趙 丹

（西北農(nóng)林科技大學 人文學院，陜西 楊凌712100）

農(nóng)村教學點在義務教育均衡發(fā)展中的作用、問題與對策

趙 丹

（西北農(nóng)林科技大學 人文學院，陜西 楊凌712100）

隨著義務教育的全民普及和免費供給，“均衡發(fā)展”成為新時期我國義務教育發(fā)展的重要目標。由于各地教育發(fā)展水平的差異，區(qū)域內(nèi)校際均衡是當前的首要任務。在此背景下，農(nóng)村教學點的作用和建設問題值得關注。在縣域教育發(fā)展中，教學點有利于促進偏遠學生就近入學、享受同等質(zhì)量的教育，也是小型農(nóng)村社區(qū)的文化聚落中心。但是，現(xiàn)實中教學點卻在辦學經(jīng)費、辦學條件、師資水平等方面面臨發(fā)展困境?；诮虒W點的重要作用及其困境，教育決策者應努力加強教學點建設，彌補區(qū)域內(nèi)教育發(fā)展的短板，促進義務教育的均衡發(fā)展。

農(nóng)村教學點；義務教育均衡發(fā)展；歧視性政策；公共財政投入；農(nóng)村教師編制

21世紀我國進入了基本普及義務教育的“后普九”時代，“均衡發(fā)展”成為義務教育發(fā)展的重要任務和目標?！督逃?guī)劃綱要》將推進義務教育均衡發(fā)展提升到戰(zhàn)略性任務的高度，要求均衡配置教師、設備、圖書、校舍等各項資源，切實縮小義務教育發(fā)展的校際、城鄉(xiāng)和區(qū)域差距。而在我國廣大中西部地區(qū)，義務教育的不均衡問題集中體現(xiàn)在偏遠農(nóng)村教學點與縣鎮(zhèn)中心學校的差距上。農(nóng)村教學點是適應我國偏遠農(nóng)村教育發(fā)展而設置的以復式教學為主的小規(guī)模不完全學校。2009年全國農(nóng)村教學點數(shù)量為70954個，占全部農(nóng)村小學數(shù)量的30.30%。絕大多數(shù)教學點位于中西部地區(qū)，云南、廣西、四川三個省份的教學點比例分別達到93.40%、83.95%和76.67%。①可見，我國農(nóng)村教學點數(shù)量依然龐大，它們對中西部農(nóng)村教育發(fā)展的作用不容忽視。但是，現(xiàn)實中，由于一些地方政府受功利化、效率優(yōu)先的觀念影響，教學點被大規(guī)模撤并，暫時保留的教學點辦學條件也極為落后，成為縣域義務教育發(fā)展的“短板”。

農(nóng)村教學點不是我國獨有的辦學形式，它是全球范圍內(nèi)都普遍存在的一種特殊教育形式，而且無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，小規(guī)模學校都一直在農(nóng)村教育發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。聯(lián)合國教科文組織專家安格拉·利特（Angela.W.Little）曾指出：“小規(guī)模學校的作用體現(xiàn)在三個方面，即擴大受教育機會、促進學習者認知水平的提高以及對學習者在社會和個人發(fā)展方面的更大范圍的積極影響”②。同樣，在我國，教學點的弱勢地位也并不意味著它是無足輕重的，相反，教學點的存在和發(fā)展將是促進區(qū)域義務教育均衡發(fā)展的重要保證。那么，教學點在義務教育均衡發(fā)展中具有哪些作用？在現(xiàn)實中又面臨哪些困境？其原因何在？如何采取相關策略加強教學點的建設，以促進義務教育的均衡發(fā)展？這些問題在現(xiàn)實中迫切需要解答。

一、農(nóng)村教學點有助于促進義務教育均衡發(fā)展

（一）教學點方便偏遠學生就近入學，促進教育機會均等

教育機會均等是義務教育均衡發(fā)展的價值訴求和基本前提。教學點有助于偏遠學生就近入學，滿足他們的受教育需求，促進教育機會均等，為義務教育均衡發(fā)展提供前提。

