許士春 魏鋼毅

(中國礦業(yè)大學管理學院,江蘇徐州221116)

公共危機模式化管理問題研究

許士春 魏鋼毅

(中國礦業(yè)大學管理學院,江蘇徐州221116)

如何有效地管理公共危機、有效地預防公共危機,將公共危機的危害程度降到最低且能夠準確快速地處理公共危機是時代對政府的要求.公共危機模式化管理是公共危機管理的新內容,對公共危機采取什么樣的模式化管理,應取決于平時、戰(zhàn)時階段分類的大前提.根據相應的靜態(tài)、動態(tài),平時、戰(zhàn)時相結合的模式化管理內容,以公共危機的特點為出發(fā)點,在有限管理思想及效率原則的要求下,融入分級、分類管理思想.在平戰(zhàn)切換的管理過程中,模式化管理包涵著分級、分類管理的內容,三者的關系不是層層迭加,而是系統(tǒng)化、整體化的管理.

政府;公共危機模式化管理管理問題

處于轉型期的中國,各種不同類型的公共危機頻繁發(fā)生,對社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展產生了消極影響.如何有效地管理公共危機、有效地預防公共危機,將公共危機的危害程度降到最低且能夠準確快速地處理公共危機是時代對政府的要求.2007年8月通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》標志著我國公共危機管理體系趨向成熟.然而,從系統(tǒng)和整體的角度看,伴隨著現代社會公共危機范圍的不斷擴大和影響程度的不斷加深,公共危機自身也變得更為復雜化.近年來的金融危機、各種自然災害及社會領域的突發(fā)事件都證明了構建和完善科學有效的公共危機管理模式,提高我國政府公共危機管理水平的必要性、緊迫性和重要性.

一、公共危機模式化管理的概念及載體

(一)公共危機模式化管理的概念

所謂公共危機模式化管理是指針對某類狀況所采用的一整套相互關聯的達致目標的活動,在模式化管理中,管理者只需針對危機問題適用哪種管理模式做出判斷,進而選擇相關管理模式.①許超:《基于時間相關性的危機管理研究---一種可能的分析框架》,《中國社會科學院研究生院學報》2012年第1期.公共危機模式化管理目標就是在最短的時間內最大程度地控制,甚至是緩解危機,保障公民的人身和財產安全,恢復社會日常秩序,恢復健康的社會環(huán)境和自然環(huán)境,快速地將危機狀態(tài)轉化為常態(tài).公共危機進行模式化的管理能夠迅速控制危機,即使理論上的模式不能完全與現實情況吻合,實踐中也能為管理者提供管理流程和管理范圍的有效參考,從而減輕管理者的負擔.模式化管理是現代政府公共危機管理工作中比較常見的一種管理措施.例如,在國家遭遇重大災難或危害時,很多國家政府會宣布進入緊急狀態(tài),這就是一種典型的危機模式化管理.一旦開始了模式化管理的程序,管理方就無需再根據個別狀況分別進行管理決策、指揮和協(xié)調行動,而是根據危機管理模式的規(guī)定和要求自動判斷并做出選擇,從而提高在管理時間上的效率.模式化管理猶如一個與外界聯系的卻又半封閉的系統(tǒng),它包括多個層面,封閉是為了外層與內層的穩(wěn)定有效的聯系和交流,最外層是整個危機管理模式化的管理框架,內層包括模式化決策、模式化協(xié)調、模式化執(zhí)行等程序,從而達到適度管理和最大限度提高管理效率的目的.當危機發(fā)生時,管理者可以迅速地找到能夠直接適用的模式,即使沒有完全吻合的管理模式,也可以找到類似或相近的管理模式,以替代傳統(tǒng)的耗時耗力進行大量的臨時性決策的應急管理活動.在時間相關性的影響下,根據政府進行危機管理的基礎和進行危機管理時的行政運行兩個階段,將模式化管理分為靜態(tài)模式化管理系統(tǒng)和動態(tài)模式化管理系統(tǒng),二者是既有區(qū)別又有聯系的兩個系統(tǒng).

