許韶立，程柯，李若凝

摘要：“十一五”規(guī)劃期間，中國旅游業(yè)發(fā)展迅猛，旅游開發(fā)領(lǐng)域成為高利潤的投資熱點(diǎn)領(lǐng)域，而有關(guān)旅游開發(fā)行業(yè)的深層次的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營風(fēng)險，則較少涉足。就旅游開發(fā)行業(yè)所面臨的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境風(fēng)險、競爭力貧弱風(fēng)險、國有資產(chǎn)流失與體制管理風(fēng)險、旅游開發(fā)利益分配機(jī)制不均衡等風(fēng)險，做出相應(yīng)的機(jī)理分析并嘗試提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：旅游開發(fā)；經(jīng)濟(jì)風(fēng)險；防范對策

中圖分類號：F592.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0162-06

中國具備令人羨慕的世界上最大規(guī)模的旅游資源存量。截至2010年底中國世界遺產(chǎn)資源有40處，居世界第三，發(fā)展中國家第一位；世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)量29項(xiàng)，居世界第一位；世界地質(zhì)公園22處，世界“人與生物保圈”保護(hù)地28處；中國已擁有7個批次共計208處國家級風(fēng)景名勝區(qū)，國家級自然保護(hù)區(qū)309處，國家級森林公園730處，國家級地質(zhì)公園182處，國家級濕地公園38處，國家級水利風(fēng)景區(qū)370處，國家級生態(tài)示范區(qū)389處，國家級文物保護(hù)代為2 352處，國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)1 175處，AAAAA級旅游景區(qū)79家 [1]。但是，該行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)際經(jīng)營效果卻不能實(shí)現(xiàn)與其旅游資源大國地位相對等的旅游吸引力：中國入境旅游業(yè)的發(fā)展受到國際經(jīng)濟(jì)走向的跌宕影響非常明顯，根本原因還是中國旅游資源的開發(fā)內(nèi)涵深度的欠缺和旅游景區(qū)產(chǎn)品的競爭力匱乏。這是困擾旅游資源開發(fā)領(lǐng)域的產(chǎn)品內(nèi)涵提升的深層次經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的表現(xiàn)。

中國旅游開發(fā)行業(yè)的四大部門，主要包括酒店業(yè)、旅行社業(yè)、旅游交通行業(yè)和旅游資源及旅游景區(qū)開發(fā)行業(yè)。四大部門的行業(yè)發(fā)展態(tài)勢有所差異，以旅游資源開發(fā)領(lǐng)域所面臨的競爭環(huán)境和行業(yè)轉(zhuǎn)型風(fēng)險最為嚴(yán)峻。當(dāng)前，中國已經(jīng)具備了接待更大規(guī)模的旅游客流的實(shí)際供給能力，截至2008年底中國已具備全球最大規(guī)模的旅游酒店接待存量[2]，并且旅游酒店業(yè)的國際化服務(wù)管理水平也已具備一定的國際競爭力；中國的旅行社業(yè)同酒店業(yè)一樣也是最早適應(yīng)國際競爭規(guī)則的行業(yè)領(lǐng)域之一，并且當(dāng)前國際形勢下，以錦江集團(tuán)、中旅集團(tuán)為代表的海外并購事件，足以說明這兩個主要行業(yè)部門的發(fā)展已經(jīng)在適應(yīng)并嘗試在國際領(lǐng)域獲得發(fā)展。旅游交通行業(yè)屬于國家交通行業(yè)發(fā)展的延伸部門，中國的鐵路及民航領(lǐng)域都是高度國有化，并且宣布民航領(lǐng)域延期對外資本的開放，將在未來一定時期內(nèi)繼續(xù)享受國家產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策的支持。至少旅游交通行業(yè)部門可以再多有一些時間提高國有品牌的發(fā)展機(jī)會。而在“十一五”規(guī)劃期內(nèi)，中國入境旅游整體發(fā)展增速相較于國民出境旅游發(fā)展增速緩慢的原因，歸根結(jié)底還是中國旅游資源開發(fā)及景區(qū)產(chǎn)品的競爭力薄弱的問題。2009年中國首次出現(xiàn)旅游國際貿(mào)易逆差，中國國民在國外的旅游景點(diǎn)和旅游奢侈品消費(fèi)方面達(dá)到人均900美元的水平[3]；并且中國傳統(tǒng)的國際客源市場長期依賴于港澳臺同胞，則更是說明中國的旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的產(chǎn)品內(nèi)涵貧乏、旅游資源的吸引力輻射半徑過短、旅游資源開發(fā)及景區(qū)運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)鏈條未能及時升級等，一系列不容忽視的行業(yè)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。這些風(fēng)險不是僅僅依靠旅游酒店、旅游中介服務(wù)和旅游交通就能解決的風(fēng)險，而必須依靠提高旅游資源的核心吸引力，才能應(yīng)對解決。

一、中國旅游開發(fā)與行業(yè)發(fā)展面臨的深層次經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

以往有關(guān)旅游開發(fā)風(fēng)險的研究[4]主要集中于對旅游資源開發(fā)及景區(qū)運(yùn)營的生態(tài)風(fēng)險領(lǐng)域的研究，也有一部分有關(guān)于旅游開發(fā)帶來的社會文化風(fēng)險方面的研究，就有關(guān)的旅游開發(fā)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險研究而言，主要內(nèi)容集中于旅游投資籌資領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險投資研究，而就有關(guān)旅游開發(fā)行業(yè)的深層次的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營風(fēng)險，則較少涉足。本文就旅游開發(fā)行業(yè)所面臨的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境風(fēng)險、競爭力貧弱風(fēng)險、國有資產(chǎn)流失風(fēng)險、旅游開發(fā)利益分配機(jī)制不均衡等風(fēng)險，做出相應(yīng)的機(jī)理分析，并嘗試提出相應(yīng)對策：首先，積極倡導(dǎo)推進(jìn)旅游資源立法進(jìn)程，進(jìn)而規(guī)范旅游資源依托型景區(qū)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)的分離以及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的操作過程；其次，呼吁把旅游資源及其環(huán)境綜合價值的貨幣化評估方法，確定成為旅游資源依托型景區(qū)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的行業(yè)規(guī)范操作準(zhǔn)則，進(jìn)而為科學(xué)商定轉(zhuǎn)讓經(jīng)營費(fèi)用，防止旅游資源經(jīng)濟(jì)價值的流失；再者，重新調(diào)整旅游資源開發(fā)領(lǐng)域的綜合管理權(quán)力結(jié)構(gòu)及其考核方式，防止旅游開發(fā)經(jīng)營領(lǐng)域的各方利益主體的權(quán)力、權(quán)益“沖突—內(nèi)耗”關(guān)系。

