賀東航

（華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢430079）

“簡約治理”與林改政策在鄉(xiāng)村的實踐

賀東航

（華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢430079）

本文用“簡約治理”理論審視林改作為國家政策“落地”村莊的過程，認為“簡約治理”模式在中國鄉(xiāng)村社會治理中取得了一定的績效。國家政策進入鄉(xiāng)村社會時，并不能簡單粗暴地用政治權力去推行，應該根據(jù)地方實際，引入社會力量，通過“正式權力的非正式運用”、“準官員”和“情法合一”的治理機制等方式，把國家政策的“頂層設計”化為“村莊實踐”，實現(xiàn)國家政策目標。這是中國治理的歷史經(jīng)驗，也是當下公共政策執(zhí)行的鄉(xiāng)土智慧。

簡約治理；林改政策；鄉(xiāng)村實踐

一、引言：簡約治理理論及其內(nèi)涵

近來年我國的基層治理變化可謂滄海桑田，準確認識基層政權的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯至關重要，也是理解中國近年來基層治理變化的關鍵。而在總結中國特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，非正式的治理實踐一直受到不同學科學者的關注，諸如王日根的研究表明，在中國傳統(tǒng)社會的社會管理中，存在官民均可發(fā)揮作用的管理領域，如賦稅的攤征、水利活動的開展、山林管理、教育事業(yè)的建設等，他把它稱之為“共域”。多數(shù)情況下，官方和民間能達成和解，相互配合，彼此互利。這些具有雙重身份的人參與地方共域的事務使基層社會管理相對呈現(xiàn)出有序狀態(tài)，一方面官方積極致力于行政力量的全面滲透；另一方面，民間社會亦努力將自己的管理成果納入到官方管理體系中，因而在一定時期以及一些地區(qū)形成了官民協(xié)調(diào)共治的景象。①杜贊奇通過對華北農(nóng)村的研究，提出的鄉(xiāng)村治理機制的“經(jīng)紀機制”以及國家構建過程中發(fā)生的國家政權內(nèi)卷化判斷，所用的研究邏輯仍是把研究的視野放在了國家與社會遭遇的鄉(xiāng)和村一級，關注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權力的文化網(wǎng)絡”，這些包括不斷相互交錯影響作用的等級組織和非正式關聯(lián)網(wǎng)。諸如市場、宗族、宗教和水利控制的等級組織以及諸如庇護人與被庇護者、親戚朋友間的相互關聯(lián)。②在這些研究中，黃宗智的“集權的簡約治理’概念對把握半正式的治理實踐最具有啟發(fā)性③。他根據(jù)傳統(tǒng)中國明清時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領域的證據(jù)表明，政府與社會的關鍵性交匯點的實際運作，寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發(fā)生時才介入的方法，這一方法的部分內(nèi)涵在近代國家政權建設的過程中仍廣泛存在”④。正式和半正式的基層行政既是國家基層政策執(zhí)行的中國傳統(tǒng)，也是現(xiàn)代國家治理的著力點，蘊含著中國傳統(tǒng)政治思想的智慧和鄉(xiāng)土政治的草根經(jīng)驗。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀?！艾F(xiàn)有治理理論多聚焦在正式的機構制度上，在國家與社會非此即彼的二元對立框架中，把正式制度等同于國家，區(qū)別于社會。然而，最近的檔案研究表明，中國地方行政實踐廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴由社區(qū)自身提名的準官員來進行縣級以下的治理”⑤。“中華帝國的政府機構確實應看做是官僚制和世襲主義制，高專制權力和低基層滲透權力，以及法家和儒家的矛盾結合。但是，中華帝國在其政府與社會的關鍵性交匯點上的實際運作，則寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發(fā)生時才介入的方法。由此，我在這里提出了‘集權的簡約治理’的概念。正如我們已經(jīng)看到的那樣，帝國時期遺留下來的這一治理傳統(tǒng)，有一定部分的內(nèi)涵在國民黨時代、毛澤東時期和改革時代的治理中留存下來。新時代對福利國家的需求當然會使舊有的簡約治理傳統(tǒng)的部分內(nèi)涵成為過時，但是簡約主義中的半正式行政方法以及國家發(fā)起結合社會參與的模式，也許仍然可能在中國起一定的作用，在其追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個角色”⑥。