(二)公共危機模式化管理的載體

公共危機模式化管理與項目管理,將公共危機視為特殊的項目管理,根據項目管理所依靠的體系框架,結合公共危機的特點建立模式化管理載體---公共危機模式化管理體系.在整體結構上,公共危機模式化管理體系由指揮調度、處置執(zhí)行、資源供給、信息處理、和決策輔助等五個即相互聯系又有不同分工的小系統(tǒng)組成.五大系統(tǒng)的主要功能分別是:指揮調度系統(tǒng)是公共危機管理中最高決策者,可以是個人也可以是某一組織,依據危機現場實情、實況做出判斷或決定,并及時通過信息處理系統(tǒng)向各個支系統(tǒng)傳達命令,它承載的是對危機全過程的統(tǒng)一指揮性任務.處置執(zhí)行系統(tǒng)是對指揮調度系統(tǒng)形成的指令元進行具體執(zhí)行的系統(tǒng),如何準確、高效地執(zhí)行指揮調度系統(tǒng)下達的命令是本系統(tǒng)的核心任務,進而達到完成各種應急搶險任務的大目標.資源供給系統(tǒng)承載著為管理過程提供資源保障的任務,是整個模式化管理系統(tǒng)的"后勤部",為順利解決危機提供必要的資源儲備及資源維護是其核心任務,危機之前進行資源需求的評估工作,危機之中應做到迅速、快捷地調度所需資源.信息處理系統(tǒng)是公共危機模式化管理體系的信息中心,負責危機信息實時共享,為其他系統(tǒng)提供信息支持,包括信息搜集、處理、存儲、轉換、傳輸、更新、共享、維護等任務.決策輔助系統(tǒng)的任務是對公共危機模式化管理中決策問題提出建議或方案,是對指揮調度系統(tǒng)的補充和輔助.它可以進行基于危機實情的由專家?guī)熘С值奶幚砦C利弊的客觀分析,預警分析、預案選擇、效果評估、資源調度方案設計等,雖然是指揮調度系統(tǒng)的輔助,但它要從學術、理論或技術的角度進行分析,是指揮調度系統(tǒng)的補充、完善和輔助.總之,指揮調度系統(tǒng)是進行公共危機模式化全過程管理的"首長",是整個體系中最高決策機構.其它四個為支持系統(tǒng),聽命于指揮調度系統(tǒng)并分別承載著對其它各類功能的支持,以保證指揮調度系統(tǒng)做出及時有效的決策.

二、進行模式化管理的指導思想及原則

公共危機模式化管理的指導思想是適度管理,或稱管理適度.適度管理是指政府在危機管理過程中實際、準確、合理的調配各類社會資源,做到既不省略必要資源又不浪費資源.十九世紀自由主義的代表人物約翰.繆勒就提出過"國家適度干預"學說,他將政府職能區(qū)分為"必要職能"和"任選職能",將政府干預的形式分為"命令式"和"非命令式",提出政府的干預必須在人們的社會自由和經濟自由的框架內展開.①顏鵬飛、張青:《論約翰.繆勒的國家適度干預學說》,《經濟評論》1996年第6期.關于適度危機管理的重要性,莫紀宏(2003)認為,緊急狀態(tài)時期,一些最基本的公民權利不得被剝奪,這有利于防止政府隨意濫用行政緊急權利,而使公民失去不應當失去的權利.②參見莫紀宏:《重大突發(fā)事件與緊急狀態(tài)立法》,2003年5月.結合公共危機的特點及其管理目標上的效率要求,政府在進行危機管理時應根據危機的實際影響在政治、經濟和社會方面按照實際情況做到適度投入,既不過分管理又不缺位管理.

公共危機模式化管理運行中要注重平戰(zhàn)切換和調級及時的原則.當沒有危機事件時,整個體系的主要工作是處理一些屬于平時狀態(tài)的基礎性管理任務,并適時監(jiān)控相應的數據指標,做好各項應急資源的儲備工作,當能體現危機狀況、進度或安危程度的數據超過警戒值時,如測控水位、天氣指標、紅外熱度的測控范圍等超過了安全指標,就要及時發(fā)出預警信號,并根據危機的危害程度改變或調整體系運行狀態(tài).一旦轉換為戰(zhàn)時狀態(tài),公共危機模式化管理體系的運行狀態(tài)就會提高到相應的級別狀態(tài),如危害仍然繼續(xù)惡化,則應升級事態(tài)級別.執(zhí)行指揮調度任務的機構就要提高預警級別,同時其它系統(tǒng)也應據此進行自動調整以配合整體目標的實施.