1.中國旅游行業(yè)面臨的外部競爭風(fēng)險

中國當(dāng)前已兌現(xiàn)旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的開放承諾：外商可以在中國投資景區(qū)，景區(qū)景點(diǎn)可以對外資實(shí)行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營、出租經(jīng)營、委托經(jīng)營等新的模式?！笆晃濉逼陂g的旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營已經(jīng)成為全國旅游資源開發(fā)實(shí)踐領(lǐng)域的熱潮，2008年底，在國際金融危機(jī)的國際投資減弱風(fēng)險背景下，國家旅游局以云南省為試點(diǎn)制定了全球范圍旅游開發(fā)招商引資刺激政策，已將開放程度下放至最底限，只要法律允許范圍內(nèi)的旅游開發(fā)投資行為都是受歡迎的[5]。這更是在實(shí)質(zhì)性操作層面突破了2002年國家建設(shè)部命令禁止風(fēng)景名勝區(qū)以各種形式進(jìn)行經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓活動的禁令。實(shí)踐證明旅游資源開發(fā)領(lǐng)域即將迎來資本逐利、市場競爭的發(fā)展階段。隨之，世界經(jīng)濟(jì)回暖，國際資金對于中國市場、對于中國旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的利潤收益的投資信心看好，中國旅游開發(fā)行業(yè)即將迎來的外部競爭風(fēng)險，將會引致國內(nèi)現(xiàn)有旅游開發(fā)企業(yè)遭受明顯的優(yōu)勝劣汰的殘酷競爭。

2.中國旅游行業(yè)面臨的資源開發(fā)格局洗牌風(fēng)險

中國現(xiàn)有的旅游資源開發(fā)及景區(qū)經(jīng)營格局可能重新調(diào)整，依靠國家財政撥款或者監(jiān)管部門投入的資金運(yùn)作方式的旅游資源開發(fā)景區(qū)單位，必然會面臨不同的發(fā)展命運(yùn)：一些國有資本依托于高品質(zhì)的旅游資源所進(jìn)行的壟斷經(jīng)營，在持續(xù)發(fā)展的過程中將會受到來自于外來資本雄厚、市場活力更強(qiáng)的旅游景區(qū)經(jīng)營的挑戰(zhàn)；而旅游資源品質(zhì)一般的旅游開發(fā)及景區(qū)經(jīng)營，將面臨更加嚴(yán)峻的競爭格局。例如，2010年世界文化遺產(chǎn)新秀——河南嵩山“天地之中”歷史文化景觀建筑群，在歷時九年的“申遺”過程中，鄭州市政府先后投入8億元[6]，成功申遺后，憑借高品質(zhì)的旅游資源衍生的經(jīng)濟(jì)價值，并且2009年底成立港中旅（登封）嵩山旅游文化有限公司[7]，此國有資本合資公司獲得登封市政府6 000萬的財政投入，今后港中旅集團(tuán)還將在合作期內(nèi)實(shí)現(xiàn)融資3億元～6億元的跨越式大發(fā)展。但是，位于鄭州的省級風(fēng)景名勝區(qū)，黃河游覽區(qū)，憑借知名的黃河文明，在20世紀(jì)80年代時，曾經(jīng)達(dá)到日游客量10萬人次以上規(guī)模，是當(dāng)時河南省內(nèi)外知名的旅游景區(qū)，即使該景區(qū)2007年建成炎黃二帝巨型塑像、立足于華夏始祖文明的主題定位，但隨著近年來旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的競爭態(tài)勢加劇，該景區(qū)游客量還是難以恢復(fù)到歷史高點(diǎn)，2010年前后，該景區(qū)旅游旺季日游客量回落至六七萬人次?？梢?，國家在旅游開發(fā)投資領(lǐng)域內(nèi)的直接投資總量是稀缺的，而且基本都投放于壟斷級別較高的旅游資源開發(fā)領(lǐng)域，中國更廣泛范圍內(nèi)的一般品質(zhì)的旅游資源的開發(fā)經(jīng)營將面臨競爭處于一般檔次的旅游開發(fā)風(fēng)險確實(shí)不能回避了?？梢灶A(yù)見，在中國成為世界投資關(guān)注中心及信心預(yù)期最為看好的發(fā)展區(qū)域，旅游資源開發(fā)作為高投入、高風(fēng)險、高回報的行業(yè)領(lǐng)域必將招徠大量國際資金；同時，國內(nèi)旅游開發(fā)行業(yè)領(lǐng)域的國有控制、行政直接參與、市場競爭機(jī)制不健全、管理體制低效等局面必將受到?jīng)_擊。因而，該行業(yè)領(lǐng)域深層次的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營風(fēng)險是不可回避的。