可以看出，黃宗智所謂的“集權的簡約治理”有三個內(nèi)涵：

第一，它強調(diào)了半行政實踐的治理方法。在這點上，有學者闡釋得很清楚，“鄉(xiāng)域政治無疑更能體現(xiàn)出鄉(xiāng)村基層政治在體制與非體制、結構與非機構以及制度與文化的貫通方面所呈現(xiàn)出來的時空統(tǒng)一性和完整性”⑦，行政組織可以在鄉(xiāng)村治理采取“正式權力的非正式應用”，以達到鄉(xiāng)村治理的效果。黃宗智認為，這樣的鄉(xiāng)村治理特征并不是清末時期的個性特征，而是中國鄉(xiāng)村治理蘊含的文化基因，并在民國時代、毛澤東時代甚至是改革開放時代保留下來，深刻影響著中國鄉(xiāng)村社會的政治現(xiàn)代化。

第二個內(nèi)涵在于，“簡約治理”認識到了鄉(xiāng)村治理中準官員的使用。黃宗智讓我們認識明清時期“鄉(xiāng)保人員”的角色。黃宗智將“鄉(xiāng)保人員”在基層治理的特有角色提煉出來，在他的眼中，“鄉(xiāng)保制度”屬于半正式行政制度設置，他們是處在國家與社會之間的緩沖器，“他們具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人”。不僅如此，在這樣的制度設計上，鄉(xiāng)保作為“準官員”，有著巨大的治理能量，鄉(xiāng)村社會的治理離不開鄉(xiāng)保人員。黃宗智認為，“我在這里要補充指出的是衙門管理運作與司法、稅務、教育管理運作間的共同之處……（在這里）我們看到了對準官員的依賴，他們不是由政府撥款而是由地方社會……來維系的半正式人員”。黃宗智從這個角度去考察稅費改革前的村兩委（村委會和村黨支部），認為村兩委和之前的鄉(xiāng)保并無實質(zhì)上的區(qū)別，都屬于準官員?！氨环Q作‘集體’政府的村‘政府’實際上具有許多過去的半正式行政方式的特性……而且，在作為政黨國家代理人或‘官員’的同時，他們也是村莊的代表”⑧。在國家政策落腳在鄉(xiāng)村社會時，村兩委起到十分關鍵的作用。

第三個內(nèi)涵在于，黃宗智構建的“簡約治理”理論是“儒法合一的治理”，可以說是“儒化的法家”治理，讓嚴苛的現(xiàn)實主義的治理意識形態(tài)去被儒家的仁政理想所中和。在地方治理的層次上，把一個代表刑罰、紀律和去人格化行政的法家的嚴厲父親和一個依賴仁慈、和諧和道德楷模的儒家慈祥母親結合在一起。

筆者認為，黃宗智的“簡約治理”理論在對研究林改公共政策如何落地具有很重要的借鑒意義。

二、“簡約治理”視角下的林改政策“落地”實踐

眾所周知，文本形態(tài)或政府話語體系下的公共政策轉化為現(xiàn)實形態(tài)的政策目標的過程并不是一個直線的過程。政策目標從中央到地方往往經(jīng)歷政策細化或再規(guī)劃的過程。⑨2008年開始啟動的集體林權制度改革，是一項涉及全國不同層級、不同利益主體的重大公共政策，在中共中央的推動下，全國有一千萬多名基層和鄉(xiāng)村干部直接或間接地參與到這場改革中。而林改政策從宏觀治理場域到最終“落地”，關鍵在于最后一級的村級場域中。這是因為，第一，“村落”概念既是行政區(qū)域單位，更是一種自然地理單位，集中體現(xiàn)集體林地經(jīng)營中人與自然、社會與生態(tài)的和諧統(tǒng)一。第二，集體林地產(chǎn)權屬于農(nóng)民集體所有，按照中央的安排，“村組具體（負責林改）操作”是我國集體林權改革政策設計及實施的路徑，集體林權制度改革政策實施必須落實到村莊村落層面，才能發(fā)揮其政策效力。第三，村級林地制度實踐是國家正式制度和村莊非正式制度博弈的交融點，由此可以看出國家正式的集體林權制度改革設計如何受到村莊固有的各種非正式制度（包括民間慣例、宗族觀念等）制約，并與之博弈。⑩

對村級林改實施過程的研究表明，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力。在這里，我們通過三個案例來看“簡約治理”的內(nèi)涵。在這三個案例中，分別涉及到“簡約治理”中的三個內(nèi)涵，半正式行政的治理、準官員的治理、儒法合一的治理，下面我們通過對林改的明晰產(chǎn)權、調(diào)處林權糾紛、村級林改方案實施的治理來進一步理解“簡約治理”是如何助力于林改政策的“落地”？