三、不同危機狀態(tài)下公共危機模式化管理系統(tǒng)的作用

羅伯特.希斯將危機管理過程概括為4R模式,即危機管理可劃分為縮減、預備、反應、恢復等四個階段,有效危機管理是對4R模式所有方面的整合.③肖鵬英:《危機管理》,華南理工大學出版社2008年版.根據希斯的4R階段理論,結合危機事件發(fā)生發(fā)展的情況,我們將模式化管理體系的運行狀態(tài)劃分為平常狀態(tài)和非平常狀態(tài).

(一)平常狀態(tài)

平常狀態(tài)是指既沒有發(fā)生危機事件也沒有預兆表明要發(fā)生危機事件可能的狀態(tài),是公共危機模式化管理體系在警戒、戰(zhàn)時狀態(tài)之外時段所處的狀態(tài).處在平時狀態(tài)中模式化管理體系要做好各方面的準備及保障工作,如制訂出危機管理的各項預案,根據預案組織相關人員進行演練,對公民實施培訓以提高安全意識和自我保護技能,監(jiān)督和查看各項應急資源的籌備情況等.此外,對危機事態(tài)的預警、預測工作也是平常狀態(tài)下的基礎性工作.模式化管理系統(tǒng)應不斷提高預測準確度和預警監(jiān)控能力,在平常狀態(tài)下多積累經驗和技術,不斷創(chuàng)新方法以便及時準確地發(fā)覺危機將要發(fā)生的苗頭,預測工作的準確度直接影響著整體模式化管理體系工作的進度和力度.

(二)非平常狀態(tài)

非平常狀態(tài)包括危機發(fā)生前的警戒階段和危機發(fā)生中的戰(zhàn)時狀態(tài).當預警系統(tǒng)檢測或預測到某種危機事件的進展可能達到或超過警戒值時應立刻發(fā)出信號,呼吁整體體系迅速轉換為警戒狀態(tài).轉換為警戒狀態(tài)后,保護性措施應立即啟動,如加強進口檢疫、發(fā)病區(qū)物資檢疫消毒等,防止一些可避免的危機因素傳播;其次要為體系進入戰(zhàn)時狀態(tài)做好充足的資源保障.警惕狀態(tài)中的體系要有所作為、防控為主,全力將可能發(fā)生的危機事件扼殺在苗頭階段.在使用各種必要手段和防控方法后仍無法避免或阻止危機事件爆發(fā)時,整個模式化管理體系應立即進入戰(zhàn)時狀態(tài)并開展戰(zhàn)時狀態(tài)的一系列運行.戰(zhàn)時狀態(tài)中要根據已發(fā)生危機事件的類型、破壞程度等確定相應的管理方案,展開對危機事件全過程的處置管理.

四、計劃前的準備:靜態(tài)中的模式化

應急管理體制是一個由橫向機構和縱向機構、政府機構與社會組織相結合的復雜系統(tǒng),主要包括應急管理的領導指揮機構、專項應急指揮機構、日常辦事機構、工作機構、地方機構及專家組等.①薛瀾、鐘開斌:《國家應急管理體制建設:挑戰(zhàn)與重構》,《改革》2005年第3期.對公共危機事件進行管理的動態(tài)模式中的每個階段都要以靜態(tài)系統(tǒng)為根基.規(guī)范的組織體系,充足的資金物質保障系統(tǒng)及公眾應對網絡是構成公共危機模式化管理靜態(tài)系統(tǒng)的必要條件.