3.中國旅游資源政府壟斷開發(fā)，競爭不足，風(fēng)險加大

由于品質(zhì)較高的旅游資源具有獨(dú)特性、壟斷性，使得旅游資源開發(fā)利用的收益率相對較高。根據(jù)國家旅游局2003年對國內(nèi)首批AAAA景區(qū)的歷年經(jīng)營業(yè)績統(tǒng)計分析，得知此類旅游資源依托型的旅游景區(qū)的經(jīng)營利潤率年均達(dá)24.4%[8]，遠(yuǎn)高于同時期的旅行社業(yè)1.93%和旅游飯店8.1%的經(jīng)營利潤率。此外，中國滬深交易所中主營旅游業(yè)務(wù)的25家上市公司2007年的業(yè)務(wù)類別及收益狀況分析顯示：旅游資源開發(fā)及旅游景區(qū)類企業(yè)成為凈資產(chǎn)收益率最高，成倍于酒店類和旅行社類企業(yè)的收益率的旅游行業(yè)門類。從2008 年旅游上市公司利潤貢獻(xiàn)率來看，旅游資源開發(fā)及旅游景區(qū)類公司的凈利潤貢獻(xiàn)率到60.63%，遠(yuǎn)高于酒店類（27.57%）與旅行社類（11.81%）。再者，作為高投入、高風(fēng)險、高回報的旅游開發(fā)行業(yè)，2008年旅游景區(qū)平均總資產(chǎn)報酬率為3.61%，高于同期酒店業(yè)的整體平均總資產(chǎn)報酬率[9]。這些專業(yè)數(shù)據(jù)不斷證實(shí)：旅游資源開發(fā)行業(yè)是一個賺錢的行業(yè)，應(yīng)該是能夠利用市場規(guī)則吸引充足資金進(jìn)入到該領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)資源的有效配置的，但事實(shí)并非如此，當(dāng)前該領(lǐng)域的資本配置處于不平衡狀態(tài)：從旅游資源開發(fā)領(lǐng)域的整體狀態(tài)而言，政府直接投資的旅游資源開發(fā)的數(shù)量規(guī)模非常大，根據(jù)國家旅游局2007年的抽樣統(tǒng)計，全國2萬家旅游景區(qū)中，國有及國有控股景區(qū)的比例高達(dá)74% [9]?！笆晃濉逼陂g，中國從中央到地方各級政府和政府有關(guān)不同旅游資源類型的監(jiān)督管理職能部門對所管轄的旅游景區(qū)的直接撥款投入，是政府力量直接參與市場經(jīng)營，屬于明顯的計劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的表現(xiàn)；而政府直接組建或?qū)崿F(xiàn)控股的方式成立旅游景區(qū)企業(yè)，具有新時期條件下“國進(jìn)民退”的典型特征，這一點(diǎn)非常有別于“十五期間”以碧峰峽為代表的旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓于私營力量的市場化經(jīng)營方式。當(dāng)前旅游資源依托型的景區(qū)上市企業(yè)，如：峨眉山、黃山、港中旅嵩山少林旅游文化有限公司等，幾乎全都是地方政府組建的國有企業(yè)，其資金來源絕大多數(shù)來自于地方財政投入。此類國有企業(yè)依靠門票的主營業(yè)務(wù)收入并未按照《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，全部投入到旅游資源及其環(huán)境的保護(hù)。至今我們尚未建立旅游環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)基金賬戶，也無法監(jiān)控地方政府控股的國有旅游景區(qū)企業(yè)，旅游景區(qū)類市場上的國有經(jīng)濟(jì)力量占據(jù)絕對優(yōu)勢，旅游景區(qū)整體經(jīng)營權(quán)基本上都掌握在國有企業(yè)手上，而只是對旅游景區(qū)內(nèi)部一些具體項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行競拍或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式，這會對其他私營經(jīng)濟(jì)力量或者更小規(guī)模的旅游經(jīng)營商販形成“擠出效應(yīng)”。私營力量若想進(jìn)入到此類旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營領(lǐng)域，必須符合具有整體控制權(quán)的國有企業(yè)制定的游戲規(guī)則，不平等的經(jīng)營權(quán)競爭方式肯定能夠確保最大利益留存在國有企業(yè)手中。旅游資源開發(fā)領(lǐng)域的國有資本比重非常大，政府在具有壟斷級別的旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)造成的市場競爭不充分的行業(yè)風(fēng)險確實(shí)存在，這也在一定程度上降低了此類國有控股旅游景區(qū)的競爭力，不利于旅游資源開發(fā)及經(jīng)營的整體行業(yè)素質(zhì)的提升。當(dāng)前的旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的國際準(zhǔn)入開放政策，對于國內(nèi)旅游景區(qū)的經(jīng)營管理及資本運(yùn)作水平，都將提出嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