第一，農(nóng)村教學點能夠幫助偏遠學生克服上學路程過遠的困難。教學點大多分布在中西部偏遠農(nóng)村，地理環(huán)境復雜，多山地、高原和丘陵。學校布局調(diào)整中地方政府盲目追求效率的不當行為，導致大量教學點被撤并，學生轉(zhuǎn)學后上學路遠不安全問題突出。在實地調(diào)研中③，調(diào)研地區(qū)學生上學的最遠距離達到190公里，平均距離為4.848公里。從學生、家長、教師及教育行政人員等群體的態(tài)度來看，他們均認為“學生上學遠及安全問題”是其最擔心的問題。統(tǒng)計顯示，學生擔心“路遠不安全”這一項排在第二位；“孩子的安全問題”在家長最擔心的問題中排在第一位，占到總數(shù)的44.4%；教師和教育行政人員均認為撤并教學點的最大障礙是“學生擔心上學路遠”，分別占到總數(shù)的31.5%和30.0%（見表1和表2）。學生上學路遠不安全問題正是由于農(nóng)村中小學大量撤并，尤其是教學點撤并引發(fā)的。適當保留偏遠農(nóng)村教學點能方便學生就近入學，從而在最大程度上促進受教育機會的均等。

表1 撤并教學點后學生和家長最擔心的問題

表2 撤并教學點的最大障礙

第二，教學點能夠節(jié)省學生上學成本。偏遠地區(qū)的學生在本村教學點上學，不但能夠節(jié)省直接私人成本，也能夠降低間接私人成本。首先，偏遠學生在教學點上學能節(jié)省的直接成本主要包括住宿費、伙食費和交通費。以調(diào)研地陜西省南鄭縣黃官鎮(zhèn)中心學校的學生情況為參照，如果學生在教學點上學，住宿和交通都為零支出，只有伙食費約200元/學期（農(nóng)村家庭的糧食和蔬菜大多自給自足，因此食物開銷很小）；而如果教學點撤并，學生轉(zhuǎn)到中心學校上學，需要支出的住宿費、伙食費和交通費總共約920元。有的家長為了節(jié)省孩子的上學時間，到鎮(zhèn)上租房陪讀，開銷更大。對中西部六省區(qū)調(diào)查中，家長問卷統(tǒng)計顯示，有80.8%的家長認為孩子在教學點就讀能減輕家庭的經(jīng)濟負擔。

其次，學生在教學點上學機會成本的降低主要體現(xiàn)為他們能夠從事農(nóng)活或家務活。其中，家務活比較零碎難以計量；而農(nóng)活可以用直接產(chǎn)出的實物數(shù)量來計量。從廣西壯族自治區(qū)隆林縣農(nóng)村學生放學后從事放羊這一農(nóng)活的實例來看，以A－E五個學生為例，如果他們離開教學點到中心學校上學，不能在放學后幫家里放羊，家長因為忙于其他農(nóng)活只能將家里的羊寄養(yǎng)在鄰居或親戚家里，相應的報酬按次年出生的小羊數(shù)量的一半支付給寄養(yǎng)人。因此，“2006年支付的小羊數(shù)量”就是這五個學生轉(zhuǎn)學后增加的機會成本；但如果學生在教學點上學，便能夠不支出這些“機會成本”（見表3）。一些貧困學生的家長反映，如果孩子上學過遠，不能幫家里做農(nóng)活，只能讓孩子輟學。

表3 在教學點上學節(jié)省的教育機會成本 （單位：只）

（二）教學點是保證教育質(zhì)量的有效教學組織形式

教育質(zhì)量的均衡是義務教育均衡發(fā)展的核心。教學點雖然學校規(guī)模小，但它與其他中心小學和完全小學一樣，能夠保證并提高教育質(zhì)量，為促進義務教育均衡發(fā)展提供條件。

1.從成本—效益的角度來講，教學點是有效的教學組織形式

首先，教學點具有教育成本低的特點。教學點的教育成本主要包括公共經(jīng)費和私人成本。從公共經(jīng)費上來看，教學點需要的投入較少。目前，大多數(shù)農(nóng)村教學點都在沿用以前村小的校舍，占地面積小，設施簡陋，需要進行危房改造和添加教學設備。但由于學校規(guī)模小，硬件設施方面只需少量的資金支出就可改善辦學條件。人員經(jīng)費方面，教學點教師數(shù)量少且代課教師比例較大，因此，總體上來講教學點的人員經(jīng)費支出也較少。從私人成本來看，如前所述，教學點學生就近入學所花費的私人成本遠低于中心學校，包括直接私人成本（交通費、生活費、住宿費等）和機會成本等。綜上所述，我們不難看出，教學點的成本是較低的。

