社會保險法》都充分說明,社會福利制度是政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)與經(jīng)濟(jì)不景氣的重要政策工具..但是,福利制度也有其客觀的發(fā)展規(guī)律,當(dāng)福利制度的發(fā)展違背其客觀發(fā)展規(guī)律,尤其是福利開支的增長超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時,福利制度將不僅不能夠緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī),反而會引發(fā)新的危機(jī).與此同時,財政貨幣政策作為調(diào)節(jié)工具,是影響輸入端與輸出端關(guān)系的重要因素,當(dāng)輸入或輸出端的任何一方出現(xiàn)問題時,都可以通過調(diào)節(jié)工具進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避或?qū)嵤?yīng)急處理,以實現(xiàn)危機(jī)的最小化.例如,當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長放緩時,可以通過積極的財政政策或適度寬松的貨幣政策來維持福利開支水平;當(dāng)福利開支過度膨脹時,則可以通過緊縮的財政政策來適度控制福利水平.

綜上所述,根據(jù)福利生產(chǎn)理論框架,可以得出以下三個基本結(jié)論:第一,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是福利制度發(fā)展的基礎(chǔ),如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)問題,就會使福利制度的發(fā)展缺乏物質(zhì)基礎(chǔ).第二,福利制度會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生反作用,一方面,作為一種積極的財政政策,社會福利制度的發(fā)展將有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面,當(dāng)福利開支超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時,也會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響.第三,財政貨幣政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利制度發(fā)展之間的重要調(diào)節(jié)工具,當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或福利制度發(fā)展中任何一個因素出現(xiàn)問題時,一國可以通過財政貨幣政策對兩者的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整.

福利生產(chǎn)模型從總體上解釋了社會福利制度的發(fā)展規(guī)律與運(yùn)行原理,同時,這一模型也可以用來論證福利制度與債務(wù)危機(jī)的發(fā)生是否存在因果關(guān)系.下面,就分別從福利生產(chǎn)模型的三個要素出發(fā),分析福利制度與歐債危機(jī)的關(guān)系.

圖1 福利生產(chǎn)理論框架

(二)輸入方不足:經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)福利危機(jī)

基于福利生產(chǎn)的理論模型,輸入方的變動顯然會影響輸入方與輸出方之間的關(guān)系,即經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至停滯必然會影響福利制度的水平與可持續(xù)發(fā)展.這意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展是福利發(fā)展的重要基礎(chǔ),一方面,福利發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng);另一方面,福利發(fā)展的前提是經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展.若輸入減少,輸出方不變,即可再分配的財富減少而福利支出不變,則會產(chǎn)生福利與可再分配財富間的缺口,此時便需要通過調(diào)節(jié)工具,如舉債來彌補(bǔ)缺口.

從歐債危機(jī)較為嚴(yán)重的幾個國家來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在歐盟內(nèi)部相對落后,尤其是實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不力,加上缺乏有效的經(jīng)濟(jì)刺激政策導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)衰退.下面,就以此次歐債危機(jī)最為嚴(yán)重的希臘為例,對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行分析.2008年金融危機(jī)后,希臘GDP增長明顯下滑,連續(xù)三年出現(xiàn)負(fù)增長.希臘的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一、實體經(jīng)濟(jì)薄弱,從而不足以應(yīng)對全球化帶來的風(fēng)險,而其采取的財政政策亦未能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,卻反而造成了國家債務(wù)負(fù)擔(dān)加重.希臘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題主要表現(xiàn)在以下三個方面:

