陳 峰

（華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北武漢430079）

我國住房保障體系的優(yōu)化重構(gòu)
——基于體系頂層設(shè)計(jì)視角的探討

陳 峰

（華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北武漢430079）

在分析我國住房保障體系重構(gòu)應(yīng)然性的基礎(chǔ)上，從體系頂層視角分析我國現(xiàn)代住房保障體系設(shè)計(jì)應(yīng)遵循公平優(yōu)先、兼顧效率，以及適度性保障的總體性原則，應(yīng)堅(jiān)持以租為主，實(shí)行?；?、廣覆蓋、國家保，以及分層逆向保障的基本原則；而體系設(shè)計(jì)的近期目標(biāo)應(yīng)以生存性保障、供給保障（實(shí)物保障）、戶籍保障為主，并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)展性保障、需求保障（貨幣保障）、非戶籍與戶籍并重的中長期目標(biāo)；探討體系設(shè)計(jì)中的保障范圍、保障形式、保障方式以及保障機(jī)制等基本框架內(nèi)容?；谧》勘Ｕ象w系的現(xiàn)狀與目標(biāo)模式，在“去贅存精，逐漸融合；增量改革，存量優(yōu)化；因地制宜，分層推進(jìn)”等體系重構(gòu)的基本要求下，分析各個(gè)地方政府政策實(shí)踐中的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和限價(jià)房等各類住房保障產(chǎn)品，如何整合到現(xiàn)代住房保障體系的現(xiàn)實(shí)路徑，以期促進(jìn)我國住房保障體系平穩(wěn)優(yōu)化及住房保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

住房保障體系；頂層設(shè)計(jì)；住房保障制度；住房改革

一、引言

在住房制度改革不斷推進(jìn)的30年，我國已基本形成廉租住房（簡稱“廉租房”）、經(jīng)濟(jì)適用住房（簡稱“經(jīng)適房”）、公共租賃住房（簡稱“公租房”）、限價(jià)商品住房（簡稱“限價(jià)房”）等保障形式的住房保障體系。然而，房價(jià)多年的不斷高漲，使得住房民生問題又將我國住房制度改革推到了一個(gè)轉(zhuǎn)折性關(guān)口；住房保障作為住房民生中的核心，事關(guān)社會(huì)的和諧以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，受到了前所未有的高度關(guān)注，目前住房制度改革迫切需要重新思考我國住房保障體系的基本現(xiàn)狀和未來走向。本文認(rèn)為，改革應(yīng)在立足吸納原有體系精髓的基礎(chǔ)上，從整體性視角對我國現(xiàn)有住房保障體系頂層制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。

國內(nèi)已有文獻(xiàn)中，與住房保障體系相關(guān)問題的研究較多。其一是住房保障體系存在的某些層面的問題分析。在住房保障方式方面，唐旭君認(rèn)為實(shí)物配租方式可能導(dǎo)致房地產(chǎn)市場退化、資源的浪費(fèi)以及許多社會(huì)問題①；周曉紅的調(diào)研發(fā)現(xiàn)租金補(bǔ)貼大多轉(zhuǎn)化為家庭收入而用于家庭日常支出，并沒有起到改善低收入家庭居住現(xiàn)狀的作用②；也有學(xué)者從其它角度對不同保障方式存在的問題及其選擇進(jìn)行了分析③。在住房保障形式方面，劉琳認(rèn)為住房保障的本質(zhì)含義是救助，主要形式應(yīng)是廉租房④；袁秀明、曾國安等學(xué)者分析了產(chǎn)權(quán)性住房保障存在的問題，建議應(yīng)以租賃保障為主⑤。在住房保障的進(jìn)入退出機(jī)制方面，蔡玉峰等學(xué)者分析了住房保障體系中廉租住房制度等住房保障產(chǎn)品的進(jìn)入退出機(jī)制需要有相應(yīng)的配套制度⑥。另外，曾國安等從不同角度較詳細(xì)地分析現(xiàn)有住房保障體系存在的公平性問題⑦。劉琳針對住房保障體系建設(shè)緩慢的問題，認(rèn)為其深層次原因是中央政府和地方政府在住房保障方面的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任不明⑧。其二是建立住房保障體系的基本原則分析。賈康、劉軍民認(rèn)為應(yīng)遵循“基本住房需求由政府保障、進(jìn)一步改善居住需求主要通過市場解決”⑨；劉琳認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持“寬范圍，低標(biāo)準(zhǔn)，多形式，分階段”的原則⑩；申衛(wèi)星則從住房保障法角度認(rèn)為基本原則包含“?；尽V覆蓋、分層次、國家?！?，而韓偉認(rèn)為基本原則是保障公民基本住房需要，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)一的政策目標(biāo)基礎(chǔ)上的因地制宜等。其三是住房保障體系的基本框架分析。陳淮指出完善我國住房保障體系應(yīng)當(dāng)包括救助性保障、援助性保障、互助性保障和自住性保障四個(gè)層次；基于此，解讀了現(xiàn)行住房保障體系中不同層次的住房保障產(chǎn)品。郭士征等也從不同視角解讀我國現(xiàn)有的住房保障體系及其適度調(diào)整。曾國安針對所有住房保障群體，將中國城鎮(zhèn)住房保障體系構(gòu)架為出租性公租房、出售性公租房和公益性公租房等。

從已有文獻(xiàn)分析來看，對我國住房保障體系存在問題的研究較為深入，也探討了住房保障體系設(shè)計(jì)的基本原則，解讀了我國現(xiàn)行住房保障體系的基本框架及其完善的方向。然而，對住房保障體系的基本認(rèn)識并沒有達(dá)成一致。如實(shí)踐中，上海市正構(gòu)建廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房、公租房、動(dòng)遷安置房“四位一體”的住房保障體系，以共有產(chǎn)權(quán)房（經(jīng)適房）和動(dòng)遷房為主的租售并舉的保障房模式。重慶則率先提出以公租房為主體，并形成了由廉租房、經(jīng)適房、危舊房改造、城中村改造、農(nóng)民工公寓、公租房組成的“5＋1”保障性住房供給模式。湖北黃石則利用國家“雙試點(diǎn)”機(jī)遇，實(shí)施廣泛意義上的公租房體系。在國家層面，相關(guān)政策文件規(guī)范的住房保障形式多種多樣，包括廉租房、經(jīng)適房、公租房、限價(jià)房，以及按照經(jīng)適房或限價(jià)房相關(guān)優(yōu)惠政策建設(shè)的棚改房、危舊改房、拆遷安置房、集資合作建房等，以“打補(bǔ)丁”的模式完善住房保障體系，但舊的問題并未得到解決，新的問題卻又產(chǎn)生了。盡管相關(guān)研究涉及到住房保障的本質(zhì)問題，有利于現(xiàn)有住房保障體系的改進(jìn)與完善，但相關(guān)文獻(xiàn)多集中于某個(gè)角度，詳細(xì)的、前瞻性的體系設(shè)計(jì)卻沒有，即使有所涉及，也是一種類似規(guī)劃的、籠而統(tǒng)之的設(shè)計(jì)，到具體實(shí)際卻無從下手。因此，本文將在已有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，從“由誰?！?、“保障誰”，以及“保什么”與“怎樣保”等重大的事關(guān)全局的基本問題和具體問題入手，從解決問題的角度做體系的頂層設(shè)計(jì)；同時(shí)，基于各地具體住房保障方式，在一定的原則指導(dǎo)下探討現(xiàn)有住房保障體系優(yōu)化重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、“為什么重構(gòu)”——住房保障體系重構(gòu)的應(yīng)然性