其次，在效益方面，教學點能夠保證教學質(zhì)量。根據(jù)列文列舉的幾種教育效益度量標準（降低輟學、畢業(yè)生就業(yè)、學生學習、學生滿意度等）④，對教學點教育效益的衡量主要以“學生學習”為主。以實地調(diào)研地廣東省新豐縣樣本學校為例，學習成績的5個等級（上等、中上等、中等、中下等和下等）中，學習成績?yōu)椤吧系取焙汀爸猩系取钡慕虒W點學生占到78.8%和67.1%，均高于中心學校（21.2%和32.9%）；學習成績在“中下等”和“下等”的比例中心學校高于教學點。此外，從平均成績來看，多數(shù)教學點學生的平均成績高于或接近于中心學校（見表4）。對湖北省英山縣調(diào)研也顯示：陳巖教學點在3所中心小學包括8所分校學生的考試成績評比中，全?？偝煽兣诺谝幻?。這充分說明了教學點的學生不但學習成績不差，相反很多教學點的學生成績優(yōu)于其他學校。

2.小班復式教學能夠提高教學效果

第一，較小的學校規(guī)模和班級規(guī)模有助于提升教學效果。教學點具有學校規(guī)模和班級規(guī)模較小的特點，這有助于建立融洽的師生關系和創(chuàng)造良好的學習氛圍。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多教學點的老師課間和學生一起做游戲，有教師談到：“我喜歡孩子們，和孩子們在一起自己也充滿了童真，課間我們是朋友，上課時學習氣氛很活躍，教學效果好?！贝送猓虒W點班級規(guī)模小，教師分配給學生的時間相對較多，有利于教學的順利開展。調(diào)查結果表明：大多數(shù)教學點的老師與學生相處融洽、課堂氣氛活躍、教學效果較好。與大規(guī)模中心學校相比，教學點的學生出勤和課堂參與情況都好于前者（見表5）。其原因在于教學點學生離家更近，上學更方便；教師對學生的關注度更高，學生學習的自信心和參與課堂的意愿更強。相關研究也表明：農(nóng)村小規(guī)模學校的學生成績更好，學生自信心更強，學校與社區(qū)的聯(lián)系更緊密，教學質(zhì)量高于一般學校⑤。

表4 新豐縣馬頭鎮(zhèn)9所教學點學生的學習成績（2008年第一學期）

表5 學生出勤情況和課堂參與情況比較

第二，教學方法靈活多樣，有助于提高教學質(zhì)量。從教學方法的角度看，教學點學生少，可靈活運用多種教學方法，特別是復式教學。教學方法主要包括講授、談話、演示、練習、討論、操作試驗法等⑥。由于教學點班級規(guī)模小，教師更容易把握學生的個性特征，對課堂的調(diào)控能力更強，因此很多教師同時應用講授法、談話法和討論法等，有助于啟發(fā)式教學和教學效果的優(yōu)化。此外，很多教學點是一師一校，采用復式教學，即“一個教師在同一教室進行的一堂課上給兩個及以上不同年級的學生上課的教學組織形式”⑦。如圖1（根據(jù)調(diào)研地實際情況繪制的復式教學課堂示意圖）所示，以2－3年級復式教學為例，兩個年級學生上課時，老師安排二年級學生面朝黑板聽講，而三年級學生背朝黑板自習做作業(yè)或進行小組學習。教師還會安排時間讓兩個年級的學生一起上課，目的是讓高年級學生幫助低年級學生解決疑難問題。因此，復式教學為山區(qū)、邊遠地區(qū)兒童接受基礎教育創(chuàng)造了條件，合理安排、組織得當?shù)膹褪浇虒W能取得較好的教學效果。

圖1 教學點復式教學模式圖

3.教師具有很強的責任心和敬業(yè)精神，成為教學質(zhì)量的重要保證

教學點教師的責任心和敬業(yè)精神，是保證教學質(zhì)量的重要因素。“學校最重要的特點是教師和其他員工的態(tài)度和行為，而不是諸如圖書館規(guī)模、學校的歷史等物質(zhì)條件”⑧。調(diào)研地湖北省英山縣陳巖教學點吳老師被學生和家長評價為：責任心強、有愛心、敬業(yè)，懂得因材施教。作為學校唯一的老師，她在臨產(chǎn)頭一天還堅持給學生上課。吳老師談到：“復式教學需要教師做很多努力。我根據(jù)孩子的能力量力而行，為了輔導學生學習，我們下午提前一個小時上課，推遲半個小時放學。我經(jīng)常給他們調(diào)換座位或者讓一個班的學生臉朝后坐。學生平均成績在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)排第一?！比珖€有很多這樣的好老師在教學點兢兢業(yè)業(yè)地工作。教學點教師的努力對教學點教學質(zhì)量的保證以及他們的奉獻精神對偏遠地區(qū)的教育發(fā)展具有重要意義。