(一)靜態(tài)中的模式化管理范式

此處的"靜態(tài)"指的是沒有危機時的平時狀態(tài),整個模式化體系按照常規(guī)運轉,承擔的都是常規(guī)任務,各個系統(tǒng)無需根據危機實情做出任何的調整,常設性和常規(guī)性是靜態(tài)中的模式化管理體系的突出特點.目前許多發(fā)達國家都已針對公共危機管理設立專門的管理機構,實現了危機管理機構的常設制.以靜態(tài)中的模式化管理的廣泛適應性為目標,采用"綜合性危機管理系統(tǒng)+應急指揮系統(tǒng)+各專業(yè)危機處理系統(tǒng)"的范式.綜合性危機管理系統(tǒng)是要求在中央或國家級的層面設立一個綜合性的危機管理職能機構,直接領導和協(xié)調各部門的應急工作,并可以向地方派遣辦事機構.應急指揮系統(tǒng)是根據不同的行政區(qū)域,一般以省或市為單位,必要時可以以國家為單位,采用何種級別根據實情決定;實行由本行政區(qū)域的主要領導或分管領導任組長的常設性危機處理領導小組,下設辦公室負責日常工作,應自動吸納各相關單位負責人為成員,如財政、建設等系統(tǒng)的負責人,對應急救助和突發(fā)災害的處理工作進行統(tǒng)一領導,平時與各部門危機管理顧問團保持密切聯系,收集信息研究制定預案.各專業(yè)危機處理系統(tǒng)是指趕赴危機現場直接負責現場應急管理的承擔實際操作任務的隊伍系統(tǒng),平時應做好訓練和演習等工作.

(二)靜態(tài)模式化管理中各系統(tǒng)的常規(guī)化運行

靜態(tài)的模式化管理體系以指揮調度系統(tǒng)、處置執(zhí)行系統(tǒng)、決策參謀系統(tǒng)、資源供給系統(tǒng)、信息處理系統(tǒng)等五大系統(tǒng)的相互作用有效結合為基礎.根據"綜合性危機管理系統(tǒng)+應急指揮系統(tǒng)+各專業(yè)性危機處理系統(tǒng)"的范式,指揮調度系統(tǒng)應置于整個模式化管理體系的核心地位.

1.指揮調度系統(tǒng).作為公共危機事件應急管理體系的核心和中樞,包括進行決策,向各個相關機構發(fā)出指令或進行授權,并協(xié)調其他系統(tǒng)的功能和動作.②鐘開斌:《認知-心理、官僚-組織與議程-政治-西方危機決策解釋視角的構建與發(fā)展》,《世界經濟與政治》2007年第1期.在靜態(tài)模式中指揮調度系統(tǒng)的具體職能包括:第一,組織、研究、培訓和模擬演練職能;第二,信息的處理分析及匯總;第三,制定并更新完善各類大小制度;第四,組織協(xié)調;第五,組織安全檢查和事故檢查;第六,判定危機事件的性質及征兆;第七,對應急管理的儲備資源進行監(jiān)督、配置和協(xié)調.

2.處置執(zhí)行系統(tǒng).處置執(zhí)行系統(tǒng)接受指揮調度系統(tǒng)的直接領導,是對指揮調度系統(tǒng)形成的指令和應急管理要求進行具體實施的系統(tǒng).在靜態(tài)的模式化體系中,處置執(zhí)行系統(tǒng)主要承擔著體系的日常運行、維護和更新改造,執(zhí)行和協(xié)調等職能.除此之外,還要具體施行指揮調度系統(tǒng)指定的培訓大綱和演練計劃,組織本系統(tǒng)人員參加專業(yè)技能培訓,積極參與系統(tǒng)內部和其他系統(tǒng)模擬危機處理計劃的演練,并及時將培訓和演練的情況回饋給指揮調度系統(tǒng).

3.資源供給系統(tǒng).資源分為物質資源和人力資源,本系統(tǒng)的特有職能是制訂和實施完備的資源維護制度,將現有資源進行量化,并對儲備資源進行定期維護.當資源保有量低于安全線時應及時補充資源.資源的儲備工作還要考慮到一旦發(fā)生危機事件能在短時間內迅速將資源調集至危機現場的途徑,在此應考慮遵循地域就近和有效利用原則,依據資源的自然分布情況來配置出操作性強的迅速、快捷的調用方案.此外,政府還應考慮設立應急專項經費,做好危機管理必要物資的儲備、管理、調配工作.