“應(yīng)然性是一種價(jià)值屬性”。重構(gòu)的應(yīng)然性意味著，現(xiàn)有住房保障體系存在其合理部分；但基于整體視角，住房保障事實(shí)與形式對住房保障主體、住房保障客體的價(jià)值指向而言已不再適應(yīng)。本節(jié)將審視現(xiàn)有住房保障體系的價(jià)值屬性。

（一）重構(gòu)應(yīng)然性的事實(shí)判斷

重構(gòu)的應(yīng)然性判斷首先體現(xiàn)為住房保障對保障客體滿足的事實(shí)現(xiàn)狀。顯然，我國處于初步發(fā)展階段的住房保障體系已取得了一定成效，但基于整體視角，更多是住房保障的不足，而保障事實(shí)成為住房保障體系是否合理的事實(shí)依據(jù)。

住房保障體系重構(gòu)的事實(shí)判斷具體體現(xiàn)為如下兩個(gè)層面：

1.住房保障供給嚴(yán)重滯后

截止2008年底，通過廉租房和經(jīng)適房建設(shè)，已解決800多萬戶城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的住房問題，占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的4.2%。2009－2010年則為保障性住房建設(shè)的突飛猛進(jìn)時(shí)期，保障性住房竣工分別達(dá)320萬套和370萬套。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部（簡稱住建部）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2010年底，我國各類住房保障形式共覆蓋約1844萬戶城鎮(zhèn)中低收入住房困難戶，約占全部城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的7.8%，住房保障取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

然而，現(xiàn)有住房保障的發(fā)展依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（1）從保障總量來看，已有的7.8%的保障水平與我國十二五規(guī)劃期末的20%的目標(biāo)尚有很大差距。（2）從城鎮(zhèn)與城市常住人口中“應(yīng)保未保”家庭來看，有棚戶區(qū)住房困難家庭、未獨(dú)立立戶戶籍家庭、城漂族、農(nóng)民工家庭等。（3）從保障體系未覆蓋人群來看，有廉租房、經(jīng)適房及普通商品住房之間的“夾心層”。（4）從各類住房保障需求水平來看，“十二五”期內(nèi)城鎮(zhèn)戶籍新婚家庭中約有686萬戶存在住房支付能力不足的問題，城鎮(zhèn)常住農(nóng)民工中約565.11萬戶需要住房保障，城鎮(zhèn)常住的城漂族（包含新就業(yè)的大中專畢業(yè)生）中約有129.75萬戶需要住房保障，而棚戶區(qū)改造、危舊房改造以及舊城改造中住房困難家庭約有1800萬套，住房保障供需缺口巨大。

2.住房保障供給的低效性

即使住房保障不存在供給滯后，已有的各類保障住房供給中也存在各種問題，導(dǎo)致住房保障實(shí)際供給的低效性。

問題導(dǎo)向性下的住房保障供給低效。廉租房，在住房問題突出時(shí)住建部才強(qiáng)力推進(jìn)廉租房制度建設(shè)，直至2007年，在全國層面制度才具有真正意義，典型具有政策供給的時(shí)間低效性問題；更進(jìn)一層，問題導(dǎo)向模式必然缺乏政策的全面思考，如退出機(jī)制問題，是廉租房供給低效的又一重要表現(xiàn)。經(jīng)適房政策出臺(tái)于擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)背景，政策長期定位于中低收入家庭；即使2007年調(diào)整為低收入家庭，然而由于政策執(zhí)行的滯后性，目前許多城市實(shí)際供給中包含大量非低收入人群，政策目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率低下；再者，土地劃撥制度與地方政府土地財(cái)政之間存在矛盾等，經(jīng)適房也面臨供給持續(xù)減少的問題。近年出臺(tái)的公租房與限價(jià)房政策，既有完善當(dāng)前住房保障體系的目的，也兼具保經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)；然而，政策供給是以一種“打補(bǔ)丁”的方式促進(jìn)住房保障體系的完善，明顯缺乏整體層面的制度頂層設(shè)計(jì)思路，難以與已有保障體系融為一體。

漸進(jìn)協(xié)調(diào)性下的住房保障供給低效。漸進(jìn)協(xié)調(diào)性作為中國特色改革中的核心特征，亦包含于住房體制改革；經(jīng)適房作為一項(xiàng)相對穩(wěn)定的住房保障制度，這一特征更為顯著。（1）目標(biāo)對象的協(xié)調(diào)。實(shí)際運(yùn)行中，經(jīng)適房項(xiàng)目還包括集資合作建房，這類住房主要用于解決未享受按職位、職稱、工齡等福利分房政策的職工住房問題，與中低收入或低收入人群的目標(biāo)群體界定無關(guān)；這一問題同樣體現(xiàn)在舊城改造中拆遷戶的住房置換問題，以及棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中。（2）政策調(diào)整中的協(xié)調(diào)性。經(jīng)歷了多次調(diào)整的經(jīng)適房政策，以及其它住房保障政策的每次調(diào)整和政策出臺(tái)，一般采取回避存量房，突出增量房改革的思路，是典型的漸進(jìn)協(xié)調(diào)性原則，這一原則實(shí)質(zhì)是對原有政策低效的認(rèn)可，換取調(diào)整政策前進(jìn)的動(dòng)力。

顯然，問題導(dǎo)向性與漸進(jìn)協(xié)調(diào)性有利于避免改革過程中的整體性震蕩，但實(shí)質(zhì)反映了住房保障績效的低效性，若從2010年保障績效數(shù)字來看，應(yīng)保人群中實(shí)際保障比例肯定低于7.8%；而且，這一現(xiàn)狀也易出現(xiàn)新的問題，如很大程度上加速了不同人群住房貧富的分化，處理不好可能會(huì)導(dǎo)致更大的社會(huì)動(dòng)蕩。

（二）重構(gòu)應(yīng)然性的形式判斷

住房保障是人類居住權(quán)實(shí)現(xiàn)的需要，是對住房市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的糾偏機(jī)制。其中，市場以資源配置效率為價(jià)值取向，但會(huì)導(dǎo)致資源配置的極度不公而致部分人群居住權(quán)的喪失；住房保障就是對市場住房資源配置極度不公的一種糾偏，其應(yīng)以居住權(quán)享有的公平性為價(jià)值取向。公平性成為住房保障形式合理性判斷的立足基點(diǎn)。