（三）教學點是偏遠農(nóng)村聚落的文化中心

經(jīng)過漫長的歷史發(fā)展，很多偏遠農(nóng)村聚落仍然保留著祖輩的生產(chǎn)生活方式，他們對自我生存的空間有著強烈的認同感和依戀情愫。在僅有幾百人的自然村落，村辦小學伴隨著村落的出現(xiàn)一直延續(xù)至今，是能夠凝聚村民的唯一的文化象征。調(diào)研地廣西省南丹縣丹爐小學位于山區(qū)，服務范圍為丹爐寨的全寨人口400余人。由于生源不斷減少，該校于1994年和2001年先后分別將3－5年級并入昌里小學，現(xiàn)在只有1、2兩個年級，共10個學生，只有一個老師自1981起就在該校任教。丹爐小學旁邊是一個小社庭，里面供奉著一尊神像，是當?shù)厝税萆竦纳缤?。村民將丹爐小學與社庭看成是同等重要的兩個文化載體，不可缺失。有很多農(nóng)村教學點都扮演著農(nóng)村文化陣地的角色。自“普九”以來，教學點還配置了大量的科技文化書籍和報刊資料等，通過它們將科學知識、實用技術、致富信息和國家的方針政策傳播到廣大農(nóng)民中間；此外，村民集會、娛樂活動也經(jīng)常在教學點舉行。在村民心中，教學點是傳授知識、培養(yǎng)人才的圣地，也是村民學習知識的文化陣地和娛樂中心。國外學者也提出類似的觀點：“小規(guī)模學校在農(nóng)村社區(qū)既是教學場所，也是社區(qū)中心，在人口稀少的地區(qū)更是如此”⑨。

綜上所述，教學點在擴大偏遠學生的受教育機會、保證弱勢群體接受同等質(zhì)量的教育等方面發(fā)揮了重要作用。教學點的存在和發(fā)展是縮小農(nóng)村教育地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異的重要手段。

二、農(nóng)村教學點在義務教育均衡發(fā)展進程中面臨的困境

農(nóng)村教學點對促進義務教育均衡發(fā)展具有不可替代的作用，但是，由于多方面的原因，特別是隨著農(nóng)村中小學布局的調(diào)整，不少地方在一定程度上忽視了農(nóng)村教學點的建設，致使目前農(nóng)村教學點發(fā)展薄弱，沒有充分發(fā)揮出其積極作用。

（一）經(jīng)費短缺

按現(xiàn)行教育財政和管理體制，教學點隸屬本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校管理。據(jù)實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中心學校向所屬各小學和教學點劃撥經(jīng)費的程序是由各個教學點根據(jù)學生數(shù)和自身需求向中心校提出經(jīng)費申請，中心學?？紤]實際情況后予以回復。以廣東省新豐縣豐城鎮(zhèn)龍文教學點每學期的經(jīng)費收支情況為例，按照廣東省免除學雜費標準，每學期每個學生補助144元，龍文教學點每學期得到的補助費用應為4896元，加上學前班收取的學費560元，一共5456元。這筆僅有的學費補助和收入是由其所屬的豐城鎮(zhèn)中心小學統(tǒng)籌管理，龍文教學點并沒有支配權。而教學點每學期的支出項目種類較多，總支出金額最保守的估計也要6300元（見表6）。

表6 廣東省豐城鎮(zhèn)龍文教學點一學期辦學經(jīng)費情況

教學點每筆支出都要經(jīng)由教學點向中心學校財務部門列出明細、提出申請、等待批復。而中心學校對教學點提出的經(jīng)費申請往往審核條件苛刻，批復時間較長，并且難以滿足其需求。由此，教學點連日常基本運轉(zhuǎn)都難以維持，根本談不上改善辦學條件。但另一方面，中心學校也有難處，目前大多數(shù)中心學校運轉(zhuǎn)困難、負債運行，且還要負擔教學點代課教師的工資，因此很難滿足教學點的經(jīng)費需求，教學點普遍經(jīng)費短缺。

（二）教師整體素質(zhì)低

菲利普·庫姆斯曾一針見血地指出：“發(fā)展中國家農(nóng)村地區(qū)常常象半干旱的教育荒漠一樣而沒有教育質(zhì)量可言，不但教師通常都是水平最低的，而且貧窮兒童的比例也很高，這些兒童真正需要最好的老師，然而他們卻是最后才得到?！雹庠谖覈r(nóng)村，特別是偏遠地區(qū)的學校，由于辦學條件差，往往吸引不到優(yōu)秀教師，在教學點任教的老師一般年齡老化。實地調(diào)查中，調(diào)查地廣西興安、南丹等六縣的教學點教師平均年齡達47歲，最大55歲，最小也有40歲。此外，教學點教師大多來源于本鄉(xiāng)、本村，他們多為民辦教師轉(zhuǎn)正或是代課教師，沒有接受過系統(tǒng)的教師教育，學歷低、基礎差，加之常年在偏遠地區(qū)工作，信息閉塞，教學任務繁重，知識陳舊又難以更新，導致教學點教師整體素質(zhì)偏低。