4.中國旅游景區(qū)國有資產(chǎn)流失風(fēng)險

基于對以往的旅游資源開發(fā)與景區(qū)經(jīng)營實(shí)踐可以看出，不管是“十五”規(guī)劃期間私營力量獲得旅游資源依托型景區(qū)轉(zhuǎn)讓的整體經(jīng)營權(quán)，還是“十一五”規(guī)劃期間以地方政府財政資金投入為主的國有企業(yè)獲得景區(qū)的特許經(jīng)營權(quán)，都可能產(chǎn)生國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。因?yàn)?，旅游資源市場化運(yùn)作中“國家”、“全民”作為所有者權(quán)益的實(shí)際權(quán)力虛化，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或者推行特許經(jīng)營權(quán)的實(shí)際運(yùn)營過程中都沒有充分體現(xiàn)旅游資源為全民所有，而其旅游資源所衍生的能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的游憩價值、非使用價值到底有多少？事實(shí)上，旅游開發(fā)過程中國家并未參與旅游開發(fā)收入的分配，而國家所應(yīng)享有的收益，僅僅轉(zhuǎn)化成了旅游資源開發(fā)經(jīng)營者的壟斷利潤，或者僅僅是通過特許經(jīng)營方式轉(zhuǎn)化成地方政府的地方財政收入；再加之，經(jīng)營轉(zhuǎn)讓金一直未能統(tǒng)一科學(xué)核算的標(biāo)準(zhǔn)方法，旅游資源所能產(chǎn)生的綜合價值未能科學(xué)化的貨幣形式表現(xiàn)，而且轉(zhuǎn)讓金一般過低或者特許經(jīng)營一般都有出現(xiàn)。比如：碧峰峽風(fēng)景區(qū)開發(fā)中，私營企業(yè)萬貫集團(tuán)以350萬元買下446.7 hm2國有林五十年的經(jīng)營權(quán)，平均每年國有林的出讓價值僅150元/hm2，還不如林內(nèi)所采集的柴草價值高；而萬貫集團(tuán)同時購買附近質(zhì)量低于國有林的集體林133.3 hm2，支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)500萬元，按此比例計算，國有林的轉(zhuǎn)讓金應(yīng)為1 750萬元，1 400萬元的國有資產(chǎn)流失了[8]。再如：嵩山風(fēng)景區(qū)開發(fā)過程中，全部由國有資本投資以合資方式成立上市公司——港中旅登封少林文化旅游有限公司，在獲得嵩山景區(qū)的特許經(jīng)營權(quán)時，嵩山全部旅游資源的經(jīng)營資產(chǎn)作價僅為4 900萬元[7]，2010年嵩山景區(qū)實(shí)現(xiàn)了旅游收入1.8億元[10]，相當(dāng)于嵩山景區(qū)全部作價資產(chǎn)的3.67倍，即便加上登封市財政先期注入景區(qū)的6 000萬景區(qū)拆遷改造資金，該景區(qū)的資產(chǎn)收益率高達(dá)165%。也就是說成立一年的港中旅嵩山少林文化旅游景區(qū)就能彌補(bǔ)嵩山旅游資源作價的均攤成本，并實(shí)現(xiàn)盈利。此種經(jīng)營業(yè)績是以壓低國有資產(chǎn)價值為代價的地方政府與國有企業(yè)共同運(yùn)作的結(jié)果?？梢?，國有資產(chǎn)在由國有企業(yè)特許經(jīng)營時，也存在明顯地旅游資源的綜合價值被嚴(yán)重低估、國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

5.旅游景區(qū)利益分配與責(zé)任承擔(dān)不對等風(fēng)險

旅游資源開發(fā)領(lǐng)域涉及到多方利益主體，其利益訴求并不完全一致[11]，但大多數(shù)景區(qū)在旅游資源的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中問題多多[12]，存在明顯的利益分配不均、責(zé)任承擔(dān)不明確的風(fēng)險，甚至為景區(qū)后續(xù)經(jīng)營埋下隱患。以犧牲景區(qū)周邊居民未來利益為代價、以犧牲旅游資源所有者以及相關(guān)利益者的共享利益為代價，地方政府或開發(fā)商從旅游開發(fā)中謀取過多的利益分成，導(dǎo)致旅游開發(fā)所涉及到的各方主體的利益分享與保護(hù)責(zé)任不對等。

首先，旅游資源開發(fā)的投資主體之間存在著利益分配與經(jīng)營責(zé)任不對等風(fēng)險。例如，港中旅嵩山少林文化旅游集團(tuán)注冊資本為1億元，港中旅占51%的股權(quán)，登封市政府的全資企業(yè)嵩山少林旅游集團(tuán)占49%的股份，這就奠定了該企業(yè)獲利經(jīng)營時期的利潤分成比例。其中為維持合資企業(yè)的正常運(yùn)作，先期周轉(zhuǎn)資金是登封市財政投入6 000萬元；但作為控股方的港中旅集團(tuán)，則僅是承諾在未來依據(jù)嵩山景區(qū)的經(jīng)營業(yè)績從股市為該景區(qū)募集3億元～5億元的建設(shè)資金?？梢?，在此利益分配與投資責(zé)任劃分方面存在明顯的不對等風(fēng)險，港中旅集團(tuán)在沒有實(shí)際注資的前提下，僅以自身的經(jīng)營能力作價，就能取得51%的利益分成及景區(qū)企業(yè)未來經(jīng)營發(fā)展的決策權(quán)力；而登封市政府作為第二利益收益者，實(shí)際投入的啟動資金后憑借嵩山景區(qū)的旅游資源及其衍生的具有經(jīng)濟(jì)價值的景區(qū)產(chǎn)品，就可坐擁未來49%的利益分成。那么，嵩山景區(qū)內(nèi)以少林寺、嵩陽書院、中岳廟、太室山等為代表的旅游資源是真正吸引旅游者前來旅游的吸引力要素，它們的利益分成與旅游資源保護(hù)經(jīng)費(fèi)如何提取呢？顯然按照該上市旅游集團(tuán)的利潤分成比例來看，這些景區(qū)的利潤分成只能從49%的比例中提取，但該部分利潤的直接所有者為登封市政府，登封市政府在先期投入嵩山景區(qū)申遺的過程中，財政投入總量達(dá)到8億元[13]，現(xiàn)實(shí)的政府投入也是講究投入產(chǎn)出成本的，況且根本沒有旅游資源及環(huán)境的專項(xiàng)保護(hù)資金賬戶的審查體系，所以，指望政府把從上市經(jīng)營中獲得利潤馬上又投入到景區(qū)資源的保護(hù)是不現(xiàn)實(shí)的。