住房保障體系重構(gòu)的形式判斷具體體現(xiàn)為如下三個(gè)層面：

1.現(xiàn)有住房保障體系設(shè)計(jì)及其運(yùn)行過程中的機(jī)會(huì)不公問題

機(jī)會(huì)不公首先體現(xiàn)為“應(yīng)保未?！薄Ｏ嚓P(guān)群體有：（1）支付能力位于經(jīng)適房與普通商品住房之間的外夾心群體；（2）不滿足常住申請地的獨(dú)立立戶的城鎮(zhèn)戶籍家庭，因而即使是常住本地城鎮(zhèn)戶籍的自然家庭也未納入保障范圍，更別說農(nóng)民工、城漂族等群體。其次是“已保實(shí)未?！焙汀耙驯１２痪?。支付能力位于廉租房與經(jīng)適房之間的內(nèi)夾心群體即為“已保實(shí)未?！?；經(jīng)適房在很多城市重點(diǎn)面向城市拆遷群體，與其界定的社會(huì)目標(biāo)群體之間存在“已保保不均”的問題。再次是“保不應(yīng)保”。早期經(jīng)適房制度的準(zhǔn)入制度過寬，經(jīng)適房和廉租房監(jiān)審混亂或監(jiān)審困難導(dǎo)致出現(xiàn)的“保不應(yīng)?！比巳海加斜Ｕ献》抠Y源“應(yīng)退未退”群體亦屬于“保不應(yīng)?！狈秶?/p>

即使2010年增加了面向中等偏下收入人群的公租房政策，也僅解決了保障機(jī)會(huì)不公的部分問題，如外夾心層群體的機(jī)會(huì)不公，但其他類型的機(jī)會(huì)不公依然缺乏有效解決手段。

2.現(xiàn)有住房保障體系設(shè)計(jì)及其運(yùn)行過程中的垂直不公問題

住房保障中的補(bǔ)貼應(yīng)遵循兩項(xiàng)基本原則：一是補(bǔ)貼與收入的倒掛原則，即隨著目標(biāo)人群的收入增加，補(bǔ)貼額度應(yīng)逐漸減少；二是補(bǔ)貼的非躍級原則，即收入相對較低的目標(biāo)人群獲得補(bǔ)貼后的總效用應(yīng)不高于收入相對較高目標(biāo)人群獲得補(bǔ)貼后的總效用。

基于以上原則，對已獲得保障的人群，垂直不公首先體現(xiàn)為現(xiàn)有制度之間的補(bǔ)貼不公。如產(chǎn)權(quán)式住房保障與租賃式住房保障之間的垂直補(bǔ)貼不公問題，即收入相對較高的家庭在經(jīng)適房的產(chǎn)權(quán)式保障中獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入相對較低的廉租房的租賃式保障，或收入相對較低的家庭在經(jīng)適房的產(chǎn)權(quán)式保障中獲得的總效用高于收入相對較高的公租房的租賃式保障所獲得的總效用。其次體現(xiàn)為各保障制度內(nèi)部的補(bǔ)貼不公。廉租房實(shí)物配租的雙困戶家庭獲得補(bǔ)貼后的總效用高于廉租房貨幣配租的低收入家庭獲得補(bǔ)貼后的總效用；產(chǎn)權(quán)性保障中，目標(biāo)群體隨支付能力的增加而購買面積可能越大，形成支付能力越強(qiáng)補(bǔ)貼越多的不公情形。

3.現(xiàn)有住房保障體系設(shè)計(jì)及其運(yùn)行過程中的水平不公問題

住房保障的水平公平是指，同等收入且同等住房困難的群體所獲得的住房保障程度的無差異性，或差異不大。

這類補(bǔ)貼不公首先體現(xiàn)為保障房單位面積補(bǔ)貼程度的不公，同一城市不同區(qū)位之間，或不同城市之間，因經(jīng)適房售價(jià)或廉租房租價(jià)與市場價(jià)格之間差異的差別，導(dǎo)致相同困難程度人群之間的補(bǔ)貼不公。其次體現(xiàn)為面積差異下的補(bǔ)貼不公，經(jīng)適房或廉租房面積調(diào)整政策，經(jīng)適房中的集資建房，單位建房面積的差異，導(dǎo)致相同困難程度人群之間的補(bǔ)貼不公。

以上三類情形的公平性問題，根源于現(xiàn)有住房保障體系的保障方式、保障形式、營運(yùn)機(jī)制等的制度設(shè)計(jì)，不僅導(dǎo)致住房保障客體對政府所提供的保障形式產(chǎn)生不滿，也直接影響住房保障的實(shí)際績效。因而，公平性問題是住房保障形式重構(gòu)應(yīng)然性的核心判據(jù)之一。

三、“重構(gòu)成什么”——現(xiàn)代住房保障體系

基于保障事實(shí)與保障形式判斷，現(xiàn)有住房保障體系已不符合住房保障主體的價(jià)值取向，也不符合住房保障客體對住房保障的需求。因此，體系重構(gòu)藍(lán)圖，應(yīng)依據(jù)保障主體的價(jià)值取向與保障客體的需求為基本立足點(diǎn)，可從住房保障的目標(biāo)、原則和基本內(nèi)容框架加以闡述。

（一）現(xiàn)代住房保障體系的目標(biāo)

住房保障體系設(shè)計(jì)成什么，既需要從長遠(yuǎn)角度規(guī)劃，也需考慮不同階段的實(shí)際現(xiàn)狀，科學(xué)合理地確立現(xiàn)代住房保障體系的根本性目的和階段性目標(biāo)。

根本性目標(biāo)。住房保障是保障公民的基本居住權(quán)，而基本居住權(quán)是實(shí)現(xiàn)所有居民“有房住”，并非要求“有住房”。現(xiàn)有住房保障體系中，經(jīng)適房和限價(jià)房是典型產(chǎn)權(quán)性住房保障，不僅存在政府住房保障的財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的問題，而且作為一種深度補(bǔ)貼必然會(huì)引發(fā)尋租設(shè)租等各種社會(huì)問題。因此，我國住房保障體系設(shè)計(jì)的根本性目的應(yīng)為：構(gòu)建符合我國國情的、可持續(xù)的、以公租房為主體的、中國特色的住房保障體系，以實(shí)現(xiàn)中低收入及低收入人群“住有所居”的目的，從而實(shí)現(xiàn)住房保障公共服務(wù)均等化。

階段性目標(biāo)。目前我國處于住房保障發(fā)展的初級階段，符合“體面住房”標(biāo)準(zhǔn)的住房存量，尤其是保障性住房存量，還難以滿足目標(biāo)群體的住房需求；另一方面，“有恒產(chǎn)者有恒心”的住房消費(fèi)理念根植于中國民眾的內(nèi)心，觀念的轉(zhuǎn)變亦需時(shí)日。因此，應(yīng)結(jié)合中國國情，合理設(shè)置住房保障體系的近期目標(biāo)和中長期目標(biāo)。近期目標(biāo)，應(yīng)根據(jù)我國目前保障住房需求大而保障供給嚴(yán)重不足的實(shí)際情況，保障住房的近期目標(biāo)應(yīng)以“生存性保障、供給保障（實(shí)物保障）、戶籍保障”為主的保障目標(biāo)。具體體現(xiàn)為，到“十二五”期末，住房保障覆蓋面達(dá)20%，各地可依據(jù)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力逐步將外來人口納入住房保障范圍。隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，住房保障水平應(yīng)逐步提高，中長期保障目標(biāo)應(yīng)調(diào)整為“發(fā)展性保障、需求保障（貨幣保障）、戶籍與非戶籍保障并重”為主的保障目標(biāo)。