（三）教師工資待遇低

大部分農(nóng)村教學點是“一師一?！?，多的也只有4—5位教師，這些教師中大多是代課教師或者少量“民轉(zhuǎn)公”教師。據(jù)實地調(diào)查，教學點教師中代課教師平均工資為300—500元，代課教師工資沒有納入財政保障范圍，只能由所屬中心學校自行解決。如湖北省浠水縣汪崗鎮(zhèn)目前有1所初中、5所完小、5個教學點?，F(xiàn)有學生5186人（其中小學生3168人，初中生2018人），正式在職教師206人，代課教師48人，接近教師總數(shù)的1/4，5個教學點全部是代課教師任教。代課教師的工資主要由中心學校從公用經(jīng)費、學前班學雜費和收取少量的早餐費來解決。他們的工資是每月400元左右。與公辦教師相比，代課教師的工資不到公辦教師工資的1/3。

（四）辦學條件差

農(nóng)村學校辦學條件差一直是農(nóng)村教育發(fā)展滯后的重要原因之一。近年來，在農(nóng)村學校辦學條件整體得到逐步改善的情況下，教學點的辦學條件卻沒有得到任何改善，甚至還在不斷惡化。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分教學點都是由20世紀50年代至70年代間建的校舍或者由寺廟、祠堂改建而成，如今大部分校舍已經(jīng)成了危房。如調(diào)研地廣西省隆林各族自治縣豬場鄉(xiāng)豬場村半坡屯教學點只有1個教師20個學生。學校幾乎是最原始的建筑：一間小木房子，里面擺放了十幾張桌子和一塊黑板。再如陜西省石泉縣迎風鎮(zhèn)三個教學點的校舍均為土木結構，目前危房面積幾乎占到50%（見表7）。

表7 陜西省石泉縣迎豐鎮(zhèn)教學點基本情況

此外，教學點用房短缺。許多教學點教師宿舍中間用簾子隔開兼做辦公室；年級多一些的教學點的實驗室、少先隊活動室、會議室等都共用同一間房，被當?shù)乩蠋煼Q為“四部一室”；很多教學點沒有食堂，甚至給學生熱飯的廚房都是危房，中午學生只能蹲在教室門口吃飯。

（五）教學點困境對農(nóng)村學校的均衡發(fā)展帶來隱患

學校均衡發(fā)展主要是指義務教育階段同類學校之間在辦學條件、師資等方面要盡量保持大致相同的水平，以保證向所有適齡學生提供基本同質(zhì)的教育?。目前最基本的學校均衡發(fā)展應是縣域內(nèi)學校的均衡，當前普遍受到關注的是縣鎮(zhèn)學校與農(nóng)村學校之間的差距，而中心學校、完小、教學點之間的差距尚未引起更多重視。在農(nóng)村教育資源依然相對短缺的情況下，各地在農(nóng)村中小學布局調(diào)整過程中大多將資源集中到中心學校以保證中心校的辦學條件和師資。教學點無論是辦學條件還是師資都難以得到支持，處于最差的水平。教學點面臨的困境必然對農(nóng)村學校的均衡發(fā)展帶來隱患。

三、農(nóng)村教學點發(fā)展困境的原因分析

在義務教育均衡發(fā)展進程中，我國農(nóng)村教學點理應發(fā)揮的作用因其發(fā)展困境而面臨挑戰(zhàn)。究其原因，是相當復雜的，其中，地方政府的行為偏差、公共財政對農(nóng)村義務教育的投入不足以及農(nóng)村義務教育經(jīng)費分配和管理方式不合理是主要原因。

（一）地方政府的歧視性政策限制教學點發(fā)展

地方政府對教學點的歧視性政策是導致教學點面臨困境的重要原因，主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，地方政府從自身利益出發(fā)，盲目撤銷大量教學點，導致教學點的生存困境。自21世紀初期以來，我國農(nóng)村地區(qū)開始實施學校布局調(diào)整政策，為了節(jié)省教育經(jīng)費、方便管理，很多地方政府把撤并學校當作財政甩包袱的手段，將布局調(diào)整單純地等同于撤銷學校、減少教師、縮減投入。這樣，教育行政人員可以將有限的資金和精力投入到規(guī)模較大學校的建設，也更能贏得政績上的提高。地方政府的這種急功近利的價值取向?qū)е陆虒W點數(shù)量銳減，1999年到2009年11年間，我國農(nóng)村教學點數(shù)量從186065所減少到70954所，減少比例高達61.87%?。由此也導致了偏遠農(nóng)村兒童面臨新的上學遠上學難問題。