首先,"生產(chǎn)性"缺失導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長模式存在嚴(yán)重缺陷.從希臘產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看,服務(wù)業(yè)是希臘經(jīng)濟(jì)增長最主要的來源,是典型的"非生產(chǎn)性"國家.伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化與歐洲一體化,希臘也經(jīng)歷了從生產(chǎn)性到非生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變.在歐洲內(nèi)部傳統(tǒng)的貿(mào)易分工中,希臘等勞動力生產(chǎn)率較低的國家往往在勞動密集型產(chǎn)業(yè)中具有比較優(yōu)勢.然而,隨著經(jīng)濟(jì)的全球化,中國、印度等人口大國陸續(xù)加入到全球產(chǎn)業(yè)的競爭當(dāng)中,削弱了歐洲債務(wù)國家在傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)中的競爭力,他們不得不普遍推行"高消費+貿(mào)易逆差"的模式推動經(jīng)濟(jì)增長.在全球經(jīng)濟(jì)繁榮時期,政府赤字和債務(wù)可以不斷周轉(zhuǎn),一旦金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)滑坡使資金周轉(zhuǎn)不利,政府赤字加劇,居民消費又受到影響,政府便不得不舉借外債來彌補(bǔ)赤字,維持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展①漆鑫、龐業(yè)軍:《歐債危機(jī)的根源、前景與影響》,《中國貨幣市場》2011年第10期..赤字與出口下滑的惡性循環(huán),最終使得國家主權(quán)信用風(fēng)險逐步積累,造成國家主權(quán)債務(wù)危機(jī).與此同時,伴隨著歐盟一體化的進(jìn)程,希臘等國家可以更容易從歐盟及歐盟其他成員國獲得相對廉價的貸款,這進(jìn)一步地削弱了這些國家經(jīng)濟(jì)增長的"生產(chǎn)性"②馬寅飛:《全球金融危機(jī)的持續(xù)沖擊---國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)的現(xiàn)狀、成因及影響分析》,《財經(jīng)界(學(xué)術(shù)版)》2011年第7期..因此,希臘等國家以信貸消費和主權(quán)債務(wù)為主要推動力的經(jīng)濟(jì)增長方式由于缺乏生產(chǎn)性,而具有嚴(yán)重的缺陷,這是導(dǎo)致希臘等國家經(jīng)濟(jì)停滯增長的核心原因.

其次,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡.歐元區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異較為明顯,希臘的經(jīng)濟(jì)在歐盟成員國中相對落后,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡.希臘主要以海運(yùn)、旅游和僑匯這三大外需型產(chǎn)業(yè)作為本國的支柱產(chǎn)業(yè).2009年希臘服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值為1820.34億歐元,約占GDP的75.8%,就業(yè)人口占總勞動力人口的65.1%;相比而言,工業(yè)總產(chǎn)值僅占GDP的20.8%,就業(yè)人口占總勞動力人口的22.4%.在服務(wù)業(yè)中,旅游業(yè)又是希臘經(jīng)濟(jì)收入最為重要的來源,在2009年前三個季度中旅游人數(shù)達(dá)1270萬人,已經(jīng)超過了希臘總?cè)丝跀?shù),同期旅游業(yè)的收入達(dá)47.265億歐元,大約占GDP的1.9%.但是,希臘的游客主要來自歐美國家,尤其以美國人為主,因此,在歐美民眾因金融危機(jī)失去工作或者收入急劇減少的情況下,希臘旅游業(yè)受到重創(chuàng).根據(jù)希臘葡萄園聯(lián)盟會提供的數(shù)據(jù)顯示,與2008年相比,2009年赴希臘旅游的美國游客減少了24.2%,同時歐盟成員國進(jìn)入希臘的游客也銳減了19.3%,來自兩地的旅游業(yè)收入分別減少16.2%和14%.希臘央行數(shù)據(jù)顯示,2010年1-8月旅游業(yè)收入下滑了7.3%.由此可見,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡,使得希臘的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上依賴于外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境,當(dāng)全球經(jīng)濟(jì)不景氣時,這種衰退就會通過希臘畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)被進(jìn)一步地放大,進(jìn)而對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重要打擊.

最后,勞動力市場缺乏彈性,失業(yè)率居高不下.由于歐元區(qū)長期實行低利率政策,使得各國易于獲得低廉、充足的借貸資金以促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長,這在一定程度上掩蓋了部分國家勞動生產(chǎn)率低但勞動成本高等結(jié)構(gòu)性問題①孫海泳:《歐債危機(jī)成因與前景的制度分析》,《戰(zhàn)略決策研究》2010年第4期..希臘的失業(yè)率長期保持高位,一直高于OECD國家的總體水平.在歐洲范圍內(nèi),一方面,希臘從事工業(yè)的勞動者比例顯著低于歐洲平均水平;另一方面,就業(yè)人口中自雇傭者的人數(shù)比例較高.統(tǒng)計資料顯示,2010年希臘自雇傭者占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重為36%,而德國的該比例僅為11.7%.不僅如此,希臘勞動力市場缺乏彈性、勞動力無法自由流動等問題導(dǎo)致多余的勞動力無法轉(zhuǎn)移到其他國家重新就業(yè).導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因是多樣的,例如,希臘工人不講德語,因而希臘工人只能留在希臘,而無法外出務(wù)工等②余永定:《從歐洲主權(quán)債危機(jī)到全球主權(quán)債危機(jī)》,《國際經(jīng)濟(jì)評論》2010年第6期..這種情況下,政府失業(yè)補(bǔ)助等開支的增加變得不可避免.