（二）現(xiàn)代住房保障體系的原則

原則是人們觀察問題、處理問題的準(zhǔn)繩，確定“什么樣”的原則直接關(guān)系到住房保障體系的價(jià)值取向和住房保障目的的實(shí)現(xiàn)?；谀康男栽瓌t和工具性原則兩個(gè)層面分析我國現(xiàn)代住房保障體系設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的基本原則。

1.目的性原則

目的性原則是住房保障主體的價(jià)值取向，以及住房保障客體的保障需求所決定的，也是選擇、評價(jià)和統(tǒng)一工具性原則的標(biāo)準(zhǔn)。能準(zhǔn)確體現(xiàn)住房保障主客體要求的目的性原則如下：

公平優(yōu)先兼顧效率的原則。經(jīng)濟(jì)資源的有限性決定了住房保障效率的重要性；但住房保障是糾偏市場機(jī)制失靈，促進(jìn)社會(huì)公平，公平優(yōu)先是住房保障的首要出發(fā)點(diǎn)。

公平原則涵蓋，保障配給的起點(diǎn)公平，即配給的機(jī)會(huì)公平；配給的結(jié)果公平，即配給結(jié)果的水平公平與垂直公平；配給程序的公平，是配給結(jié)果公平的內(nèi)在要求。效率原則指住房保障體系建設(shè)必須考慮各類住房保障產(chǎn)品的投入產(chǎn)出比。這就要求住房保障體系設(shè)計(jì)中關(guān)注保障產(chǎn)品的供給效率、分配及管理效率等。

住房保障的適度性原則。住房保障的度不僅關(guān)系到住房保障制度的社會(huì)效果，還直接涉及到政府、市場、個(gè)人之間的責(zé)任界限問題。具體包含兩個(gè)層面：一為財(cái)政可負(fù)擔(dān)性原則。即，住房保障應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及公共財(cái)政能力相協(xié)調(diào)；財(cái)政負(fù)擔(dān)過重影響國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政負(fù)擔(dān)過輕則難以滿足住房困難人群的住房保障需求。從我國目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段來看，住房保障不能泛化為社會(huì)普遍的住房福利。因此既要盡力而為，也要量力而行，科學(xué)確定住房保障水平。二為住房保障深度的適度性原則。即，住房保障深度不僅需要依據(jù)居民基本居住權(quán)的需求確定，也應(yīng)防止居民對住房保障的過度依賴，導(dǎo)致住房福利病的形成，尤其是在財(cái)政能力充裕時(shí)。

2.工具性原則

工具性原則是體現(xiàn)住房保障體系設(shè)計(jì)的價(jià)值理念，住房保障目的的實(shí)現(xiàn)需要依靠一系列工具性原則，是一定范圍內(nèi)眾多規(guī)則的原則。住房保障體系設(shè)計(jì)的工具性原則有：

保障居民基本住房需求的原則。即，保障公民普遍享有的住房福利，實(shí)現(xiàn)住房的民生基本功能；這是住房保障適度性原則的內(nèi)在要求?！蹲≌O(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50096－1999）的最低標(biāo)準(zhǔn)基本住房設(shè)定為，住房的各項(xiàng)基本使用功能齊全，人均住房建筑面積為13平方米，住房建筑面積控制在50平方米左右，根據(jù)家庭人口規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然，基本住房標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變，而是隨社會(huì)平均收入水平的提高而提高。需要強(qiáng)調(diào)的是，這一原則，也包含著保障居民的基本生活需要，即內(nèi)在要求住房基本配套設(shè)施與服務(wù)的齊全。

租賃性住房保障為主的原則。即，住房保障應(yīng)基于基本居住權(quán)，立足于租賃性住房保障；這是?；驹瓌t的具體體現(xiàn)，也是公平效率原則的內(nèi)在體現(xiàn)。當(dāng)然，這一原則并不排斥將產(chǎn)權(quán)性住房保障作為租賃性住房保障的重要補(bǔ)充，其原由在于產(chǎn)權(quán)性住房保障是租賃性住房保障退出的重要渠道之一，可在一定程度上滿足居民的產(chǎn)權(quán)需要。

分層逆向梯度補(bǔ)貼原則。即，依據(jù)家庭可支配收入，對住房困難家庭進(jìn)行分層補(bǔ)貼；更進(jìn)一步，隨著家庭可支配收入的增加，給予的住房補(bǔ)貼額度成梯度形態(tài)，逐漸下降，以防止補(bǔ)貼結(jié)果的垂直不公。這一原則，是公平性原則的內(nèi)在要求。

住房保障的廣覆蓋原則。即，住房保障的對象應(yīng)覆蓋所有中等偏低以下收入的住房困難群體，實(shí)現(xiàn)覆蓋人群的“應(yīng)保盡?！?，是公平性原則的體現(xiàn)。這一原則要求現(xiàn)代住房保障體系打破戶籍制度限制，將戶籍人口保障拓寬到常住人口，將農(nóng)民工、城漂族納入到住房保障的范圍。

住房保障國家保的原則。即，政府是現(xiàn)代住房保障體系的構(gòu)建和實(shí)施的主體，這是基本居住權(quán)下國家和政府公共職能的基本體現(xiàn)。這一原則意味著國家是住房保障政策的供給主體，是住房保障準(zhǔn)入、配給與監(jiān)督的主體，是補(bǔ)貼資金的供給主體。這一原則并不排斥社會(huì)、團(tuán)體和個(gè)人參與到保障性住房的供給，也不排斥市場機(jī)制在保障住房供給及后期管理中發(fā)揮重要作用。

（三）現(xiàn)代住房保障體系的基本框架與核心內(nèi)容

依據(jù)體系的目標(biāo)與原則，探討現(xiàn)代住房保障體系的基本框架及其核心內(nèi)容。

1.現(xiàn)代住房保障體系的基本框架

基于中長期視角，我國現(xiàn)代住房保障體系的整體運(yùn)行框架，應(yīng)以住房困難戶為基本目標(biāo)對象，以租為主要形式，以配物補(bǔ)租、貨幣配租為主要方式，分層交叉保障來重構(gòu)和優(yōu)化現(xiàn)有住房保障體系，如圖1。

圖1 現(xiàn)代住房保障體系的基本框架圖

2.現(xiàn)代住房保障體系的核心內(nèi)容

體系的核心內(nèi)容主要包括：住房保障的范圍、住房保障的形式、住房保障的方式以及住房保障的機(jī)制等。

（1）住房保障范圍。現(xiàn)代住房保障體系應(yīng)依據(jù)廣覆蓋原則，將城市常住人口的住房困難家庭均納入到住房保障范圍中。依據(jù)住房困難的程度，可將住房保障范圍分為三個(gè)層面。

其一，住房保障的救濟(jì)范圍。這一范圍可界定為，居民家庭收入除去其它生活必要開支后的剩余收入，難以支付最低標(biāo)準(zhǔn)基本住房的準(zhǔn)成本租金（約占市場租金的60%）。從國家統(tǒng)計(jì)局收入分層角度來講，對應(yīng)于極低收入和最低收入家庭。顯然，住房保障基本范圍是由居民基本居住權(quán)權(quán)利所確定，政府應(yīng)給予該群體租金全額補(bǔ)貼或較大部分補(bǔ)貼，屬于政府保障的救濟(jì)層次，即，救濟(jì)性住房保障。