（一）半正式行政的治理：林業(yè)站在林改中的角色

首先看基層林業(yè)站?；鶎恿謽I(yè)站是林業(yè)工作的最基層組織，是農(nóng)村基層管理各項林業(yè)事務的職能機構，是國家林業(yè)主管部門的“腿”和“觸角”，是林業(yè)工作延伸基層的“毛細血管”和“神經(jīng)末梢”?！吧厦媲l線，下穿一根針”。國家有關林改的法律法規(guī)，方針政策，各項林業(yè)任務，最終都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站落實到村屯、農(nóng)戶和山頭地塊。不僅如此，林業(yè)站還擔負著轄區(qū)內(nèi)的林地管理、造林更新、森林防火、林政資源管理（森林資源監(jiān)測、林木采伐、木材運輸及經(jīng)營加工）、重點生態(tài)公益林監(jiān)管、野生動植物保護、森林病蟲害測報防治和林業(yè)行政案件協(xié)查等工作職責。中共中央、國務院在《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》曾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的職能做了定位：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站是對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實施組織管理的最基層機構，要充分發(fā)揮政策宣傳、資源管護、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會化服務等職能作用?！?

以廣西欽州市欽北區(qū)D鎮(zhèn)的林業(yè)站為例。D鎮(zhèn)位于欽北區(qū)中南部。地處欽州城區(qū)北郊，距省府南寧95公里。東與平吉鎮(zhèn)相鄰，南與欽北新城區(qū)相接，西與那蒙鎮(zhèn)毗鄰，北與小董鎮(zhèn)接壤。全鎮(zhèn)總面積155平方公里，轄11個村委會和1個社區(qū)居委會，133個村民小組，總人口3.65萬，其中農(nóng)業(yè)人口3.46萬；全鎮(zhèn)集體林地面積12.5萬畝，9千多戶林農(nóng)。至2007年5月11日D鎮(zhèn)正式啟動林改外業(yè)工作時，D鎮(zhèn)林業(yè)站目前共有五位工作人員，其工作人員構成和職能表見表1。

表1 D鎮(zhèn)林業(yè)站的工作人員與職責

每個鎮(zhèn)村選定的具體林改方案的落實在某種程度上要靠基層林業(yè)站的全面摸底工作作為基礎。在林改中，林業(yè)站的開展調(diào)查摸底工作，包括林地資源現(xiàn)狀、管理狀況、糾紛狀況等將起到重要作用。林業(yè)站須將這些情況向林業(yè)局反饋，給上級決策者提供更多的決策依據(jù)。隨著林改進程的深入，林業(yè)站又要盡量下到鄉(xiāng)村中與林農(nóng)交流和溝通，之后把林農(nóng)對林改的意愿和意見反饋到林業(yè)局。整個林改過程，林業(yè)站還要及時向林業(yè)局反饋林改工作進展情況，總結林改工作的先進經(jīng)驗，剖析存在的主要問題，提出今后工作思路和對策，以便更好地執(zhí)行國家林業(yè)部門的任務，為林農(nóng)服務。具體過程可見下圖1：

圖1 基層林業(yè)站在村級林改中的工作流程

D鎮(zhèn)自從2007年5月份正式啟動林改以來，他們的工作量可以說是大幅度提高，從林改外業(yè)的勘界、勾圖到內(nèi)業(yè)的表格填寫和受理申請等業(yè)務，無一不要林業(yè)站親力親為。據(jù)了解，自從林改以來，D鎮(zhèn)所管轄的各個村莊的關于林改的大事小事幾乎都靠林業(yè)站的工作人員親自解決，“平均每個星期要進村4次左右，一般一去就是一天?！?林業(yè)站站長李明英介紹說：“在林改的勘界確權階段，我們工作人員到山林上測量、劃界；在解決界線糾紛時期，工作人員要與村民、村干部一起協(xié)商處理；在林木成熟時期，林業(yè)站工作人員要到實地勘測以受理砍伐。林改后，各個村莊需我們站內(nèi)工作人員親自入戶、驗收、協(xié)助防火和受理砍伐申請。如今很多村莊存在不少大戶經(jīng)營的現(xiàn)象，每次砍伐的時候都是大面積地進行申請，我們要親自到山地去測量砍伐面積。此外，一些只有幾畝林地的農(nóng)民，他們對申請砍伐整個過程都很不清楚，一些農(nóng)民連字都不認識，這都需要我們幫他們填寫申請表?！?“當?shù)搅瞬∠x防治和施肥的時候，我們要給每戶林農(nóng)講解和示范；在山林起火或是干燥季節(jié)需要加大防火力度時，我們要組織防火，火災來后我們也必須隨叫隨到?！?