不僅希臘如此,遭遇歐債危機(jī)的其他歐洲國家均有嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)失衡問題.葡萄牙的經(jīng)濟(jì)增長率在上世紀(jì)九十年代高于歐盟的平均水平,但在本世紀(jì)的前十年迅速回落,其人均GDP只有歐盟平均的2/3,并在近年來受到低成本的中歐和亞洲國家生產(chǎn)商的沖擊;意大利經(jīng)濟(jì)近年來發(fā)展緩慢,并為高失業(yè)率、高稅收所困擾;愛爾蘭經(jīng)濟(jì)在過去的兩年內(nèi)陷入衰退,其房地產(chǎn)泡沫破滅嚴(yán)重影響了政府稅收和民眾消費能力;西班牙的經(jīng)濟(jì)在高于歐盟平均值之上增長十多年之后陷入了嚴(yán)重的衰退之中,失業(yè)率在過去的一年里大幅上升③王佳璽:《歐洲債務(wù)危機(jī)及對中國的啟示》,河北大學(xué)碩士論文2011年,第10-11頁..

因此,即使福利支出水平不變,生產(chǎn)減緩導(dǎo)致的財富減少必然使具有再分配性質(zhì)的福利制度缺乏足夠的物質(zhì)基礎(chǔ).當(dāng)福利支出缺口產(chǎn)生時,希臘政府只能被迫采取借債的方式來維持福利開支.從表面上看,舉債是為了滿足福利支出的缺口,而深層次的原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不足以及經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的失誤帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的問題.因此,歐洲債務(wù)危機(jī)本質(zhì)上是一次經(jīng)濟(jì)危機(jī),是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡與經(jīng)濟(jì)增長乏力的結(jié)果,并且,經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重削弱了福利制度的物質(zhì)基礎(chǔ),并由此導(dǎo)致福利開支的缺口和借貸規(guī)模的膨脹,即是經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致了福利危機(jī),而非福利危機(jī)導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī).

(三)調(diào)節(jié)工具缺失:歐洲貨幣一體化與福利制度的非兼容性

羅桑瓦?、芾钆嗔?《巴黎讀書札記之四:經(jīng)濟(jì)社會學(xué)思潮和羅桑瓦龍》,《讀書》1997年第8期.認(rèn)為,社會保障制度的產(chǎn)生是社會抵御經(jīng)濟(jì)自由主義風(fēng)險的需要.相對于經(jīng)濟(jì)周期來說,社會保障制度具有"反周期功能",并承擔(dān)著避險、救助和再分配的社會功能.但是,福利制度建立與發(fā)展的前提即國家掌握貨幣主權(quán),而貨幣調(diào)節(jié)工具的缺失會影響福利制度的持續(xù)運(yùn)行,如果沒有紙幣、信貸和中央銀行所承擔(dān)的控制貨幣供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的巨大權(quán)力,也就不可能有凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)管理方法和現(xiàn)代福利國家的產(chǎn)生和發(fā)展.在喪失貨幣獨立性的情況下,福利的調(diào)控作用會受到明顯的限制,反而會加劇經(jīng)濟(jì)的衰退.尤其是在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退的時期,高失業(yè)率帶來的失業(yè)保障金支付總額的上升還會進(jìn)一步加重財政負(fù)擔(dān),而如果只使用單一的財政政策將會產(chǎn)生巨大的社會調(diào)整成本.因此,完整的財政貨幣政策是維持經(jīng)濟(jì)增長與福利發(fā)展的重要調(diào)節(jié)工具,然而,由于包括希臘在內(nèi)的歐元區(qū)成員國失去了貨幣主權(quán),也就因此失去了繼續(xù)推行福利資本主義的一個最重要的工具.尤其對于希臘等經(jīng)濟(jì)增長乏力的國家而言,更需要有獨立的財政貨幣政策權(quán)力,才能實現(xiàn)福利對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用⑤謝世清:《歷次主權(quán)債務(wù)危機(jī)的成因與啟示》,《上海金融》2011年第4期..當(dāng)一國喪失了獨立而又完整的財政貨幣政策決策權(quán)時,福利制度的發(fā)展也將因此變得難以調(diào)控.①當(dāng)然,如果歐洲實現(xiàn)了福利制度的一體化,那么在歐盟層面上實施統(tǒng)一的財政貨幣政策,也能較好地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利制度之間的關(guān)系,但目前的情況是,歐洲層面只有統(tǒng)一的貨幣政策,卻沒有統(tǒng)一的財政政策,福利制度也遠(yuǎn)未實現(xiàn)一體化.