另一方面，對于暫時保留下來的教學點，地方政府認為教學點是效率低下的教學組織形式，不給予經(jīng)費支持，這導致本來就處于弱勢地位的教學點陷入發(fā)展困境。地方政府對教學點的歧視性政策一方面源于行政人員的自身素質(zhì)，很多地方行政人員不具備專業(yè)素質(zhì)和合理的教育學知識結構，另一方面也受限于地方政府的財政壓力?？傊?，這種主觀上的歧視性政策直接導致了教學點辦學質(zhì)量受到嚴重威脅。楊潤勇的研究也證實了這一點：相關教育政策對教學點“忽視淡漠”的傾向，已經(jīng)造成了教學點辦學正在逐步變成了農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)，正逐漸演化成農(nóng)村教育的最大短 板?。

（二）公共財政投入不足及現(xiàn)行管理體制導致教學點經(jīng)費短缺

近年來，我國政府不斷加大對農(nóng)村包括義務教育在內(nèi)的公共服務的財政投入，大大改善了基本公共服務的條件，提升了公共服務的品質(zhì)。不過，也應當看到，受長期以來重城市輕農(nóng)村的公共資源配置傾向的影響，我國基本公共服務的投入在城鄉(xiāng)之間仍有相當?shù)牟罹?。以公共教育為例?009年全國普通小學生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為3357.92元，比上年的2757.53元增長21.77%。其中，農(nóng)村普通小學生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為3178.08元，比上年的2617.59元增長21.41%。農(nóng)村小學生均預算內(nèi)事業(yè)費水平及其增長幅度依然低于全國平均水平，更低于城市水平。?而教學點經(jīng)費短缺直接源于公共財政對教育投入的不足和農(nóng)村義務教育經(jīng)費總量的短缺。

另一方面，農(nóng)村學校的現(xiàn)行管理體制是導致教學點經(jīng)費分配性短缺的主要原因。1985年以來，我國農(nóng)村學校普遍建立起以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學為核心、完小帶村小的管理體制。農(nóng)村中小學預算以學校為基本編制單位，教學點納入其所隸屬的中心學校統(tǒng)一代編。中心校對教學點不僅在日常教學管理上起領導作用，而且也負責教學點的資金劃撥。中心校與教學點的這種隸屬關系客觀上決定了二者在管理上是一種“不平等”的、上級對下級的關系。在資金劃撥方面，中心校具有決定權和優(yōu)先權，而教學點處于被動地位。具體來講，縣財政以中心校為單位進行支出預算，主要包括基本支出（人員經(jīng)費支出、公用支出、對個人和家庭的補助支出）和項目支出等，這些經(jīng)費下?lián)芎笥芍行男＝y(tǒng)一管理。在對教學點經(jīng)費的分配過程中，中心校沒有任何依據(jù)標準，只是在教學點提出要求后才視具體情況而給予臨時回復。中心校與教學點之間的隸屬關系、中心校對教學點分配資金的隨意性和暫時性，都導致了教學點經(jīng)費的分配性短缺。

（三）農(nóng)村教師缺編及不合理的調(diào)配方式導致教學點師資水平低

農(nóng)村教師缺編以及中心校與教學點之間教師不合理的調(diào)配方式是導致教學點師資水平低的重要原因。首先，農(nóng)村教師整體缺編限制教學點師資。教育部規(guī)定的農(nóng)村小學生師比為23∶1，中學為18∶1?。但在“以縣為主”的管理體制下，教師工資由縣級財政統(tǒng)一發(fā)放。中西部地區(qū)大多數(shù)縣財政困難，無力承擔新進教師的工資發(fā)放。因此，即使一些省份根據(jù)實際情況對教師編制適當放寬，當?shù)乜h級政府也限于財政緊張無法放寬編制。如調(diào)研地西南某省農(nóng)村中小學教師缺編達2.6萬人，全省農(nóng)村小學師生比僅為1∶28.34，而全國平均水平為1∶20.3。在農(nóng)村學校中，中心學校、完小的辦學條件較好，加強中心學校建設又是大多數(shù)地區(qū)學校布局調(diào)整的首要目的，這導致在教師整體短缺的情況下，中心學校的教師缺編程度較輕，教學點教師短缺嚴重。