從以上訪談中我們看到，基層林業(yè)站在林改過程中采取了正式權力的“非正式化”運作是為了更好地貼近農(nóng)民，并和他們交流感情。這一點在林業(yè)站站長李某的工作方式得到體現(xiàn)。由于林業(yè)站站長技術過硬，能力強，為人磊落，所以在D鎮(zhèn)管轄的所有山村中都有很高的威望，他跟各村的村干部關系也很好。當?shù)卮蠖啻迕駛兌己苤v究禮節(jié)，當林業(yè)站工作人員去幫助他們施肥、防病蟲、填寫砍伐申請表或是勘測采伐面積的時候，他們都會很感激林業(yè)站工作人員，把他們當成自己的朋友。李站長尤受鄉(xiāng)親“熱捧”，當?shù)乩习傩沼羞^年殺豬的習俗，家家殺豬都請站長吃肉喝湯，逢年過節(jié)鄉(xiāng)親們一手提雞、一手提蛋看望站長。他們說。在解決一些林地界線糾紛的時候，村民也比較信服李某的話，D鎮(zhèn)米家村村主任說：“李站長在我們村可是有頭有臉的人物，有時村里的林業(yè)外的沖突我都得找他幫忙，村民們就是愿意聽他的?！?在林改政策執(zhí)行過程中，李某執(zhí)行林改政策并不僅依賴官僚機構的行政權威，而且還利用行政權力的非正式運作，尋求村民的配合，這加快了D鎮(zhèn)的林改進程，林改的外業(yè)勘查工作很快于當年7月16日順利結束，歷時66天。全鎮(zhèn)133個村民小組全部參與林改，已完成外業(yè)勘查的村民小組131個、林地面積11.8萬畝，分別占全鎮(zhèn)村民小組總數(shù)和集體林地面積的98.5%和94.4%；在外業(yè)勘查的林地中，已完成林改確權的林地面積11.4萬畝，占全鎮(zhèn)集體林地面積的91.2%；已發(fā)放林權證5000多戶，林地面積8.8萬畝。

基層林業(yè)站的半行政化的治理，也帶給了村莊里一股新的權威力量。當村兩委在處理村莊事物遇到困難的時候，如果林業(yè)站出面協(xié)調(diào)，就可以減輕許多阻礙。

（二）準官員的治理：村兩委與村級林權改革模式

在這個案例中，我們以湘西S縣沙田村林改為個案，詳盡分析具有準官員性質(zhì)的村兩委是如何將林改政策最終“落地”到村莊層面，由此可以清晰地認識到“簡約治理”的第二個內(nèi)涵所體現(xiàn)的作用。

沙田村地處湘西S縣長鋪鄉(xiāng)東南邊陲，距縣城3公里，是S縣林改的試點村，2008年，S縣政府在村里舉行集體林權制度改革林權證首發(fā)式。全村四個村民小組，總戶數(shù)178戶，總人口643人。山林基本情況見下圖表4。

表2 山林基本情況介紹（單位：畝）

表3 已有明確歸屬林地詳細說明（單位：畝）

沙田村參與此次林改林地面積為552.45畝，2007年8月3日，沙田村召開了“兩委”專題會議，認真學習傳達縣、鎮(zhèn)兩級關于“集體林權制度改革”工作的會議精神。針對本村實際情況，在既按上級要求又維護地方穩(wěn)定上達成了林改工作的共識，成立了以書記為組長、主任為副組長、“兩委”委員及11位村民組長為成員的工作領導小組，并于8月5日召開了組長、黨員和村民代表大會，講明改革的目的和要求，使村民認識到林改工作的重要性。8月6日至8月9日，村干部分頭到11個小組召開了戶代表會議，在開展宣傳發(fā)動工作的同時成立了組林改小組并對林改方案進行了部署，其具體步驟如下：