一些學(xué)者進(jìn)一步提出,歐債危機(jī)的產(chǎn)生本身就與歐洲貨幣一體化與財政政策的分離有密切的關(guān)系.諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主克魯格曼將危機(jī)的核心原因直指"歐元的不靈活性"(Inflexibility of The Euro)②Krugman,P.,The Euro trap,The New York Times,2010-4-29,轉(zhuǎn)引自施愛國、崔正男:《歐債危機(jī)成因與前景的制度分析》,《戰(zhàn)略決策研究》2010年第4期..他認(rèn)為,希臘與西班牙等國的債務(wù)問題其實和這些國家的財政紀(jì)律關(guān)系不大,主要是歐元區(qū)成員國貨幣上的統(tǒng)一與財政政策、勞工政策不統(tǒng)一之間的矛盾及其引發(fā)的一系列問題.在獨立貨幣的情況下,希臘可以通過貨幣貶值恢復(fù)貿(mào)易平衡;在共同貨幣下,希臘則喪失了采取貨幣政策的權(quán)力.這表現(xiàn)出歐元區(qū)制度設(shè)計本身存在缺陷.與此同時,歐元區(qū)的決定機(jī)制采取一票否決制,即重大問題決定只有經(jīng)過所有國家的全民公決并且一致通過才能確定,這就使得歐元區(qū)作為一個經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟,而非政治聯(lián)盟的復(fù)雜整體很難迅速地做出反應(yīng)并制定相應(yīng)對策,市場恐慌情緒不能得到有效抑制,加劇了危機(jī)的破壞程度.因此,歐元區(qū)國家無法通過及時、有效的貨幣政策與財政政策以享受"政策福利".

綜上所述,由于歐洲實現(xiàn)了一體化的貨幣,導(dǎo)致希臘等國家一方面無法通過完整的財政貨幣政策實現(xiàn)福利制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用;另一方面,在缺乏獨立貨幣政策制定權(quán)的情況下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力的國家只能完全依靠擴(kuò)張性的財政政策,通過大量舉債來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持福利水平.作為經(jīng)濟(jì)增長與福利發(fā)展的調(diào)節(jié)工具,財政貨幣政策在歐盟范圍內(nèi)被分解,歐盟具有貨幣政策權(quán),卻無財政政策權(quán);歐元區(qū)各國有財政權(quán),卻無貨幣政策權(quán).這種調(diào)節(jié)工具的分離破壞了經(jīng)濟(jì)增長與福利發(fā)展之間的良性互動關(guān)系,使得福利制度不僅未能抑制危機(jī)的發(fā)生反而加劇了危機(jī)的爆發(fā)和蔓延.

(四)輸出方異化:民主超載引發(fā)高福利

民主超載(Democratic Deficit)一詞出現(xiàn)于上世紀(jì)70年代,是新右派針對社團(tuán)主義(Corporatism)民主政治提出的批判.新右派認(rèn)為社團(tuán)主義賦予部門和經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體相當(dāng)多的權(quán)力,不斷向國家提出增加撥款、公共投資以及國家保護(hù)等要求,而這不可避免地造成了國家干預(yù)和經(jīng)濟(jì)停滯.希臘公務(wù)員的高福利可以反映出民主超載所帶來的福利支出壓力.根據(jù)希臘統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,每年希臘政府都要為公共部門雇員支付數(shù)十億歐元的福利.希臘的公務(wù)員們享受到的薪酬福利,比私營部門高出近一倍:一年14個月的工資、至少一個月的帶薪休假、58歲的退休年齡(退休后仍可以一年領(lǐng)取14個月的養(yǎng)老金)、可以"世襲"的退休金(已經(jīng)去世的公務(wù)員的未婚或者已婚的女兒,都可以繼續(xù)領(lǐng)取其父母的退休金)、多項額外獎金(每個月從5歐元到1300歐元不等,獎金名目繁多)等.在這樣的福利體系下,希臘的公務(wù)員系統(tǒng)迅速膨脹,公務(wù)員人數(shù)占全國勞動人口的10%,是英國的5倍.