其次，旅游開發(fā)的投資主體與單體旅游資源的實(shí)際管理主體之間存在明顯的責(zé)權(quán)不均風(fēng)險。例如，嵩山景區(qū)的核心旅游資源少林寺常住院，屬于宗教管理體系的少林寺寺院方丈負(fù)責(zé)具體少林寺常住院的業(yè)務(wù)管理，該管理主體與景區(qū)管理主體的目標(biāo)取向存在差異，少林寺方丈主張寺院應(yīng)該對信眾免費(fèi)開放，而景區(qū)門票就高達(dá)100元，妨礙信眾朝覲。而對于普通游客的付費(fèi)游覽少林寺常住院的行為而言，少林寺應(yīng)享受其間的利益分成的，可是雙方就利益分成的比例交涉未果，曾出現(xiàn)寺院僧人與景區(qū)管理人員打架的現(xiàn)象。后來協(xié)商的結(jié)果是：少林寺從游客門票比例中享有的分成相當(dāng)于總門票價格的30%[7]。事實(shí)上，任何景區(qū)最核心的經(jīng)營性資源應(yīng)該定位于最能吸引游客的旅游資源，并且旅游資源的所有者及其現(xiàn)實(shí)的資源管理者應(yīng)該獲得最高的綜合經(jīng)營利益分成比例，才是合理的。游客慕名而來到嵩山旅游的核心吸引力應(yīng)該是到少林寺及相關(guān)景區(qū)、景點(diǎn)。但現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的嵩山景區(qū)上市企業(yè)最大利益主體享有者卻是港中旅集團(tuán)以及登封地方政府，而景區(qū)最核心的旅游資源，例如少林寺，所能享受的利益分成也僅僅是從單項(xiàng)門票收益中分得不到1/3的比例而已，其他旅游資源景點(diǎn)則是被動服從整體的利益分配格局。

最后，旅游開發(fā)投資主體與當(dāng)?shù)鼐用翊嬖诿黠@的利益分成不均風(fēng)險，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重沖突。中國旅游資源所在當(dāng)?shù)鼗旧隙加性【用?，這一客觀現(xiàn)狀是有別于發(fā)達(dá)國家的國家公園。而且國家和地方政府確實(shí)應(yīng)肩負(fù)有帶領(lǐng)景區(qū)周邊居民脫貧致富的社會責(zé)任，開發(fā)商在從事旅游景區(qū)經(jīng)營時，也應(yīng)該肩負(fù)起企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社區(qū)責(zé)任。但事實(shí)不管是政府進(jìn)行景區(qū)拆遷治理過程還是開發(fā)商從景區(qū)經(jīng)營中獲取高額利潤，這些開發(fā)部門都把景區(qū)當(dāng)?shù)厝罕娕懦谫Y源開發(fā)的利益相關(guān)主體范圍之外，這種不公平的利益分配機(jī)制，就使得旅游景區(qū)的部分當(dāng)?shù)鼐用衽c當(dāng)?shù)卣⒙糜谓?jīng)營者處于對抗?fàn)顟B(tài)。例如，2003年，登封市投資近1億元，對少林景區(qū)核心區(qū)內(nèi)不符合規(guī)劃的所有商業(yè)門店、民宅及其他建筑，進(jìn)行了大規(guī)模拆遷整治，拆遷重新規(guī)劃的面積總計35萬平方米[13]，折算后，每平米的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用285.71元左右。2004年登封市少林景區(qū)管理局運(yùn)用市場手段，進(jìn)行景區(qū)經(jīng)營權(quán)拍賣，這次拍賣標(biāo)的為“少林景區(qū)入口處商業(yè)用戶及社會停車場的十年經(jīng)營權(quán)”。此次拍賣的商業(yè)用房面積約2 350平方米，社會停車場面積約6萬平方米，總計拍賣面積達(dá)62 350平方米，競標(biāo)總成交額達(dá)到3 297萬元[14]，折算后，每平方米的經(jīng)營權(quán)費(fèi)用528.79元，那么，少林景區(qū)被拆遷戶居民，若在得到一次性額的拆遷補(bǔ)助費(fèi)用后，再想?yún)⑴c景區(qū)經(jīng)營、取得未來收益的話，就得在拿出原有獲得的拆遷補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)上另外多付出每平方米250元左右的成本，并且以此費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)取得的這個經(jīng)營權(quán)限只有十年。這顯然不符合政府應(yīng)該帶動景區(qū)周邊居民共同致富的發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向。此外，2004年嵩山少林景區(qū)管理局首次拍賣經(jīng)營權(quán)而設(shè)立的這34個拍賣標(biāo)的，平均每個標(biāo)的競拍金額96.97萬元。2009年少林景區(qū)管理委員會再次設(shè)立46個標(biāo)的，拍賣核心景區(qū)內(nèi)的營業(yè)攤點(diǎn)的經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，競拍成交總額達(dá)到737萬元[15]，每個標(biāo)的競拍金額達(dá)到16萬元?？梢?，參與景區(qū)具體攤位的經(jīng)營確實(shí)是富人游戲，社會停車場的經(jīng)營權(quán)由登封市政府直屬的少林文化旅游集團(tuán)獲得，其他經(jīng)營攤點(diǎn)基本上被少數(shù)富有的景區(qū)當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦硗顿Y者拍得經(jīng)營權(quán)了，而景區(qū)的普通拆遷戶、周邊普通居民很難以參與者、合作者的方式從景區(qū)發(fā)展中獲利?？梢?，開發(fā)部門把當(dāng)?shù)厝罕娕懦谫Y源開發(fā)行列之外，這種不公平的利益分配機(jī)制，就使得旅游景區(qū)的部分當(dāng)?shù)鼐用衽c旅游經(jīng)營者處于對抗?fàn)顟B(tài)。

二、旅游開發(fā)行業(yè)存在諸多運(yùn)營風(fēng)險機(jī)理分析

1.旅游資源的貨幣價值核算體系不科學(xué)

一方面，當(dāng)前旅游資源開發(fā)過程中普遍采用的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或特許經(jīng)營方式，都存在壓低旅游資源整體價值的風(fēng)險，其根本原因是單一重視旅游資源所產(chǎn)生的表面層次的經(jīng)濟(jì)價值，而忽略旅游資源所蘊(yùn)涵的綜合價值。旅游資源的價值形態(tài)很多，旅游資源及其環(huán)境能夠給游客提供直接的觀賞游憩價值；還因?yàn)樵撀糜钨Y源的獨(dú)特性、稀缺性等，產(chǎn)生很多的非使用價值，例如：存在價值、選擇價值、遺贈價值，這些價值將蘊(yùn)涵更多責(zé)任，其貨幣價值也應(yīng)該納入旅游開發(fā)成本之中的。當(dāng)前許多景區(qū)壓低旅游資源貨幣化價值而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，主要原因就是欠缺合理、科學(xué)的旅游資源經(jīng)濟(jì)價值核算方法。