具體來說，教學點教師看似超編、實則缺編的狀況導致了師資水平長期得不到改善。首先，從生師比標準來看，教學點教師處于超編狀態(tài)。教學點學生數(shù)量少，一個教師一般帶幾個或一二十個學生。調(diào)研地中，教學點生師比最高在15∶1左右，很多教學點生師比低于10∶1。僅從這個角度看教學點生師比很低，而且按學生人數(shù)平均的教學成本也很高。因此，很多地方政府將這種表面的“生師比”看作教學點教師超編的充分理由而不給予增加新教師。其次，從實際情況看，教學點教師嚴重缺編。由于長年未引進新教師，教學點教師承擔著繁重的教學任務，很多教學點一師一校，一名教師扮演著教師、校長、生活輔導員等多種角色。教學點教師短缺但又得不到補充的情況迫使很多地區(qū)仍聘請大量的低薪代課教師，進一步導致教學點師資水平難以保障。

此外，中心學校對教學點教師的調(diào)配方式也直接影響其師資水平。首先，中心校領導分配教師帶有主觀性，甚至惡化了教學點的師資水平。目前，教學點師資分配很大程度上由中心校教育行政人員決定。為集中資源建設中心學校，優(yōu)秀的年輕教師一般留在中心校，教學點被認為“遲早要撤并”，得不到優(yōu)秀教師；而教學點的優(yōu)秀教師甚至被抽調(diào)到中心校任教；一些教師由于工作成績差或得不到領導賞識也會被調(diào)到教學點以示懲罰。這種調(diào)配教師的方式對教學點師資帶來很大的負面影響。其次，教學點工作條件差，難以吸引優(yōu)秀教師。教學點大多地處偏遠山區(qū)，工作生活條件十分艱苦，工資待遇很低，大多數(shù)教師都反映不愿在教學點工作。因此，中心校對教學點不合理的教師調(diào)配方式以及教學點較差的工作條件必然導致教學點師資水平難以改善甚至日趨下降。

四、加強農(nóng)村教學點建設的對策思考

農(nóng)村教學點在義務教育均衡發(fā)展中的重要作用毋庸置疑，但教學點在現(xiàn)實中面臨的困境似乎又與其作用相悖，呈現(xiàn)出矛盾。那么，如何加強教學點建設，促使其克服發(fā)展困境，發(fā)揮出應有的作用，是教育決策者必須面對和亟待解決的問題。

第一，正確認識農(nóng)村教學點的作用，合理布局并保留偏遠地區(qū)教學點。因所處地理位置、辦學規(guī)模等方面的差異，當前我國中西部偏遠農(nóng)村縣域內(nèi)的中心小學、完全小學和教學點等幾種辦學形式呈現(xiàn)出非均衡發(fā)展的狀態(tài)。教學點在這幾種類型的學校中具有地處偏遠、規(guī)模小、教育資源短缺等特點，屬于縣域內(nèi)學校發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)?；诮虒W點對偏遠農(nóng)村學生就近入學所起的重要作用，保留和加強教學點的建設對于促進農(nóng)村學校的均衡發(fā)展具有十分重要的意義。因此，在學校布局調(diào)整過程中，必須慎重對待教學點撤留問題。地方政府在追求教育適度規(guī)模效益的同時，亦要從公平的視角出發(fā)，合理解決效率與公平的沖突，適當保留偏遠地區(qū)的教學點，為偏遠地區(qū)學生提供教育服務。在決策過程中充分吸納各利益群體的意見，建立民主決策機制，保障各方利益。

第二，完善投資體制，對保留下來的教學點予以必要的經(jīng)費支持。目前教學點自身沒有財權，作為某一個中心學校的附屬機構，它的發(fā)展會受到很多約束。從農(nóng)村義務教育財政體制改革角度考慮，首先，應規(guī)范對教學點的資金劃撥方式，制定投入標準，要求中心校對保留下來的教學點予以支持，建立強有力的監(jiān)督機制或問責制以保證中心校對教學點的投入。其次，盡量確保教學點擁有獨立的經(jīng)費來源。大部分中心學校經(jīng)費短缺的狀況在短期內(nèi)恐怕難以消除，因此，在可能的情況下，縣財政應成立專門的教學點工作辦公室以對縣域內(nèi)的教學點進行統(tǒng)一管理，或者將教學點專項經(jīng)費劃入中心校再投入到教學點。除日常辦學經(jīng)費的保障外，中心學校負責人必須針對教學點的辦學條件改善作出更多努力，應充分掌握其下屬教學點的情況，對教學點校舍修繕、實驗器材、體育器材等方面的資金需求作出及時回應和批復。