另外,新右派的觀點認(rèn)為選舉過程也會造成政府超載.選舉所建構(gòu)的政治是一段自我挫敗的過程,因為政客總是被鼓勵向選民提出不切實際的承諾來實現(xiàn)競選獲勝.為了權(quán)力的欲望,政客總是企圖以更慷慨的公共支出來打擊其競爭者③施愛國、崔正男:《歐債危機(jī)成因與前景的制度分析》,《戰(zhàn)略決策研究》2010年第4期..布里坦認(rèn)為,政治家為了選舉競爭中獲勝不得不滿足選民提出的新要求,尤其是分配上的要求會更多④Samuel Brittan,The Economic Contradictions of Democracy,British Journal of Political Science,1975(5):P129-159..不斷增加的期望和要求需要通過多樣的財政支出來滿足,這些都是政治家不可逆轉(zhuǎn)的,而過度的承諾帶來的公共財政的支出已經(jīng)超出國家能夠提供的資源.民主超載說明政治參與成本超過了政治制度本身的承載力.自上世紀(jì)80年代以來,希臘民眾為了爭取高福利,用選票選舉承諾高福利的政黨上臺;同時,政治家們?yōu)榱松吓_掌權(quán),亦不斷提高福利水平.2011年希臘養(yǎng)老金替代率達(dá)95.7%,在OECD國家中僅次于沙特(100%)和冰島(96.9%).在主權(quán)債務(wù)危機(jī)較為嚴(yán)重的其他四國中,西班牙(81.2%)和意大利(64.5%)也有較高的養(yǎng)老金替代率,大大高于典型的福利國家瑞典(53.8%)和英國(42.3%)⑤數(shù)據(jù)來源于OECD:Pension at a Glance 2011:Retirement-income Systems in OECD and G20 countries,OECD 2011..為了追逐短期利益,在大選與民意調(diào)查中取悅民眾,政府往往采用"愚民政策",采取"飲鴆止渴"的行為,例如希臘政府在2009年之前就隱瞞了大量的財政虧空.歐洲的政治家雖然意識到短期利益行為的危害,但大規(guī)模福利政策改革卻充滿危險.希臘民眾對福利改革持續(xù)抗議,表明一旦民眾習(xí)慣了各種優(yōu)厚的福利待遇,即使這種福利是國家所無法負(fù)擔(dān)的,但改革卻依然難以推進(jìn).

因無法抵抗團(tuán)體與選舉的壓力,導(dǎo)致政治體系的癱瘓,這種無節(jié)制民主的經(jīng)濟(jì)后果就是政府舉債所造成的高通貨膨脹,以及拖垮企業(yè)和削弱經(jīng)濟(jì)增長動力的沉重賦稅①施愛國、崔正男:《歐債危機(jī)成因與前景的制度分析》,《戰(zhàn)略決策研究》2010年第4期..有歐洲學(xué)者指出,典型的南歐福利國家包括一個高度破碎扭曲的收入維持系統(tǒng)和通過不發(fā)達(dá)的國際機(jī)構(gòu)和侍從主義(Clientelistic)政黨的政治網(wǎng)絡(luò)來輸送的醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng).這些國家的大量政治承諾、侍從主義的政治活動以及虛弱的國家力量可能會導(dǎo)致更為嚴(yán)重的"財政危機(jī)"②克里斯托弗.皮爾森:《當(dāng)代福利國家發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)》,丁開杰、林義選編《后福利國家》,上海三聯(lián)出版社2004年版,第21-22頁..民主超載帶來的高福利可以看作是福利外生性增長的主要原因之一,看似民主的背后可能是政治家為實現(xiàn)自身的政治利益而盲目提高福利水平.因此,希臘的高福利是被民主"綁架"的福利,是政治家出于短期政治目標(biāo)不負(fù)責(zé)任的行為后果,由這樣的高福利帶來的債務(wù)危機(jī),政治家應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任.