另一方面，目前的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓模式或者特許經(jīng)營權(quán)模式，往往過分強(qiáng)調(diào)旅游資源及其景區(qū)在過去的開發(fā)周期里經(jīng)濟(jì)收入低，政府基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資不足等，只承認(rèn)旅游資源當(dāng)前展現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價值，忽視旅游資源潛在的經(jīng)濟(jì)價值。這樣的旅游資源貨幣價值核算方法肯定不科學(xué)。地方政府或有關(guān)部門甚至利用旅游資源當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮不足，仍存在蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)潛力，作為吸引投資企業(yè)的利益誘餌。事實(shí)上，在隨著旅游開發(fā)成效地拓展和游客更廣范圍內(nèi)的認(rèn)可與接納過程中，旅游資源的貨幣價值會逐漸增長，其潛在的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、社會價值肯定會進(jìn)一步增值。試想，百年老字號的商業(yè)品牌或者是世界五百強(qiáng)企業(yè)的核心產(chǎn)品還都有品牌價值等無形資產(chǎn)的增值，甚至進(jìn)入了品牌利益增值潛力的競爭時代，更何況是更廣泛利益范圍之內(nèi)的旅游資源開發(fā)的無形價值、綜合價值的增值潛力呢？

2.管理體制不協(xié)調(diào)，致使旅游資源市場化運(yùn)作及利益分配不均

公共旅游資源的資產(chǎn)是國家所有的，但是所有者直接管理的缺位，導(dǎo)致所有者權(quán)益的保障依賴相應(yīng)級別的行政權(quán)力來執(zhí)行，但是中國現(xiàn)行的行政權(quán)力體系分為縱橫交叉、網(wǎng)格矩陣式的管理體系，致使旅游資源管理體制不協(xié)調(diào)，時常出現(xiàn)令出多頭、部門與地方體系內(nèi)部的利益爭奪與權(quán)力內(nèi)耗等問題，致使旅游資源市場化運(yùn)作及不同利益主體之間的利益分配不均。其一，縱向?qū)哟蔚穆糜钨Y源管理結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為國務(wù)院和地方政府代表所有者對旅游資源肩負(fù)有處置權(quán)和收益權(quán)，同時由于地方政府對景區(qū)的旅游資源開發(fā)建設(shè)的直接投資或撥款的比例較大，地方政府對旅游資源的實(shí)際管理權(quán)限非常大，甚至出現(xiàn)地方長官意志決定旅游資源市場化過程中貨幣化價值的資產(chǎn)評估以及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式和優(yōu)惠條件等現(xiàn)象，這就為個別人的權(quán)力尋租提供了基床。其二，橫向?qū)哟蔚穆糜钨Y源管理結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為不同類型的旅游資源由于其不同特征，而劃歸相應(yīng)的管理部門，例如國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級水利風(fēng)景區(qū)、國家級森林公園、國家級地質(zhì)公園、國家級文物保護(hù)單位、5A級旅游景區(qū)及國家級度假區(qū)等多種旅游資源依托型景區(qū)，分別歸口于住建部、水利部、國家林業(yè)局、國土資源部、國家文物局、國家旅游局等多部門管理，并且基本上依托這些資源所產(chǎn)生的收益由相應(yīng)部門獲得。因而，出現(xiàn)技術(shù)監(jiān)管權(quán)力直接滲透到景區(qū)經(jīng)營管理領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)多部門力量在同一景區(qū)中互相爭奪利益的現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾正常的景區(qū)經(jīng)營秩序。而旅游資源依托型景區(qū)在這場政府權(quán)力之爭中，為確保自身利益，則希望多掛靠幾個部門的等級頭銜，多找?guī)讉€“婆家”，以至中國當(dāng)前僅有各個部門統(tǒng)計的旅游景區(qū)數(shù)量，而國家層面不重復(fù)的各類旅游資源依托型景區(qū)的數(shù)量統(tǒng)計缺失。總之，這些旅游資源作為國有資產(chǎn)，一旦在經(jīng)營牟利方面按照市場化經(jīng)營，但經(jīng)營業(yè)績管理權(quán)力仍然歸屬于相應(yīng)的縱向宏觀管理部門或者地方政府的現(xiàn)行資源管理模式，并非是一種高效的旅游資源管理方式，政府力量肯定會排擠社會投資人參與市場運(yùn)作管理，即便是在旅游資源的規(guī)范程序上使用招標(biāo)、投標(biāo)規(guī)定等方法來選擇旅游資源開發(fā)商，也不能為所有的開發(fā)商提供公平的競爭機(jī)會，經(jīng)營主體沒有自主選擇權(quán)，政府背后控制的國有企業(yè)一定會具備資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢?？梢?，權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中化、權(quán)力與權(quán)利利益主體的高度一致化，致使旅游資源開發(fā)管理體制不協(xié)調(diào)的深刻原因。

目前，旅游資源開發(fā)要么是政府規(guī)劃和投資建設(shè)，要么是政府直接建立控股的全資企業(yè)或者合資企業(yè)獲得景區(qū)特許經(jīng)營權(quán)，要么是轉(zhuǎn)讓、租賃給開發(fā)商經(jīng)營部分或者全部的景區(qū)經(jīng)營項(xiàng)目。旅游資源開發(fā)的部門利益主導(dǎo)或者地方利益主導(dǎo)，結(jié)果只能是相應(yīng)的利益主體或者是其控制的旅游企業(yè)得到最大利益，而與景區(qū)當(dāng)?shù)鼐用駴]有直接的利益關(guān)系。有的地方政府以不等價方式把集體所有的土地和資源征用后再統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓，直接從中牟利，也就是說政府主張的市場化途徑建設(shè)景區(qū)的建設(shè)成本及資金來源還是轉(zhuǎn)由老百姓承擔(dān)了。這種管理機(jī)制背景下產(chǎn)生的利益分配格局，必然導(dǎo)致政府投資旅游開發(fā)經(jīng)營行為，與私營、外資企業(yè)投資旅游開發(fā)經(jīng)營行為相比，從一開始就總能保持市場競爭領(lǐng)域的優(yōu)先權(quán)的現(xiàn)象，必然導(dǎo)致現(xiàn)有的旅游開發(fā)企業(yè)未來競爭力下降。