其二，住房保障的幫助范圍。這一范圍可界定為，居民家庭收入除去其它生活必要開支后的剩余收入，難以支付一定標(biāo)準(zhǔn)基本住房（如60平方米）的成本租金（約占市場租金的80%）。從國家統(tǒng)計(jì)局收入分層角度來講，對應(yīng)于部分低收入家庭和中偏低收入家庭。顯然，這一部分家庭已具有一定的住房消費(fèi)能力，住房困難的臨時(shí)性特征較顯著，但完全承擔(dān)市場租金必然影響其未來發(fā)展，政府應(yīng)將這一部分群體納入住房幫助對象，給予一定的租金補(bǔ)貼，屬于政府保障的幫助層次，即，幫助性住房保障。

其三，住房保障的支持范圍。這一范圍可界定為，居民家庭月收入的30%難以支付中小套型普通商品住房（如70平方米）的月還款。從國家統(tǒng)計(jì)局收入分層角度來講，對應(yīng)于部分中偏低收入家庭，甚至部分中等收入家庭。顯然，這部分家庭已具備基本住房的市場租賃消費(fèi)能力，但購買能力依然不足，政府應(yīng)將這部分群體納入到政策支持，尤其是共有產(chǎn)權(quán)政策支持的對象，對未購買的產(chǎn)權(quán)部分給予一定租金補(bǔ)貼，屬于政府保障的支持層次，即，支持性住房保障。

當(dāng)然，住房保障范圍亦可依據(jù)市場房價(jià)波動(dòng)，確定是否將部分中等收入家庭納入到保障范圍，屬于住房保障的彈性支持范圍，或延伸支持性住房保障范圍；若從金融、稅費(fèi)優(yōu)惠政策的角度來看，對購買首套住房的中等收入人群更是一種延伸的支持性住房保障，可起到調(diào)解住房市場的作用。

（2）住房保障形式。住房保障的財(cái)政可負(fù)擔(dān)性，以及“有房住”的基本居住權(quán)定位，確定了住房保障的形式應(yīng)以租賃為主?！白赓U為主”的住房保障形式意味著應(yīng)以“租”貫穿到為各類住房困難家庭提供的住房保障產(chǎn)品，盡管租賃中并不排除部分產(chǎn)權(quán)性保障。租賃保障形式具體可分為如下形式：

其一，政府完全補(bǔ)貼的租賃式住房保障形式。這一形式主要對應(yīng)于極低收入住房困難戶，即生活與住房均困難的“雙困”戶。其住房實(shí)物形態(tài)，主要是政府提供的公租房，對應(yīng)于當(dāng)前的廉租房。由于這類人群基本依靠政府救濟(jì)才能維持基本生活，其住房保障也需要政府提供全額補(bǔ)貼，或僅象征性收取租金。

其二，政府提供部分補(bǔ)貼的租賃式的住房保障形式。這一形式主要對應(yīng)于最低收入、低收入、中偏低收入住房困難戶。其住房實(shí)物形態(tài)，主要是政府提供的公租房，社會(huì)提供的產(chǎn)權(quán)共有的公租房以及市場租賃房。由于這類人群已具備一定的住房消費(fèi)支付能力，盡管能力不盡相同，政府則應(yīng)依據(jù)不同人群的收入水平提供不同的補(bǔ)貼額度。其中，社會(huì)公租房是指住房所有權(quán)的社會(huì)性，可以是個(gè)人、社團(tuán)、企業(yè)單位，也可以是其混合形式，而政府也可通過土地、稅費(fèi)減免等方式擁有一定的產(chǎn)權(quán)比例。

其三，政府對目標(biāo)人群未擁有的產(chǎn)權(quán)部分提供部分租賃補(bǔ)貼的住房保障形式。這一形式主要對應(yīng)于低收入、中偏低收入住房困難戶，必要時(shí)可將部分中等收入人群納入。其住房實(shí)物形態(tài)為未擁有產(chǎn)權(quán)部分給予租賃補(bǔ)貼的混合產(chǎn)權(quán)公租房；與政府提供的公租房和社會(huì)提供的產(chǎn)權(quán)共有公租房的主要差異在于，這類住房一部分產(chǎn)權(quán)已由目標(biāo)家庭購買，且該家庭同時(shí)租賃未購買的產(chǎn)權(quán)部分，而政府對此部分提供一定的租金補(bǔ)貼。由于這類人群的住房消費(fèi)支付能力較強(qiáng)，政府僅對租賃產(chǎn)權(quán)部分提供相應(yīng)的租金補(bǔ)貼。

顯然，現(xiàn)代住房保障體系設(shè)計(jì)中的各種保障形式，不僅需要政府提供的補(bǔ)貼額度隨收入水平上升而下降，而且目標(biāo)對象均需繳納租金；這一模式，既保障了“有房住”的基本需要，也考慮了住房消費(fèi)需求的差異，更降低了尋租租值額度，也為出現(xiàn)尋租提供了修正的時(shí)空。

（3）住房保障方式。由于我國已經(jīng)擺脫了住房短缺的年代，尤其十二五期間3600萬套保障性住房建設(shè)，使得未來適合低收入人群居住的體面住房不再缺乏，配物補(bǔ)租、尤其是貨幣配租應(yīng)成為未來住房保障的主要方式，這也是公平性原則所決定的。

其一，未來的住房保障方式應(yīng)以配物補(bǔ)租為主要形式。配物補(bǔ)租是指，政府向住房困難家庭提供指定房源（房源可以來源于社會(huì)，也可由政府新建等）后，先由房源提供者向租戶收取市場租金（保障其基本利潤，可適時(shí)適度進(jìn)行控租），而后政府依據(jù)各家庭可支配收入，給予目標(biāo)群體相應(yīng)的貨幣補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)該群體住有所居的目標(biāo)。因此，實(shí)行配物補(bǔ)租是以政府補(bǔ)貼的公平性為前提，而實(shí)行市場租金則有利于充分利用住房存量，也有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量新建租賃性住房。

其二，住房保障方式最終應(yīng)過渡到以貨幣配租為主要形式。貨幣配租是指，政府依據(jù)市場租金和住房困難家庭的實(shí)際可支配收入，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給予不同的貨幣補(bǔ)貼或住房券，由住戶自主到市場上自由租房，實(shí)現(xiàn)該群體住有所居的目標(biāo)。顯然，實(shí)物配租是住房短缺時(shí)一種相對較好的住房保障形式，但貨幣配租則是住房存量充足時(shí)最好的住房保障方式，不僅有利于提高補(bǔ)貼資金的運(yùn)行效率，避免低收入人群聚集等不良效應(yīng)，也有利于降低政府實(shí)行配物補(bǔ)租保障方式所產(chǎn)生的高額行政成本等。

（4）住房保障機(jī)制。現(xiàn)代住房保障體系的保障機(jī)制主要體現(xiàn)為保障性住房的供給機(jī)制，住房保障的監(jiān)審機(jī)制以及保障實(shí)施期間的營運(yùn)管理機(jī)制。