第三，改革師資配置方式，加強教學點師資隊伍建設。要適當放寬農(nóng)村中小學教師編制，改變單一地以“師生比”作為配置教師的標準，以班級為單位對教學點進行教師資源配置?，這樣可以緩解教師的工作壓力，也有利于提高教學質(zhì)量。此外，對進入教學點工作的優(yōu)秀年輕教師實施優(yōu)惠政策，如崗位補貼、評聘調(diào)配優(yōu)先等，且必須及時兌現(xiàn)以形成長效機制；促進縣域內(nèi)中心校、完小、初小、教學點教師的靈活雙向流動，優(yōu)秀教師應成為所有學校共享的資源。此外，促進遠程教育在偏遠教學點的有效利用，減輕教學點教師的工作壓力，為教學點學生提供高質(zhì)量的教育資源，促進教育質(zhì)量提高。

綜上所述，教學點對我國義務教育均衡發(fā)展中的作用舉足輕重，不可替代。雖然教學點在辦學條件、師資等方面面臨困境，但教學點在規(guī)模、硬件、管理等方面的短板可以通過教育財政、信息技術等手段得以彌補。當然，這需要各級政府和教育主管部門投入更多的資源與努力，也只有當我們投入更多的努力之后，農(nóng)村教育才能真正得到優(yōu)質(zhì)、均衡的發(fā)展。

注釋

①中華人民共和國教育部：《小學校數(shù)、教學點數(shù)及班數(shù)》，http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4962/201012/113452.html.2011－5－23.

②Angela.W.Little，Learning and Teaching in Multigrade Settings，Paper prepared for the UNESCO EFA Monitoring Report，2005，p.8.

③本文所提到的實地調(diào)研為筆者親自參與，主要包括：2005年7月至2008年10月間，對中西部地區(qū)的湖北、河南、廣西、云南、陜西和內(nèi)蒙古等6個?。ㄗ灾螀^(qū)）38個縣市農(nóng)村中小學布局調(diào)整的調(diào)研；2009年5月對廣東省韶關市新豐縣農(nóng)村教育的調(diào)研；2010年4月至12月，對我國中部地區(qū)的湖北、河南、江西、湖南等4個省、32個縣、60余所中小學教師績效工資制度改革情況的調(diào)研。文中未另注明出處的數(shù)據(jù)和資料均來自上述調(diào)研和實地訪談。

④Martin Carnoy：《國際教育經(jīng)濟學百科全書》，閔維方、等譯，北京：高等教育出版社，2000年，第500頁。

⑤Robin Lambert，Everyone matters here：Alabama's small schools，An ACPP Fact Sheet produced in collaboration with the Rural School and Community Trust and made possible by the Ford Foundation，p.20.

⑥王道俊、王漢瀾：《教育學》，北京：人民教育出版社，2000年，第242頁。

⑦李秉德：《教學論》，北京：人民教育出版社，1991年，第248頁。

⑧羅伯特·G·歐文斯：《教育組織行為學》，竇衛(wèi)霖、溫建平、王越譯，上海：華東師范大學出版社，2001年，第167頁。

⑨譚春芳：《英國小規(guī)模中小學的發(fā)展策略及啟示》，《上海教育科研》2008年第2期。

⑩菲利普·庫姆斯：《世界教育危機》，北京：人民教育出版社，2001年，第126頁、242頁。

?中華人民共和國教育部：《教育部關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見（教基一［2010］1 號 ）》，http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3. jsp？ tablename ＝ 1157＆infoid ＝1264494881468395.2010－1－4.

?中華人民共和國教育部：《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見（教基［2005］9號）》，http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3321/201001/xxgk＿81809.html.2005－5－25.

?楊潤勇：《農(nóng)村“教學點”相關政策研究》，《當代教育科學》2010年第3期。

?《2009年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，http//news.xinhuanet.com/edu/2010－12/07/c＿12855698.htm.

?《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》，http：//www.moe.edu.cn/，2006－11－20.

?范先佐等：《中國中西部地區(qū)農(nóng)村中小學合理布局結構研究》，北京：中國社會科學出版社，2009年，第196頁。

2012－02－01

教育部人文社會科學研究青年基金項目“學校布局調(diào)整背景下西部農(nóng)村教學點問題研究——基于GIS的實證分析”（12YJC880157）；西北農(nóng)林科技大學科技創(chuàng)新一般項目“教育公平視域中的農(nóng)村義務教育學校合理布局規(guī)劃研究——基于GIS的實證分析”（Z109021120）

責任編輯 曾新