1.深入農(nóng)戶調(diào)查研究，統(tǒng)籌規(guī)劃林改藍圖。8月10日，村兩委和各組組長及村民代表走村串戶，調(diào)查本組村民有無林權證及擁有山場情況，并及時反饋到村里，使林改小組成員了解到該村有無戶主變更、兄弟分家、違規(guī)出租、強權占林等各種矛盾糾紛，為林改工作打下了堅實的基礎。2.選調(diào)業(yè)務人員，進行操作培訓。針對本村林地分散、林改任務重、時間緊迫、工作量大等情況，為了確保林改工作的質(zhì)量，8月14日，村兩委通過會議決定對各村民小組林改工作組進行操作培訓；當?shù)弥行┐迕裎幕降拖虏荒苷_填寫圖表和繪制圖形時，村兩委決定以40元/天聘請有村小學老師到村辦公室協(xié)助逐組逐戶填寫林權登記申請表、農(nóng)戶山林基本情況登記表并繪制山林示意圖。3.制定林改方案。村里進行調(diào)查研究，了解現(xiàn)有山林狀況，召集群眾代表制定林改方案，由各戶主討論、聽取意見并反復修改確認，以組為單位對人口累計計算方法進行討論，推算各戶人口累計年限，張榜公布。4.組織實施。村委會組織群眾代表核實山林權屬、面積、四至界限，按照“分股不分山，分利不分林”的原則，將權益明晰到戶，成立專業(yè)合作社，由群眾推選理事會成員、理事長、監(jiān)事會成員，制定《沙田村林木林地專業(yè)合作社章程》，交全體成員討論、修改并通過，發(fā)放林權證及股權證。

在這一過程中，我們看到沙田村兩委具有的雙重身份，作為政黨和國家的代理人，村支部和村委會要執(zhí)行好上面的政策，林改時，村兩委不僅召開村代表和黨員會議確定林改小組，還召開戶代表培訓會議、戶代表會議。但同時，他們也是村莊的代表，就支部和村委會成員而言，他們幾乎都是鄉(xiāng)村自身的成員，和鄉(xiāng)村自身的利益緊緊纏繞在一起；不可避免地，他們不會僅僅認同政黨國家，也會認同自己的村莊。他們在制定組林改方案時積極征求村民意見。這樣，村級的林改方案最終會在這兩個方面烙上各自的印跡。

沙田村兩委最后公布的林改方案的核心內(nèi)容是“林地按‘分股不分山，分利不分林’的形式將權益明晰到農(nóng)戶，承包期限為45年。關于此種模式，村兩委做了詳細說明“分股不分山，將集體統(tǒng)一經(jīng)營的林木、林地按面積折股到人到戶。以村為單位，建立專業(yè)合作社，村民以自己分得林木、林地入股林業(yè)專業(yè)合作社，持有相應股權而成為成員?！?/p>

沙田村采取“分股不分山”的林改模式是與中央10號文件?有不一致之處。應該說“承包到戶”是中央10號文件對林改方案的基本要求，體現(xiàn)了新一輪林改的基本方向。而沙田村的林改模式很大程度上體現(xiàn)了地方性特征的林改思路，最終選擇“分股不分山、分利不分林為主，分山到戶為輔，多種形式并存”的集體林權制度改革模式。

該村的村書記說：““林改剛開始的時候，上級對我們有些意見，他說你這個東西，和上面政策還是有出入的，上面要分到戶，集體保留的不能超過10%，搞這個東西的話不符合上面政策。當時我們反復討論后，覺得專業(yè)合作組織對我們村非常實用，如果在短期內(nèi)將山林分到戶，工作量根本做不來。一些村民認為自己獲得的林木應該是比較好的，誰也不愿意要差的。無論怎么調(diào)節(jié)彌補都不同意……如果將山林分到戶，對我們的分配方案，包括山的遠近，山的部位造成很大影響。我們村的森林資源分布有山高的部分和低的部分。還有防火這塊也存在這個問題，因為我們造林，我們村有先放火的習慣，將樹枝落葉燃燒，產(chǎn)生肥料。如果戶與戶面積較小，相對來說不好弄，搞不好就產(chǎn)生森林大火，這個也制約了分到戶?！?

事實上，村兩委的雙重身份使他們在考慮林改方案時，不得不權衡林改涉及的各方面利益關系，如果實行“一刀切”的辦法，阻力會很大。就應該根據(jù)實際情況，充分尊重民意，尊重歷史，實行“一村一策”。村兩委的決定并不意味著對中央政策精神的背離，運用地方性知識，因地制宜提出“分股不分山”的林改模式，在相當程度上避免了分山到戶時因界至不清產(chǎn)生的糾紛，減少上訪事件的數(shù)量和調(diào)解糾紛的成本。以林木合作社的形式統(tǒng)一經(jīng)營山林，也與現(xiàn)代林業(yè)集約化、規(guī)?；陌l(fā)展趨勢一致，更重要的一點，村民的收益在經(jīng)過復雜的人口累計法計算后，以明確的比例確定下來，寫進了合同，村民的權益有了一定程度的法律保障。

這個不同村情的政策后來得到了當?shù)卣浞肿鹬睾驼J可。地方政府介入鄉(xiāng)村治理也采用了黃宗智所提的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優(yōu)先選擇是讓社會機制解決糾紛”。?用公共行政的表述就是以“小政府”為導向的治理邏輯，充分相信村兩委的作法，政府只是作為最次項的選擇。我們可以從地方政府關于《在H市集體林權制度改革工作會議上的講話》找到線索：

“從我市實際出發(fā)，明晰產(chǎn)權要把握好四項原則…但不能片面強調(diào)‘分山到戶，更不能一分了之’…二是堅持確權方式因地制宜，分類指導，宜分則分，宜統(tǒng)則統(tǒng)，不搞一刀切’…”?