3.旅游資源與景區(qū)經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法律體系的欠缺

旅游資源與景區(qū)經(jīng)營領(lǐng)域由于涉及到的旅游資源綜合管理部門非常多，并且還涉及到日常經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)的法律關(guān)系，旅游資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)利益主體關(guān)系的界定等問題難以解決，導(dǎo)致該領(lǐng)域內(nèi)的法治化進(jìn)程非常緩慢。一方面，相關(guān)民營企業(yè)和外資企業(yè)投資旅游開放的法規(guī)欠缺，尤其是景區(qū)經(jīng)營權(quán)問題，資源的保護(hù)與開發(fā)等一系列問題。目前涉及景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)主要有《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《文物保護(hù)法》、《土地法》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等，其中針對性最強(qiáng)的是《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。2006 年12 月1 日起施行的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》作了一些規(guī)定，但仍未解決景區(qū)整體經(jīng)營的規(guī)范管理、公共旅游資源的綜合價值的科學(xué)評估、風(fēng)景資源的資產(chǎn)保值增值等多方面問題。另一方面，由于立法缺失，使得政府控股或者政府直接投資的旅游資源開發(fā)領(lǐng)域難以受到有效監(jiān)控：現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)沒有明確界定政府在經(jīng)營旅游開發(fā)失敗、國家資產(chǎn)流失的狀態(tài)下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任、其政績受到什么影響；也沒有明確界定政府依托旅游開發(fā)獲取的利潤，到底多少比例應(yīng)當(dāng)反哺于旅游資源的保護(hù)，僅僅是一種混沌的旅游資源經(jīng)營收益與補(bǔ)償反饋狀態(tài)，在此種狀態(tài)下，旅游開發(fā)成效僅僅成為地方、部門政績利益的籌碼，導(dǎo)致旅游資源開發(fā)利益的獲利群體范圍更小，不合理的壟斷局面難以打破。

三、應(yīng)對旅游開發(fā)行業(yè)風(fēng)險的防范對策

1.推進(jìn)旅游資源綜合管理領(lǐng)域內(nèi)的立法進(jìn)程

若想防范旅游開發(fā)行業(yè)的潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，就必須積極調(diào)整旅游資源經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)所涉及到的旅游者、旅游資源開發(fā)商、旅游資源管理部門、旅游景區(qū)周邊居民等之間的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。當(dāng)前，中國正在積極醞釀的《旅游法》主要調(diào)整的法律關(guān)系集中于旅行社、旅游酒店經(jīng)營領(lǐng)域，還未涉及到旅游資源綜合管理領(lǐng)域內(nèi)的旅游資源產(chǎn)權(quán)、旅游資源的技術(shù)監(jiān)督管理與經(jīng)營管理權(quán)力的界定。之所以出現(xiàn)旅游開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)立法缺失的現(xiàn)象，是由于當(dāng)前中國旅游資源開發(fā)領(lǐng)域的國有力量在國家保護(hù)前提下異常強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)背景，旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的民族品牌幾乎由國有企業(yè)一統(tǒng)天下，旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)其他各方利益主體的權(quán)力得不到保障，話語權(quán)微弱，沒有能力采用促進(jìn)立法的策略保護(hù)自身權(quán)利。眼前，旅游資源的行政管理權(quán)力泛濫、普遍存在計劃經(jīng)濟(jì)模式遺留的現(xiàn)狀，還是需要盡快由相關(guān)立法來調(diào)整解決。因而，積極倡導(dǎo)推進(jìn)旅游資源立法進(jìn)程，進(jìn)而規(guī)范旅游資源依托型景區(qū)的權(quán)力與權(quán)利對等，推進(jìn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)的分離與制衡，這樣才能從制度源頭上規(guī)范旅游資源依托型景區(qū)在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的操作過程中能夠?qū)崿F(xiàn)合理的利益分配鏈條。并且，推進(jìn)旅游資源綜合管理領(lǐng)域內(nèi)的立法進(jìn)程，能夠在應(yīng)對未來中國旅游開發(fā)的國際開放程度持續(xù)深化的條件下，使得本土的旅游開發(fā)品牌提高競爭力，適應(yīng)廣泛層次的國際競爭。