三、總結(jié)與啟示:堅持社會保險為主體的社會保障模式

本文從福利生產(chǎn)模型的三個視角對歐債危機(jī)與福利制度的關(guān)系進(jìn)行了研究,可以得出以下四點結(jié)論與啟示:

首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是福利制度發(fā)展的基礎(chǔ),由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和經(jīng)濟(jì)增長缺乏動力,從而使得歐債國家的福利制度發(fā)展缺乏相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ).因此,歐債危機(jī)本質(zhì)上是一次經(jīng)濟(jì)危機(jī),而非福利制度的危機(jī).我國目前正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期.一方面,經(jīng)濟(jì)仍然保持著較快速度的發(fā)展,但另一方面,在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化和傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長動力逐步消退的背景下,我國的經(jīng)濟(jì)增長速度將不可避免地有所下降.在這樣的背景下,我國更應(yīng)該充分利用好這一段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期,通過健全社會保障制度實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長向國民福利改善的有效轉(zhuǎn)化.

其次,財政貨幣政策是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利制度發(fā)展的重要工具,但由于在歐元區(qū)內(nèi)貨幣政策與財政政策的分離(貨幣政策權(quán)歸屬歐盟,但財政政策權(quán)歸屬主權(quán)國家),使得財政貨幣政策作為調(diào)節(jié)工具的功能喪失,主權(quán)國家只能通過擴(kuò)張性財政政策和借貸的方式來維持福利開支,福利制度不僅未能實現(xiàn)緩解危機(jī)的作用,反而在一定程度上加深了危機(jī)的嚴(yán)重程度.由于福利制度受到經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等多重因素的影響,因此在經(jīng)濟(jì)全球化與政治區(qū)域一體化的進(jìn)程中,應(yīng)當(dāng)審慎對待福利制度的區(qū)域一體化.近年來,有關(guān)亞洲(尤其是東亞地區(qū))經(jīng)濟(jì)一體化和貨幣一體化(例如,有學(xué)者建議推出"亞元")的呼聲甚高,這種區(qū)域一體化過程中財政貨幣政策的相對分離對一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利制度造成的不良影響已經(jīng)在此次歐債危機(jī)中顯現(xiàn)出來,這個教訓(xùn)值得借鑒.

第三,在民主超載的作用機(jī)制下,團(tuán)體壓力和選舉競爭利益驅(qū)使政黨為了政治目的而開展盲目的福利競爭,這種競爭在福利剛性的作用下,容易超越了一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家財政造成壓力.因此,一國主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生并非福利制度發(fā)展的必然后果,而是福利制度受到政治因素影響,違背其客觀發(fā)展規(guī)律,超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的后果.對于我國而言,總體福利水平不足與部分地區(qū)福利水平發(fā)展過快的局面同時存在,而總體福利水平不足則是當(dāng)前需要解決的主要矛盾.因此,當(dāng)前的社會保障制度建設(shè)既需要提高總體福利水平,也需要防止部分地區(qū)福利水平的非理性增長,以保證社會保障制度的長期可持續(xù)發(fā)展.

最后,從福利體制選擇的視角看,在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與國民福利增長的作用機(jī)制方面,福利國家型體制需要通過政府的第三方介入,通過第二次分配實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長向國民福利的轉(zhuǎn)化,作用機(jī)制是間接的;社會保險型體制通過參保人繳費水平的提高和將待遇水平與繳費水平緊密聯(lián)系,直接使經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠鲩L,作用機(jī)制更加直接.在對財政貨幣政策的依賴性方面,福利國家型體制由于其資金直接來源于國家財政,因此對財政貨幣政策的依賴性較高,而社會保險制度由于主要來源于勞資雙方的繳費,因此與國家財政資金相對獨立,不會直接對國家的財政支出造成壓力,對財政貨幣政策的依賴性較小.從福利水平的增長看,福利國家型體制福利水平的確定主觀性較大,容易受到"民主超載"機(jī)制的影響;社會保險型體制的福利水平主要由繳費水平確定,因此不宜受到"民主超載"機(jī)制的影響,而容易維持合理的水平.從以上這三個視角的分析可以充分說明,社會保險體制比福利國家體制更具合理性與適應(yīng)性,我國應(yīng)當(dāng)堅持以社會保險為主體的社會保障制度.