其一，建立保障性房源多渠道的供給機(jī)制和保障性住房多主體的建設(shè)機(jī)制。現(xiàn)代住房保障體系應(yīng)優(yōu)先通過政府包租經(jīng)租、改建和購買等多種方式實(shí)現(xiàn)存量住房房源的多元化籌集機(jī)制。若符合政府標(biāo)準(zhǔn)的保障性住房存量房源不足時(shí)，政府應(yīng)基于配物補(bǔ)租的方式，優(yōu)先通過稅費(fèi)減免、土地作價(jià)入股的方式吸引社會(huì)力量參與到保障性住房建設(shè)；也可將保障性住房建設(shè)與城中村改造結(jié)合，政府采取包租經(jīng)租政策予以扶持。同時(shí)，應(yīng)培育非贏利性住房組織，并使之成為未來保障性住房建設(shè)、經(jīng)營和管理的重要主體之一。

其二，建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量為核心的住房保障的監(jiān)審機(jī)制。監(jiān)審機(jī)制既包含對保障住房建設(shè)質(zhì)量等方面的監(jiān)督，也包含對目標(biāo)群體資格的審核監(jiān)督。顯然，這一方面需要加強(qiáng)住房信息系統(tǒng)等方面的建設(shè)；另一方面，由于信息時(shí)刻更新，信息不對稱是一種常態(tài)，因而應(yīng)倡導(dǎo)相關(guān)利益群體參與的社會(huì)監(jiān)審機(jī)制。即，可將當(dāng)期保障家庭的確認(rèn)前置于住房建設(shè)（或房源的確定），政府制訂相應(yīng)的監(jiān)督方式和監(jiān)督條目，以及相應(yīng)的激勵(lì)獎(jiǎng)懲措施，引導(dǎo)當(dāng)期保障家庭監(jiān)督建設(shè)方的住房質(zhì)量，引導(dǎo)非當(dāng)期保障家庭監(jiān)督當(dāng)期保障家庭的資質(zhì)等。

其三，建立以“租補(bǔ)分離，收支兩條線”為主的營運(yùn)管理與退出機(jī)制。這一經(jīng)營管理模式的核心是，實(shí)行租金市場定價(jià)（政府亦可進(jìn)行合理利潤管制，尤其是政府參與建造或包租經(jīng)租的房源等），可調(diào)動(dòng)各方房源供給的積極性；另一方面，政府依據(jù)保障需求家庭的實(shí)際支付能力給予不同額度的補(bǔ)貼，保障其基本住房消費(fèi)。顯然，這一經(jīng)營管理機(jī)制有利于保障方式從目前以實(shí)物配租為主順利過渡到以貨幣配租為主，也有利于退出機(jī)制的形成。若目標(biāo)人群收入提高，則自動(dòng)降低住房補(bǔ)貼額度或在相應(yīng)政策下促進(jìn)物的退出，即不影響該家庭向社會(huì)提供勞動(dòng)力的水平，也不影響其住房消費(fèi)水平；而停止補(bǔ)貼或保障房源的退出意味著原保障家庭因收入水平提高而自動(dòng)退出住房保障體系，有利于防止“保不應(yīng)?！眴栴}。

四、“怎么樣重構(gòu)”——現(xiàn)有住房保障體系重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑

現(xiàn)有住房保障體系的重構(gòu)，需要從整體上把握好體系重構(gòu)的基本要求，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有體系到現(xiàn)代住房保障體系的平穩(wěn)過渡。

（一）現(xiàn)有住房保障體系重構(gòu)的基本要求

現(xiàn)有住房保障體系的重構(gòu)中，如何處理好現(xiàn)有政策遺留下來的各種問題，如何與現(xiàn)代住房保障體系順利銜接，必需遵循以下基本要求：

去贅存精，逐漸融合。盡管現(xiàn)有住房保障體系存在眾多問題，但不可否認(rèn)，已有保障體系中廉租房和公租房以租為主的思路是完全正確的，而經(jīng)適房和限價(jià)房等產(chǎn)權(quán)性保障對平穩(wěn)房價(jià)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定具有明顯功效，這是現(xiàn)代住房保障體系所必須吸納的。而現(xiàn)代住房保障體系的構(gòu)建，則必須基于公正公平、量力而行的基本原則，改組和修正現(xiàn)有住房保障體系，并逐步與之融為一體。

增量改革，存量優(yōu)化。住房保障體系的重構(gòu)，必然遇到既得利益人群（如產(chǎn)權(quán)保障人群）阻撓的阻力，而改革在邊際上推進(jìn)，可通過量的增加，最終形成質(zhì)的改變。另一方面，保障住房存量并不同于原有公房體制改革，對已有租賃性保障房可通過保障形式、監(jiān)審機(jī)制的完善而不斷優(yōu)化；而對產(chǎn)權(quán)性保障，如經(jīng)適房項(xiàng)目中的集資合作建房等，尤其對已非政策的目標(biāo)人群，則可通過回收土地、稅費(fèi)等補(bǔ)貼，充實(shí)住房保障資金。

因地制宜，分層推進(jìn)。由于住房保障需求與供給水平，在各地各不相同，且政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力也差異甚大，這就要求各地應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，因地制宜做好住房保障體系優(yōu)化重構(gòu)的進(jìn)度。同時(shí)，原有的各種住房保障方式也應(yīng)分層推進(jìn)。以經(jīng)適房為例，相關(guān)項(xiàng)目包含面向社會(huì)的經(jīng)適房項(xiàng)目、各種單位自帶土地建設(shè)的經(jīng)適房項(xiàng)目和政府劃撥土地企業(yè)自建經(jīng)適房項(xiàng)目等，目標(biāo)對象有中低收入家庭，有單位職工和被拆遷家庭。顯然，不同項(xiàng)目類別和需求人群，需要有不同的過渡方式，應(yīng)分層推進(jìn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）現(xiàn)有住房保障體系重構(gòu)的基本思路

現(xiàn)有住房保障體系重構(gòu)的基本思路可概括為，由住房保障形式的重構(gòu)逐漸過渡到住房保障機(jī)制的重構(gòu)。

住房保障形式的重構(gòu)。即，依據(jù)現(xiàn)有體系中保障類型的相似性，或保障對象支付能力的相近性，進(jìn)行分類重構(gòu)。其核心是，將現(xiàn)有體系中的廉租房、公租房、經(jīng)適房保障對象中支付能力弱的人群，整合進(jìn)租賃性公租房；將經(jīng)適房保障對象中支付能力較強(qiáng)的人群，限價(jià)房保障對象中支付能力較弱的人群整合進(jìn)半租半產(chǎn)權(quán)性公租房；將限價(jià)房保障對象中支付能力強(qiáng)的人群整合到有一定限制的普通商品住房。重構(gòu)的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)以經(jīng)適房為主的產(chǎn)權(quán)式保障到以公租房為主的租賃式保障的轉(zhuǎn)換。

住房保障機(jī)制的重構(gòu)。即，在形式重構(gòu)的基礎(chǔ)上，保障住房籌建、準(zhǔn)入條件、配給、運(yùn)營、騰退等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一政策法規(guī)下的整體管理，構(gòu)建整體融合的住房保障體系。其核心是，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將割裂分散的廉租房等不同類型的住房保障資源，分散隔離的保障人群匯集到一個(gè)管理平臺(tái)；一方面，在存量公共住房資源優(yōu)化整合的基礎(chǔ)上，利用管理平臺(tái)為保障性房源籌建的資金信貸和社會(huì)房源的包租經(jīng)租奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，利用管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)以住房困難為主要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)實(shí)際可支配收入，實(shí)現(xiàn)“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”的轉(zhuǎn)變，并打通由“租”到“有”的產(chǎn)權(quán)通道，實(shí)現(xiàn)“物”與“資金”等保障資源良性循環(huán)，保障目標(biāo)家庭“住有所居”。