2.推進(jìn)旅游資源及其環(huán)境的綜合價值的貨幣化評估標(biāo)準(zhǔn)化

本文呼吁把旅游資源及其環(huán)境綜合價值的貨幣化評估方法盡快實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化，并制定行業(yè)規(guī)定，旅游資源的貨幣化資產(chǎn)評估報告必須由獨(dú)立的中介評估公司出具，而且將其確定成為旅游資源依托型景區(qū)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的行業(yè)規(guī)范操作準(zhǔn)則，進(jìn)而為科學(xué)商定轉(zhuǎn)讓經(jīng)營費(fèi)用，防止旅游資源經(jīng)濟(jì)價值的流失。西方國家已在20世紀(jì)六七十年代開始進(jìn)行環(huán)境資源的貨幣價值評估，目前已廣泛應(yīng)用旅行費(fèi)用法（TVM）[16]、意愿評估法（CVM） [17]等方法來科學(xué)評估國家公園等公共旅游資源的貨幣價值。國內(nèi)這兩年在生態(tài)旅游領(lǐng)域也研究了九寨溝、武陵源、敦煌、黃山等多處旅游資源的貨幣價值，只是很多研究成果并未直接應(yīng)用于旅游開發(fā)過程中的旅游資源的作價核算。因?yàn)檫@些研究成果基本上都是在這些景區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了政府投入開發(fā)之后才出現(xiàn)的，并且科研部門的研究成果并未真正成為實(shí)際管理當(dāng)局的參考依據(jù)。同時，國家有關(guān)旅游資源的環(huán)境保護(hù)工作，僅僅處于業(yè)務(wù)技術(shù)管理領(lǐng)域，例如防治森林病蟲害、防范水體污染、控制大氣污染、噪聲污染水平等，但還欠缺該項(xiàng)旅游資源客觀存在所能衍生的直接游憩價值、非使用價值等綜合價值的貨幣化評估。因而，旅游資源在作價為貨幣化資產(chǎn)的評估過程中，無所依循，經(jīng)常導(dǎo)致旅游資源的資產(chǎn)評估大大低于其應(yīng)有的綜合經(jīng)濟(jì)價值。并且，旅游資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的初期經(jīng)常會出現(xiàn)旅游資源一經(jīng)開發(fā)商的承包經(jīng)營，就會出現(xiàn)暴利現(xiàn)象，而其與政府的權(quán)益沖突也時有發(fā)生；后來，由政府直接控制的旅游開發(fā)商企業(yè)進(jìn)駐旅游資源開發(fā)領(lǐng)域時，出現(xiàn)有意識的壓低旅游資源的資產(chǎn)價值，如此盈利的開發(fā)領(lǐng)域幾乎已成為政府經(jīng)營的專屬領(lǐng)域了。可見，想要打破旅游資源開發(fā)經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)的不合理壟斷經(jīng)營、倡導(dǎo)各類資金力量的公平規(guī)范競爭、防范國有資產(chǎn)流失，就必須規(guī)范旅游資源綜合價值的合理評估，并且推進(jìn)旅游資源的貨幣化價值的標(biāo)準(zhǔn)化評估工作，應(yīng)該通過行業(yè)政策法規(guī)，甚至通過立法手段，保障各種旅游資源的綜合價值在經(jīng)營收益的比例分成中得以體現(xiàn)。

3.各方管理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其考核方式

當(dāng)前旅游開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的體制弊端，是影響旅游資源經(jīng)營權(quán)科學(xué)轉(zhuǎn)讓、影響旅游資源市場化經(jīng)營進(jìn)程中利益分配機(jī)制的主要制約因素，涉及到對政府管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及管理主體的考核方式的調(diào)整，已經(jīng)超出旅游資源管理范疇，這是行政管理權(quán)力改革的范疇。在本文倡導(dǎo)的重新調(diào)整旅游資源開發(fā)領(lǐng)域的綜合管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的理念中，關(guān)鍵是界定旅游景區(qū)經(jīng)營行政管理權(quán)力與旅游資源技術(shù)監(jiān)管權(quán)力的合理界限。不管是地方政府、還是旅游資源的專業(yè)管理部門，在當(dāng)前的管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計中，既具有旅游資源保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督權(quán)，又具有該項(xiàng)旅游資源的市場化經(jīng)營的管理權(quán)，并且政府在旅游資源開發(fā)領(lǐng)域的業(yè)績考核中還凸顯有旅游資源開發(fā)收益的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，這種制度設(shè)計肯定是從操作層面，就縱容、鼓勵政府注重旅游資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)成效。政府不遺余力、不計成本的推進(jìn)旅游資源申遺進(jìn)程，甚至出現(xiàn)有國家級貧困縣政府負(fù)債推進(jìn)“申遺”的案例，其目標(biāo)導(dǎo)向是通過樹立旅游資源等級品牌來獲取未來旅游開發(fā)的可觀經(jīng)濟(jì)效益。因此，需要通過調(diào)整旅游資源管理主體的利益立足點(diǎn)，來保障旅游資源的開發(fā)綜合效益不被少數(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)瓜分，推進(jìn)經(jīng)營旅游資源的權(quán)力與政府監(jiān)管權(quán)力的脫離，并且設(shè)計相互制衡的權(quán)力關(guān)系是應(yīng)對之策。與此同時，政府管理旅游資源的權(quán)力機(jī)構(gòu)的考核方式不再以旅游資源開發(fā)收益作為考評目標(biāo)，而是以政府在旅游資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綜合整治、旅游資源保護(hù)等綜合投入及其成效的考評體系為主，大力推行綠色GDP的考核方式，大力推行旅游資源的專項(xiàng)審計賬戶對政府及各部門的旅游資源開發(fā)監(jiān)督審計管理。即便是政府專一設(shè)立的旅游資源管理委員會，事實(shí)上也未能做到旅游資源的保護(hù)補(bǔ)償資金?？顚Ｓ?，因此，旅游資源的專項(xiàng)審計賬戶的制度推行顯得非常有必要。

而政府在缺乏資源保護(hù)專項(xiàng)資金實(shí)力的情況下，即便是市場運(yùn)作方式取得旅游資源開發(fā)資金，也應(yīng)該推進(jìn)資金使用聽證會制度，保障政府在調(diào)配使用旅游開發(fā)資金、轉(zhuǎn)讓旅游資源開發(fā)收益經(jīng)營權(quán)的過程中，能夠時時處在公眾（政協(xié)、人大）、新聞輿論、專業(yè)科研機(jī)構(gòu)等成員所構(gòu)建的專業(yè)監(jiān)督平臺的監(jiān)控之下。通過設(shè)計公開透明的政府旅游資源開發(fā)及管理決策制度，逐步推進(jìn)旅游開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的民主化改革，逐步化解體制風(fēng)險，防止旅游開發(fā)經(jīng)營領(lǐng)域的各方利益主體的權(quán)力、權(quán)益“沖突—內(nèi)耗”關(guān)系。

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