4.信息處理系統(tǒng).信息處理系統(tǒng)通過全角度、多方位的多種采集、管理和發(fā)布信息的手段,對公共危機事件發(fā)生前的每個環(huán)節(jié)進行多層次的全天候監(jiān)控.同時搜集、發(fā)布信息,對危機事件處置前后狀況進行實時對比監(jiān)視,保證信息在系統(tǒng)外能及時、準確地獲取,在系統(tǒng)內部能安全、流暢地傳遞,從而節(jié)省系統(tǒng)內外應對重大危機事件的反應時間.全過程信息系統(tǒng)的運行包括信息的采集、處理、傳輸等三個階段,建立起相關的信息數據庫,以面向問題的解決為原則,對數據庫進行維護和更新并做好相應的保密措施.

5.決策輔助系統(tǒng).決策輔助系統(tǒng)相當于一個專家?guī)旎蛑悄覉F,為整個靜態(tài)模式化管理體系提供決策建議及方法支持,其囊括了與危機管理有關的各個行業(yè)的專家學者或行政人員,它在安全保障的機制研究、危機事件的分類分級方法研究的基礎上,提出各項安全培訓和演練方案,且承擔著預案庫的管理任務,為資源的優(yōu)化配置提供決策建議,并參與危機事件的事后評估工作.

危機管理靜態(tài)體系的運行離不開所處的法律政策和規(guī)章制度環(huán)境,除科學合理地建設靜態(tài)模式化系統(tǒng)以外,政府還應注意危機管理相關法律制度的建設與完善.

五、實情中的運行:動態(tài)中的模式化

動態(tài)是指公共危機模式化管理體系于危機發(fā)生時在平戰(zhàn)不同狀態(tài)下的切換,在不同危機級別之間的切換,在不同類型的危機之間的切換,是根據公共危機事件不同的發(fā)展態(tài)勢而及時調整管理方式的動態(tài)過程.

(一)常態(tài)---非常態(tài)切換中的動態(tài)

根據危機發(fā)生與否及發(fā)生前后的不同任務要求順序將危機管理的狀態(tài)分為平時、警戒和戰(zhàn)時三個不同的管理階段,對公共危機進行模式化管理時要依據事件的發(fā)生、發(fā)展態(tài)勢,結合實際情況在三個不同狀態(tài)間進行準確而有效的切換.如將警戒和戰(zhàn)時狀態(tài)合并為一種狀態(tài)時,管理模式的切換就應變?yōu)槠?時)戰(zhàn)(時)切換并伴隨著不同級別間管理模式的切換.一是一旦在信息處理體系中發(fā)現危機事件的任何征兆,根據基于危機事件機理的分級自動生成此次危機事件的級別,并采取有針對性的措施并發(fā)出早期警告;若在該階段不能消除突發(fā)事件,則應立即發(fā)出警報,啟動戰(zhàn)時狀態(tài).二是在突發(fā)事件處理結束后,轉危為安進入平常狀態(tài)時,應及時關閉戰(zhàn)時后勤保障系統(tǒng).公共危機模式化管理體系從平常狀態(tài)進入戰(zhàn)時狀態(tài)各個系統(tǒng)都應根據戰(zhàn)時狀態(tài)的要求做出改變或調整.

(二)不同級別、不同時期之間管理模式的切換

不同級別切換是為確保在危機發(fā)生時期的特殊需要,在未出現公共危機事件爆發(fā)先兆的前提下,指揮調度系統(tǒng)的負責方可以主動調整安全保障系統(tǒng)的安全級別,或進入戰(zhàn)時保障系統(tǒng).因危機的發(fā)展態(tài)勢具有不確定性,危機級別的切換可以是相鄰級別間的切換(如一級和二級),也可以是任意兩個級別間的切換.將公共危機事件合理地劃分為不同的級別,據此采取不同的應對措施,這是各國危機管理者公認的有效理念.如美國從危害程度的大小出發(fā),對突發(fā)事件分為緊急事件、重大災難、災害、自然災害、危害等.①參見新華視點:《突發(fā)公共事件應急預案框架體系透視》,人民網,2005年2月28日.例如,有的公共危機會造成巨大的經濟損失和重大的社會負面影響,但處理過程和方法卻快速簡單,這種危機事件的級別就無需設置的很高.因此,要在科學分析、評估各級政府應急管理能力的基礎上,使應急管理組織體系的建設重心由中央、省向市、縣下移,即國家應急管理體系建設應當遵循"能力本位"和"重心下移"兩個基本原則.②薛瀾、鐘開斌:《突發(fā)公共事件分類、分級與分期:應急體制的管理基礎》,《中國行政管理》2005年第2期.根據"能力本位"和"重心下移"的原則,結合我國行政區(qū)劃級別的特點,公共危機事件可分為五個級別,分別用五種顏色表示其危機程度遞減,即紅、橙、黃、綠、藍等五級別,其應對機構從中央到地方逐級遞減.