(責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163.com)

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1003-4145[2012]08-0034-06

2009年12月,國際三大評級機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾、惠譽(yù)、穆迪陸續(xù)下調(diào)了希臘主權(quán)信用評級,希臘的主權(quán)債務(wù)問題變成了世界關(guān)注的焦點.截止到2009年底,希臘赤字率上升到13.6%,負(fù)債率上升到115.1%,遠(yuǎn)高于歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的上限3%和60%,希臘政府的公共債務(wù)已高達(dá)3000億歐元.2010年5月,希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)全面爆發(fā).隨后主權(quán)債務(wù)危機(jī)向歐洲其他國家蔓延,西班牙、愛爾蘭、葡萄牙和意大利等"歐豬國家"相繼出現(xiàn)了信用危機(jī),受主權(quán)債務(wù)問題影響的國家GDP占到整個歐元區(qū)GDP的37%.由于債務(wù)問題在發(fā)達(dá)國家中具有"普遍性",英國、美國以及日本同樣存在巨額的財政赤字,主權(quán)債務(wù)危機(jī)有可能成為全球性問題.與此同時,這場經(jīng)濟(jì)危機(jī)還引發(fā)了全面的政治和社會系統(tǒng)性危機(jī),甚至對資本主義制度造成重大影響.①臧秀玲、楊帆:《國際金融危機(jī)對當(dāng)代資本主義和世界社會主義的影響》,《山東社會科學(xué)》2012年第2期.

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生與蔓延,成為學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注的焦點,引發(fā)了學(xué)界對福利制度與經(jīng)濟(jì)危機(jī)關(guān)系的討論.一派觀點認(rèn)為高福利制度是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根源:如李軍鵬認(rèn)為老齡化帶來的養(yǎng)老金支出壓力是導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)危機(jī)的重要因素.張士斌、黎源認(rèn)為歐洲國家剛性的養(yǎng)老金替代率在人口持續(xù)老齡化和經(jīng)濟(jì)增長緩慢的前提下必然導(dǎo)致養(yǎng)老金財政赤字不斷擴(kuò)大、國家財政債務(wù)危機(jī)不斷升級②張士斌、黎源:《歐洲債務(wù)危機(jī)與中國社會養(yǎng)老保險制度改革---基于公共養(yǎng)老金替代率視角的分析》,《浙江社會科學(xué)》2011年第11期..鄭秉文認(rèn)為,從深層看,過度的福利和慷慨的保障已使福利國家不堪重負(fù),人口老齡化的加劇更使隱性財務(wù)日益顯現(xiàn),債務(wù)貨幣化正使福利國家亦步亦趨,走向債務(wù)國家③鄭秉文:《歐債危機(jī)下的養(yǎng)老金制度改革---從福利國家到高債國家的教訓(xùn)》,《中國人口科學(xué)》2011年第5期..嚴(yán)云樓認(rèn)為,歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā),看似是不嚴(yán)格執(zhí)行財政紀(jì)律造成的惡果,究其實質(zhì)暴露的乃是以借貸維持的高福利保障制度這一深層弊?、車?yán)運(yùn)樓:《歐洲債務(wù)危機(jī)"曝"高福利病》,《中國社會保障》2010年第7期..

另一派觀點認(rèn)為歐債危機(jī)不是福利惹的禍.鄭功成認(rèn)為歐債危機(jī)本身是一次經(jīng)濟(jì)危機(jī),它的惡化可能導(dǎo)致福利危機(jī),但絕不應(yīng)本末倒置地認(rèn)為是福利危機(jī)導(dǎo)致了歐債危機(jī)⑤鄭功成:《歐債危機(jī)不是福利惹的禍》,新華網(wǎng)2011年12月5日,http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-12/05/c_111218155.htm.高連奎指出,我們傳統(tǒng)認(rèn)為高福利必然導(dǎo)致高負(fù)債,但世界實踐證明,一個國家是否欠債不在于這個國家的福利有多高,而在于這個國家是否遵守財政紀(jì)律,一個國家是否欠債與福利多少沒有關(guān)系①高連奎:《歐債危機(jī)背后的三個深層次根源》,中國經(jīng)營網(wǎng)2011年12月15日..樊鵬從西方民主選舉體制下是否實現(xiàn)普惠性社會福利、超高赤字的發(fā)展模式是否是社會福利造成的、西方國家的稅收和再分配能力是否能夠跟上社會福利體系發(fā)展的要求這三個方面論證了國家高赤字發(fā)展模式并非社會福利惹的禍②樊鵬:《西方國家高赤字發(fā)展模式是社會福利惹的禍嗎?---從財政和稅收的視角看》,易匯資訊網(wǎng)2012年2月26日,http://www.ieforex.com/huanqiucaijing/jingjiguancha/2012-02-27/87272.html.

2012-05-06

魯全,中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心主任助理,博士.石琤,中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心碩士研究生.邢連斌,中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心碩士研究生.