（三）現(xiàn)有住房保障體系重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑

依據(jù)體系優(yōu)化重構(gòu)的基本原則與思路，探討現(xiàn)有住房保障體系重構(gòu)的基本路徑。

1.體系重構(gòu)的基本框架

住房保障體系重構(gòu)的基本路徑體現(xiàn)為現(xiàn)有住房保障產(chǎn)品——廉租房、經(jīng)適房、公租房和限價(jià)房如何整合進(jìn)現(xiàn)代住房保障體系之中，其基本框架如圖2。

圖2 現(xiàn)有住房保障體系重構(gòu)的基本框架圖

2.體系重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑

以現(xiàn)代住房保障體系中不同類型的公租房為目標(biāo)模式，探討現(xiàn)有住房體系中各類住房保障產(chǎn)品如何整合到目標(biāo)模式中。

（1）廉租房、公租房的重構(gòu)路徑。依據(jù)兩類保障產(chǎn)品實(shí)踐中的目標(biāo)對象，探討廉租房、公租房如何整合到現(xiàn)代住房保障體系的目標(biāo)模式中。

兩種補(bǔ)貼模式的廉租房應(yīng)整合到政府持有產(chǎn)權(quán)的公租房中。其中，由于實(shí)物配租對象一般是家庭存在殘障或無法勞動(dòng)的人口等社會(huì)低保家庭，新體系中政府應(yīng)全額補(bǔ)貼，或保障對象繳納凈租金僅為象征性；而廉租房貨幣補(bǔ)貼對象一般無固定工作或工資收入低，大病或大的不利事情則會(huì)導(dǎo)致其返貧的低收入家庭，新體系中政府應(yīng)在指定房源的基礎(chǔ)上，依據(jù)其收入及市場指導(dǎo)租金，給予合理補(bǔ)貼。顯然，廉租房整合到公租房，既防止了廉租房所產(chǎn)生的社會(huì)標(biāo)簽問題，也有利于調(diào)動(dòng)保障家庭勞動(dòng)供給的積極性，促進(jìn)社會(huì)底層家庭積極向上流動(dòng)；而政府持有公租房產(chǎn)權(quán)，有利于確保低收入弱勢家庭的基本住房居住權(quán)。

現(xiàn)有公租房政策實(shí)踐中，新就業(yè)大學(xué)生、引進(jìn)人才、城市務(wù)工人員等目標(biāo)對象的住房問題明顯具有臨時(shí)過渡性特征，主要由用人單位提供公租房（政府可以土地參股），也可由政府提供政府產(chǎn)權(quán)公租房或政府籌集社會(huì)公租房，或依據(jù)收入給予一定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，通過住房銀行自由租賃市場住房（這類住房也可稱為社會(huì)產(chǎn)權(quán)公租房）。而對社會(huì)群體中的中偏低收入人群，可依據(jù)其住房問題的性質(zhì)分別進(jìn)行整合，對臨時(shí)過渡性人群，將其整合到租賃性公租房體系中；對有產(chǎn)權(quán)偏好的人群（政府應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀對其比重進(jìn)行合理控制），可整合到半租賃半產(chǎn)權(quán)性的公租房體系中，其租賃部分繳納市場租金，政府給予相應(yīng)補(bǔ)貼。一般而言，不宜實(shí)行現(xiàn)行的限價(jià)房政策，但在一定條件下目標(biāo)對象可購買租賃產(chǎn)權(quán)部分，甚至對完全租賃性的政府公租房也可依據(jù)實(shí)際，逐步出售政府產(chǎn)權(quán)份額。

（2）經(jīng)適房的重構(gòu)路徑。經(jīng)適房重構(gòu)是現(xiàn)代住房保障體系的核心問題，直接關(guān)系到是否以產(chǎn)權(quán)性保障為主還是以租賃性保障為主的基本模式問題。一般來講，目前全國各地經(jīng)適房項(xiàng)目總體包含，面向社會(huì)普通民眾的經(jīng)適房項(xiàng)目、面向城市拆遷人員的經(jīng)適房項(xiàng)目，棚改、林改、危舊改（簡稱“三改”）的經(jīng)適房項(xiàng)目，以及單位集資合作經(jīng)適房項(xiàng)目等。

對拆遷安置、“三改”經(jīng)適房項(xiàng)目應(yīng)依據(jù)拆遷安置對象進(jìn)行分類整合。兩類經(jīng)適房項(xiàng)目中，對原有單位公房的家庭，依據(jù)其是否另有住房，給予貨幣安置，或給予相應(yīng)的公租房保障。對住房為私人所擁有的家庭，且另有住房的家庭，給予相應(yīng)貨幣補(bǔ)貼；而對沒有其它住房的家庭，且存在住房困難問題，整合到半租半產(chǎn)權(quán)性公租房體系中，而對不存在住房困難問題的家庭，將其安置住房整合到有一定限制的普通商品住房中。

對集資合作建房項(xiàng)目，依據(jù)土地是否自帶的性質(zhì)進(jìn)行分類整合。對政府劃撥土地的集資合作建房項(xiàng)目一律停止，對存在住房困難問題的家庭分別合并到不同類型的公租房體系中。對企業(yè)自帶土地的集資建房項(xiàng)目，可轉(zhuǎn)化為公租房項(xiàng)目，也可繳納土地出讓金，整合到有一定限制的普通商品住房體系中。

對面向社會(huì)的經(jīng)適房項(xiàng)目，依據(jù)目標(biāo)人群收入進(jìn)行分類整合。2007年前或經(jīng)適房政策調(diào)整前，收入準(zhǔn)入范圍存在“保不應(yīng)?！眴栴}，為保障政策的連續(xù)性，對已享有經(jīng)適房保障政策的人群，可通過相應(yīng)政策制定，促進(jìn)這類住房轉(zhuǎn)化為普通商品住房，優(yōu)化存量保障性住房，回籠保障資金；對已納入政府保障范圍而未享有保障的人群（如持有購買資格證），可依據(jù)實(shí)際現(xiàn)狀整合到半租半產(chǎn)權(quán)性公租房體系和普通商品住房體系中。而2007年后或政策調(diào)整為低收入家庭后，此時(shí)目標(biāo)對象存在“已保實(shí)未?！眴栴}，對其中已納入政府保障范圍，可依據(jù)家庭意愿，分別納入到完全租賃性公租房保障體系和半租半產(chǎn)權(quán)性公租房保障體系。