（三）情法合一的治理：林權糾紛調(diào)解中的合法原則與合情原則

這個案例敘述的是閩西北三明市永安上坪鄉(xiāng)上坪村的林權糾紛。上坪鄉(xiāng)位于永安市東北部，人口6400余人；總面積158平方公里，林地面積149816畝，耕地面積13535畝，現(xiàn)有10個行政村46個自然村。上坪鄉(xiāng)毛竹資源豐富，現(xiàn)有竹林面積10萬畝，人均擁有15畝，人均擁有量居全省第一。這個鄉(xiāng)立足人均擁有毛竹山15畝這個實際，依托毛竹致富。上坪村是上坪鄉(xiāng)的一個行政村，位于高海拔地區(qū)，經(jīng)濟結構單一。全村林農(nóng)基本以毛竹林為生，是典型的“靠山吃山”。1984年實行第一輪林地承包，20年承包期滿后，林地和人口均出現(xiàn)較大變化，1/3農(nóng)戶擁有山林較多，超過平均數(shù)，還有1/3的農(nóng)戶人地矛盾突出，少地或沒有林地。這部分林農(nóng)強烈要求調(diào)整林地承包。

從2005年2月開始，上坪村村民代表陳紹安就帶領一部分少地的農(nóng)民不斷到省府、地市政府上訪，阻擾上坪村林改方案的實施，引發(fā)林權糾紛。

如果以參與林權糾紛的主體分類，可以發(fā)現(xiàn)，閩西北各地出現(xiàn)的林權糾紛大致可以分為幾類：第一類是普通農(nóng)民與林地經(jīng)營大戶（包括林業(yè)企業(yè)）的糾紛，這種類型的糾紛所占比例最多（如將樂縣農(nóng)民與“兩公司”的林權糾紛案例）；第二類是普通村民對村集體村干部“非規(guī)范”轉讓集體山林不滿而引發(fā)的糾紛；第三類則是村民內(nèi)部之間因為林權權屬的爭議而引發(fā)的矛盾，其中包括村民個體之間與個體之間的林地界址分歧引發(fā)的矛盾（在實行毛竹林承包村多發(fā)）及不同村民小組之間的矛盾。永安上坪鄉(xiāng)上坪村的林權糾紛屬于最后一類。

值得注意的是，筆者在多年的田野調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)所有的林權糾紛都通過信訪或者上訪的方式來予以表達，沒有一起林權糾紛是通過司法途徑解決的。從操作技術的層面上看，中國農(nóng)民世世代代生活在“無訟”的環(huán)境中，很少有打官司的習慣，相比之下，上訪或者信訪不僅程序簡單，而且花費的時間不多。農(nóng)民只要寫份申訴書，往政府信訪部門一遞，政府很快就會派人來處理，簡單易行而且效率高。

無論是那種形式的林權糾紛，背后都需要政府以行政之手來參與、調(diào)處和解決林權糾紛。各級政府組織在這方面是責無旁貸。一般在林業(yè)部門，都設有專門的糾紛調(diào)處辦公室。政府組織的出手，一般會有兩個原則：合法原則和合情原則。

第一，合法原則。遵循相關法律，這是政府組織開展林權糾紛調(diào)處工作的重要原則，強調(diào)的是調(diào)處過程的合法性。由于近10年來國家林業(yè)政策變化很大，不僅國家法律法規(guī)前后規(guī)定互相矛盾，中央和地方的法規(guī)條例也會相互沖突，甚至國家的正式制度建設明顯滯后于農(nóng)村集體林地的實踐，這種狀況在客觀上給各地政府依法調(diào)處林權糾紛造成了很大的困難。針對這種情況，地方政府一般是以不同法規(guī)頒發(fā)的時間作為調(diào)處林權糾紛的適用時間。在閩西北三明市，明確提出在2003年之前，林權糾紛適用于國家《村民委員會組織法》和《森林法》，而2003年之后，則新增加適用國家《土地承包法》。?