進行危機分級的目的是對危機進行合理地管理,即從政府的客觀能力出發(fā)對應危機管理的需要.在公共危機模式化管理的動態(tài)過程中,根據時間相關性的影響,處于不同時期的危機,其危害程度也是不一樣的,這就要求管理者用發(fā)展的動態(tài)的眼光去看待危機管理.當危機發(fā)生之初,往往影響較小,此時對危機危害程度的分級也較低,進行危機管理的力度及規(guī)模也較小較輕,一旦危機達到了爆發(fā)期,或不可控的態(tài)勢時,相應的影響級別也應提高,管理力度、危機管理的投入規(guī)模也應隨之提高,這也是有限管理思想在動態(tài)模式化管理過程中的體現.

(三)不同類型危機管理模式的切換

類型不同的突發(fā)公共事件其表現形式和對社會的影響也不同,相應的,對國家應急措施的要求也不同.例如,社會沖突應急管理要求以國家強有力的限制性措施為中心,而自然災害應急管理則以國家保護性和救助性措施為中心,限制性措施適當輔助.對于公共危機的分類,不同的研究者有不同的分類方法.薛瀾、鐘開斌(2005)將公共危機劃分為自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件和經濟危機等五大類(見表1).

表1 公共危機事件的分類劃分

這種基于危機事件發(fā)生誘因進行的分類,既有利于為預防突發(fā)公共事件提供線索,又有利于為國家應急管理措施提供基本信息,符合危機管理的基本原則.針對不同類型、不同領域的突發(fā)事件,各部門、各地方也應設立專門的應急管理機構,完善應急管理體制.例如,抗震減災、災害救助、國家防汛抗旱、安全生產、森林防火、公共衛(wèi)生、公安、通訊、反劫持、反恐等專業(yè)機構的專業(yè)應急指揮與協(xié)調機構也應進一步完善,相應的軍隊系統(tǒng)的應急管理組織體系也要得到加強.目前,我國31個省區(qū)市和5個計劃單列市相繼成立了應急管理領導機構,組建或明確了辦事機構.需要指出的是,這五類公共事件不是截然對立的,它們相互之間存在類似的特性和多維的聯系,并且在特定的條件下可以相互轉化,帶來蝴蝶效應.公共危機的分類方法也不是唯一的,但無論采取何種分類方法,目的都是促進管理者更合理、科學、高效地處理公共危機.

六、結語

公共危機模式化管理是公共危機管理的新內容,對公共危機采取什么樣的模式化管理,應取決于平時、戰(zhàn)時階段分類的大前提.根據相應的靜態(tài)、動態(tài),平時、戰(zhàn)時相結合的模式化管理內容,以公共危機的特點為出發(fā)點,在有限管理思想及效率原則的要求下,融入分級、分類管理思想.需要注意的是,在平戰(zhàn)切換的管理過程中,模式化管理也包涵著分級、分類管理的內容,三者的關系不是層層迭加,而是系統(tǒng)化、整體化的管理.即當危機發(fā)生時,模式化管理體系從平時狀態(tài)轉入戰(zhàn)時狀態(tài),此過程也伴隨著對危機的定級、分類工作,以確定某一時間點危機的危害級別、類型,并以靜態(tài)為基礎,迅速整理出這一時段的管理內容和方法.

(責任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

C931

A

1003-4145[2012]08-0158-05

2012-04-27

許士春,男,博士、中國礦業(yè)大學管理學院講師,碩士生導師.魏鋼毅,女,中國礦業(yè)大學管理學院碩士研究生.

本文系江蘇省研究生創(chuàng)新工程項目(編號:CXZZ11-0319);中央高校專項基金項目(編號:2010W2)的部分成果.