（3）限價(jià)房的重構(gòu)路徑。從整體視角來看，限價(jià)房中的限價(jià)更側(cè)重于限制開發(fā)商的壟斷利潤，商品屬性較明顯，實(shí)質(zhì)是有一定限制的普通商品住房。在我國，人口眾多，土地資源極為有限，而住房的不可移動(dòng)性、高價(jià)值性，使得其難以實(shí)現(xiàn)糧食類別產(chǎn)品的政府儲(chǔ)備收購制度來穩(wěn)定市場價(jià)格而保障民生；而普通商品住房（面積90平方米以下）作為一種定位于住房民生的住房產(chǎn)品，每戶家庭應(yīng)只能擁有一套自住普通住房，政府應(yīng)對該類產(chǎn)品建設(shè)提供貸款、稅收等方面的政策性支持，對所有購買第一套普通住房的家庭，在貸款額度、利率等方面給予政策性支持，限制家庭購買第二套普通商品住房，而在普通住房房價(jià)高漲時(shí)期，亦可采取必要的限價(jià)措施。

目前，限價(jià)房政策實(shí)踐中的目標(biāo)對象主要為城市拆遷戶、中偏低收入和中等收入戶籍家庭，應(yīng)重構(gòu)到一種更強(qiáng)調(diào)住房民生、更寬泛意義上的支持性住房保障。其具體重構(gòu)路徑如下：面向城市拆遷戶家庭的限價(jià)房安置，與經(jīng)適房安置重構(gòu)方案類似，對另有住房的家庭實(shí)行貨幣安置；對無另外住房的住房困難家庭，整合到半租半產(chǎn)權(quán)性公租房體系中進(jìn)行安置，而對住房不困難的拆遷家庭，則整合到有一定限制的普通商品住房中。而面向社會(huì)中等收入或中偏低收入家庭的限價(jià)房重構(gòu)中，對政府已納入到保障范圍內(nèi)的中等收入或中偏低收入家庭中支付能力較強(qiáng)的人群整合到有一定限制的普通商品住房體系中，對支付能力較弱的家庭，則可將其整合到半租半產(chǎn)權(quán)性的公租房體系中，在一定條件下，促進(jìn)該類家庭購買剩余部分產(chǎn)權(quán)。

五、結(jié)束語

在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)震蕩的關(guān)鍵時(shí)期，我國政府強(qiáng)力提供一定數(shù)量的保障性住房是一項(xiàng)制度安排，既考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展保底的基本投資需求，更是政府視住房民生為其長期而基本的職責(zé)，并非“應(yīng)景”之作。顯然，將住房保障作為一種長期制度，就內(nèi)在要求我國現(xiàn)代住房保障體系的設(shè)計(jì)中，既要明確住房保障“由誰?！?、“保障誰”，以及“保什么”與“怎樣?！钡戎匾幕締栴}，明確保障性住房“為誰籌建”、“由誰籌建”，以及“如何籌建”、“如何管理”等具體問題，本文對此從整體性視角進(jìn)行了較深入的探討，有利于住房保障法草擬過程中的相關(guān)原則與框架的明晰，以及住房保障基本內(nèi)容的確定。同時(shí)，基于我國現(xiàn)有住房保障體系的現(xiàn)狀，在“去贅存精，逐漸融合；增量改革，存量優(yōu)化；因地制宜，分層推進(jìn)”等體系重構(gòu)的基本要求下，分析地方政府政策實(shí)踐中的各項(xiàng)住房保障產(chǎn)品，如何整合到現(xiàn)代住房保障體系的現(xiàn)實(shí)路徑，以期促進(jìn)我國住房保障體系平穩(wěn)過渡，實(shí)現(xiàn)住房保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

注釋

①唐旭君：《對某市廉租住房政策的另類思考》，《城市發(fā)展研究》2005年第3期。

②周曉紅：《上海市廉租住房制度發(fā)展及問題研究》，《建筑學(xué)報(bào)》2010年第3期。

③熊國平、朱祁連、楊東峰：《國際經(jīng)驗(yàn)與我國廉租住房建設(shè)》，《國際城市規(guī)劃》2009年第1期；孫冰、劉洪玉、盧玉玲：《中低收入家庭住房補(bǔ)貼的形式與效率》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2005年第4期；方建國：《政府住房保障制度新政的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——重新認(rèn)識“實(shí)物補(bǔ)貼”和“貨幣補(bǔ)貼”問題》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2008年第6期。

④⑧⑩宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組：《我國城鎮(zhèn)住房保障制度研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2009年第8期。

⑤袁秀明：《我國住房保障制度設(shè)計(jì)問題剖析與建議》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2009年第7期；曾國安、張倩：《論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當(dāng)前定位及未來方向》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。

⑥蔡玉峰：《廉租房退出機(jī)制探討》，《管理世界》2009年第10期；劉穎：《廉租房退出制度中的動(dòng)力機(jī)制研究》，《經(jīng)濟(jì)師》2009年第1期；張波、劉洪濤：《經(jīng)濟(jì)適用住房退出機(jī)制的構(gòu)建》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2008年第7期；鄒曉燕、葉劍平、李子松：《住房保障范圍劃定問題分析及改進(jìn)意見》，《城市發(fā)展研究》2010年第9期。

⑦曾國安、張倩：《論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當(dāng)前定位及未來方向》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第2期；趙偉、曾繁杰：《我國住房保障體系的癥結(jié)與改革思路》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2010年第4期；吳海瑾：《論中國的房地產(chǎn)正義與多層次住房保障體系構(gòu)建》，《江海學(xué)刊》2011年第3期。

⑨賈康、劉軍民：《優(yōu)化與強(qiáng)化政府職能建立和完善分層次住房保障體系》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2008年第1期。

?申衛(wèi)星：《住房保障法的起草：目標(biāo)、原則與內(nèi)容》，《江淮論壇》2011年第3期。

?韓偉：《我國住房保障法的基本制度建構(gòu)》，《北京社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

?陳淮：《建立符合我國國情的住房保障體系》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2010年第11期。

?吳海瑾：《論中國的房地產(chǎn)正義與多層次住房保障體系構(gòu)建》，《江海學(xué)刊》2011年第3期；郭士征、張騰：《中國住房保障體系構(gòu)建研究》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。

?曾國安、胡晶晶：《論中國城鎮(zhèn)住房保障體系改革和發(fā)展的基本思路與目標(biāo)構(gòu)架》，《江漢論壇》2011年第2期。

?陳桂蘭：《構(gòu)筑“四位一體”住房保障體系》，《文匯報(bào)》2011年12月28日，第1版。

?《重慶公租房興建計(jì)劃形成“1＋5”保障性住房體系》，2010年4月18日，http：//www.cn stock.com/index/gdbb/201004/485811.htm，2012年2月18日。

?《創(chuàng)新公共租賃房制度設(shè)計(jì)完善住房保障體系》，2010年8月6日，http：//huang shi.house.sina.com.cn，2012年2月18日。

?莫紀(jì)宏：《審視應(yīng)然性》，《中國社會(huì)科學(xué)》2001年第6期。

?數(shù)據(jù)來源參見住房城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心、中冶置業(yè)集團(tuán)有限公司聯(lián)合課題組：《求索公共租賃住房之路》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011年。以下數(shù)據(jù)未作特殊說明，均來源于此。

?住房保障范圍的界定，各地可依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理確定。本文將剩余收入法和收入比例法兩種方法結(jié)合，嘗試給出相應(yīng)的范圍。

責(zé)任編輯 張靜

2012－03－12

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國住房保障問題與改革創(chuàng)新研究”（11＆ZD039）；國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國住房保障制度及其運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的識別研究”（08CJL014）