第二，合情原則。這是不同于司法途徑的最主要差別。林權糾紛涉及農(nóng)民，他們講究的是公平合理，強調(diào)的倫理秩序，其次才是法律秩序。這種合理性可以建立在法律的基礎上，也可以建立在當?shù)氐拿袼讘T例基礎上。實際上，很多林權糾紛的解決，最終靠的就是這個原則。如永安上坪鄉(xiāng)上坪村的林權糾紛最終成功調(diào)處，就是上坪鄉(xiāng)政府在糾紛調(diào)處過程中，堅持不走司法途徑，不搞行政裁決，充分依靠基層組織和民間調(diào)解機制進行協(xié)商調(diào)解，這是林權糾紛的一條成功經(jīng)驗。

由于林權糾紛的復雜性以及國家林權制度建設的滯后性，決定了調(diào)處林權糾紛在很多場合必須講道理，講人情，強調(diào)以情感人，以理服人。利用人性的善良同情的一面，換取雙方的各退一步，最終圓滿解決雙方的爭議。上坪鄉(xiāng)政府拿出的妥協(xié)方案是把即將進行的林改配套改革中的好處給了陳紹安等少數(shù)村民。在明晰產(chǎn)權的主體改革完成之后，福建省出臺了林改的配套改革，包括協(xié)助林業(yè)合作組織的成立（資金補助）和政策性的林權抵押貸款。在這兩項的優(yōu)惠措施中，陳紹安等少山村民都得到了照顧。在地方政府的協(xié)助下，陳紹安等村民成立了上坪社會化服務合作社，建立有機茶、毛竹高效經(jīng)營基地，茶葉加工廠，統(tǒng)購統(tǒng)銷農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品。地方政府還專門派專家為這些村民舉辦農(nóng)業(yè)科技培訓班，并許諾給予合作社小額資金貸款。

福建省林業(yè)廳的領導也十分關注陳紹安，廳長黃建興專門劃撥了六萬元支持其成立“陳紹安筍竹專業(yè)合作社”，并安排陳紹安生病的父親到省城福州的醫(yī)院治療。?這一系列做法充分體現(xiàn)了簡約治理中的“情理”原則，而陳紹安等20多名村民終被感化。陳本人說：“黃廳長這么高規(guī)格地接待我們，并面對面平等對話，使我深受感動。這樣的對話我從來沒有經(jīng)歷過，實實在在給我上了一堂生動的政策教育課，給我解開了許多思想上的困惑。也許還有問題沒有最終解決，我一定繼續(xù)努力學習有關政策法規(guī)，帶頭做好群眾工作，積極參與上坪村的林改工作?！?最終的林改方案得到陳紹安等少數(shù)三分之一村民的諒解并獲得通過。

在這個案例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依靠特殊主義與人本取向的人際交往和感情投資，一旦將公事轉入涉及人際關系和感情的私人領域，如果村民陳紹安繼續(xù)阻撓下去，就等于不給黃廳長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面子，也是一種損害朋友利益的“不道德”行為。而在鄉(xiāng)里社會里，熟人的交往方式是十分注意給面子和不欠人情的。因此，這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)處林權糾紛、從情感上“套牢”上訪村民、借以推動林改工作的一種重要工作方法。

三、總語

當前，在國家治理科層化與理性化的大潮下，集體林權改革的基層實踐仍然展現(xiàn)了黃宗智先生所描述的“簡約治理”的現(xiàn)象和績效。在林改過程中，基層林業(yè)站必須尋求低成本的治理策略，因而采用“半正式行政”方式，進行“正式權力的非正式運用”，其主要的工作方法則是：給農(nóng)民提供諸多幫助以博取感情建立私人情誼；樹立良好道德楷模、懂知識技術的形象以贏得儒家光明磊落、為人道義的聲譽；確立私人權威而非科層化權威。這對其開展明晰產(chǎn)權、入村上山的勘界等工作都提供了諸多便利。

林改政策最終要進入村莊，具有“準官員”特征的村兩委承擔著雙重角色：國家行政力量的基層延伸機構與鄉(xiāng)村社會的利益代表。在上面案例中，村兩委對國家政策予以變通執(zhí)行。村一級的林改方案和林地模式不可能只靠行政力量來介入和確立，只有村兩委才能夠應對村莊“瑣碎的細事”，而這些“瑣碎的細事”恰恰是科層化體系無法直接通過行政手段來解決的，但村兩委卻對這些“瑣碎細事”的歷史記憶和地方性知識非常清楚，他們是這些事務的權威決策者和“準官員”，他們的決策和調(diào)解能夠符合村莊的利益。

林權糾紛成為影響林改進程的關鍵。事實上，大多糾紛的調(diào)解不僅依賴“合法”原則下，更多依靠“合情合理”原則予以實現(xiàn)的，講人情、以情動人、以理服人，這是鄉(xiāng)村社會解決矛盾的基本原則，這也是黃宗智先生“儒法合一”、“正式權力非正式運用”治理機制的再現(xiàn)。大多數(shù)矛盾通過私人情誼或私人關系解決在村落社會內(nèi)部而不必上升到司法程序和官僚體系內(nèi)部，極大地推進了林改進程，合法和合情原則詮釋著村莊政治的治理邏輯。

以上給予我們有益的啟示是：“簡約治理”模式仍然在中國鄉(xiāng)村社會中取得了一定的績效。這提醒國家政策進入鄉(xiāng)村社會時，并不能簡單粗暴地用官僚政治或正式權力去推行，而是根據(jù)地方實際，引入社會力量，通過“正式權力的非正式運用”、“準官員”和“情法合一”的治理機制等方式，把國家政策的“頂層設計”化為“村莊實踐”，實現(xiàn)國家政策目標。這是中國治理的歷史經(jīng)驗，也是當下公共政策執(zhí)行的鄉(xiāng)土智慧。

在今天高度工業(yè)化和全球化的中國，鄉(xiāng)土社會也越來越理性化和科層化，黃宗智先生提出的“簡約治理”的模式在多種要求下可能不復存在。當前，國家正討論林業(yè)站是否納入國家財政序列與正式編制，那么改革后的林業(yè)站是否能保持“簡約治理”的機制？在村一級，村干部越來越變得只是簡單由上級政府撥款支薪的職工，不再是由地方社區(qū)財政自己負擔的“準官員”，他們正越來越弱化同鄉(xiāng)土社會的聯(lián)系?！昂喖s治理”同樣提醒政府部門慎重對待稅費改革后村級組織出現(xiàn)的“懸浮化”現(xiàn)象。

注釋

①王日根：《明清時期社會管理中官民的“自域”與“共域”》，《文史哲》2006年第4期。

②杜贊奇：《文化、權力與國家：1900－1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，1995年，第4－5頁。

③④呂德文：《簡約治理與隱蔽的鄉(xiāng)村治理：一個理論述評》，《社會科學論壇》2010第8期。

⑤⑥⑧?黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。

⑦吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年，第615頁。

⑨賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學》2011年第5期。

⑩賀東航、朱冬亮：《集體林權制度改革研究30年回顧》，《林業(yè)經(jīng)濟》2010年第5期、第6期。

?中共中央、國務院：《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，2003年6月25日。

?訪談記錄——課題組成員張康芳于2009年8月13日在廣西欽州市D鎮(zhèn)林業(yè)站辦公室訪談林業(yè)站工作人員韋某。

?訪談記錄——課題組成員張康芳于2009年9月22日與廣西欽州市D鎮(zhèn)林業(yè)站站長李某做電話跟蹤訪談。

?訪談記錄——課題組成員張康芳于2009年8月13日在廣西欽州市D鎮(zhèn)林業(yè)站辦公室專訪大垌鎮(zhèn)林業(yè)站站長李某

?訪談記錄——課題組成員張康芳于2009年8月14日在廣西欽州市D鎮(zhèn)米家村米家村訪談村主任李某。

?中央10號文件是指2008年6月8號中共中央、國務院出臺的《關于全面推進集體林權制度改革的意見》的十號文件。

?訪談記錄——課題組成員賀東航、鄢波于2009年8月11日和湖南省綏寧縣林業(yè)工作人員M的談話記錄。

?李億龍：《在全市集體林權制度改革工作會議上的講話》，載于《湖南省懷化市集體林權制度改革資料匯編》，2008年編寫。

?朱冬亮、賀東航：《新集體林權制度改革與農(nóng)民利益表達》，上海：上海人民出版社，2010年6月，第402－403頁。

?訪談記錄——課題組成員賀東航、王蕊蕊于2009年9月23日在北京專訪原福建省林業(yè)廳廳長、國家林業(yè)局林改領導小組第一副組長黃建興。

?訪談記錄——課題組成員張婷于2009年7月26日在福建省永安市與陳紹安的訪談。

2012－05－07

教育部新世紀優(yōu)秀人才支持計劃“集體林權制度改革的頂層設計研究”（15607802）

責任編輯 王敬堯