羅自剛

(山西省委黨校公共管理教研部，山西太原030006)

引言

中國是一個亞洲國家還是一個西太平洋國家？這涉及本文的一個背景性命題，即:海洋時代的中國需要一種什么樣的國家身份觀和國家利益觀？“新世紀是海洋世紀，也是世界各國海洋經濟持續(xù)發(fā)展的世紀”［1］。我國是一個海洋大國，主張管轄的海域面積約300萬平方公里。為此，“中國要成長為世界大國和海洋強國，就必須立足陸域面向海域求發(fā)展”［2］?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》指出，“堅持陸海統籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力?！憋@然，我國海洋戰(zhàn)略的呼之欲出，將對政府海洋行為質量提出更高的要求?！八街梢怨ビ??！痹凇疤窖笫兰o的凸顯”［3］之下，加強對亞太主要海洋國家政府海洋行為的研究，有助于我們更好地洞悉和把握其海洋管理的行為趨向及經驗教訓，從而對我國政府海洋行為創(chuàng)新提供有益的經驗指導，進而有助于我國更好地謀求和實現國家利益。文章之所以選擇日本、美國和澳大利亞作為亞太國家政府海洋行為分析的樣本，是因為在太平洋方向，美國和日本是既有強國。而在當前美國、日本不斷“看漲”海洋戰(zhàn)略的背景下，作為美國亞太戰(zhàn)略的重要“棋子”，澳大利亞的海洋戰(zhàn)略亦呈現“水漲船高”之勢。由此，有必要對三國做出統合性研究。

一、國外政府海洋管理行為的同質性

政府海洋行為特征是政府從事海洋管理活動中所呈現出來的行為傾向和習性，體現出政府的海洋價值觀。對相關主要國家政府海洋行為同質性的分析，有助于我們從面與線上把握其基本特征或趨勢，進而將我國政府海洋行為創(chuàng)新置于國際普遍經驗下予以思慮和謀劃，達到與國際經驗的有效接軌。

(一)在行為目標上，政府海洋行為致力謀求海洋“硬實力”和“軟實力”協同增長而又以軟實力建設為新的戰(zhàn)略著力點

哈佛大學奈伊教授在上個世紀80年代末提出了“hard power”與“soft power”的概念。前者是指一國以軍事強勢來壓制對方，完成國家政策目標;后者是指一國以其制度上、文化上、政策上的優(yōu)越性或道德性，展現其吸引力［4］。眾所周知，美國強大的海上硬實力構成了其橫行全球的基礎。這其中，強大的海軍構成美國軍事力量覆蓋世界的強大支撐，加上巧借外力配合，使得美國的海上實力在全球海洋范圍內擁有“巨無霸”的優(yōu)勢。日本藐視國際法權威、強力實施海洋擴張的行為，說到底，憑的也是其海洋硬實力以及美國強權的撐腰。日本依然保持世界造船大國地位和當之無愧的一流經濟強國地位，并正賊心不死地重振海洋強國軍事力量。至于澳大利亞，其海洋“硬實力”正由過去的依賴美國輸入轉向“外援+自主”式獲取，海洋硬實力正處于“開足馬力”建設之中。政府宣布了有效期到2027年的太平洋巡邏艇設備更新計劃，為此耗資3.5億澳元。又從90年代中期，海軍逐步起用新的“柯林斯”潛艇，耗資50.1億澳元，極大提高了海防能力［5］。2000年，澳美簽署合作協議，使澳大利亞獲得分享美國國防高科技的特殊地位，澳大利亞在軍艦和潛艇的戰(zhàn)斗系統等方面極大提高與美協同作戰(zhàn)能力。武器采購上，從2001年起，澳大利亞決定“全部從美國購買潛艇用武器”［6］。綜合來說，建設強大的海洋硬實力，這是一個在官方乃至民間雙重層面獲得高認同率和支持率的戰(zhàn)略問題。

海上軟實力是主要國家反思既往海洋政策后提出來的海洋實力新增長極。進入新世紀以來，美國力圖尋找一條支撐其海洋利益持久發(fā)展的新路，在對海洋實力及其政策做出有史以來最為徹底評估的基礎上，聯邦政府強調務必建構國家涉海制度、文化、政策上的優(yōu)勢和吸引力。賴斯指出，“弘揚美國的價值不能僅靠劍，還需要靠橄欖枝”，“現在是進行外交的時候了”［7］。奧巴馬政府巧實力(smart power)戰(zhàn)略就是“以硬實力加軟實力，融合各種資源和手段在內的‘拉打并用’的綜合戰(zhàn)略”。其中特別強調:提供全球福利;輸出希望而不是恐懼;鞏固傳統盟友，贏得新伙伴等等［8］。相應地，“如何遏制中國的海上崛起”已成為美國海上巧實力戰(zhàn)略的重點目標。美國奸詐地給中國戴上“地區(qū)穩(wěn)定威脅者”帽子，讓中國在與自己硬碰硬及周邊國家的“口水伏擊”中艱難前行:一方面中國面臨美國施加的強大軍事壓力，另一方面周邊國家趁勢挖墻腳［9］。日本和澳大利亞構筑海洋軟實力的動向同樣明顯。日本成立海洋政策研究基金會，被認為是在美國“軟實力”思想啟發(fā)下的海洋“軟實力”建設之舉。日本還主要通過外交施壓、輿論造勢等“軟實力”取向的方法，試圖實現諸如向聯合國申請延長其大陸架、謀求東海海權等企圖。澳大利亞政府對建設“軟實力”方向上的海洋大國達成共識。2008年12月，總理陸克文在《國家安全報告》里就指出，對澳大利亞來說，“軟實力”很重要［10］。目前政府正在動用外交資源和海上后備資源，為2013年獲得進入聯合國安理會的席位而行動。

(二)在行為策略上，政府海洋行為呈現實用主義與謀略主義或國際權術主義相輔相成的特征

這突出體現在涉及海洋國際關系的一類問題上。日本基于右翼民族主義乃至軍國主義思維，在海洋國際關系中，一貫表現出“硬招示威、陰招墊后”的傾向，習慣玩弄詭秘化和一箭多雕。戰(zhàn)后，“在美國刻意的扶持與袒護下，改采陰柔、表面上似乎合法、民主的‘蠶食’方式，技巧地延續(xù)跟戰(zhàn)前異曲但同工的意志，奄美群島、琉球群島就是這樣一個一個收入版圖的”［11］。在海上軍事戰(zhàn)略上，日本對外宣稱，海洋軍事戰(zhàn)略是為日本應付“新型威脅和復雜事態(tài)”、“防備正規(guī)侵略事態(tài)”以及自主、積極改善國際環(huán)境服務的［12］，其實，則是為了掩蓋其海洋軍國主義擴張傾向。在對待中國海權方面，利用釣魚島等問題大做文章，以轉移國內民眾視線，賺些政治法碼，滿足自民黨特別是右翼分子的政治圖謀;害怕中國國力日強，趁中國羽翼未豐時逼我出手，試圖打敗“海上中國”后“光明正大”地占有釣魚島;以大動作的巡航釣魚島“投石激水”，試探中國態(tài)度虛實，以便采取相應的對策;以釣魚島問題為下手點，設法攪亂中國人心，攪亂政局乃至軍心，攪亂中國經濟發(fā)展布局;以釣魚島問題為突破口，阻擋中國大陸與臺灣關系的良好發(fā)展，使臺灣朝臺獨方向邁進;試圖通過釣魚島問題的武力解決并打敗中國海、空軍隊，贏得世界超級大國地位，加快其在聯合國的“入?！辈椒?。

美國基于其全球主義和欲領導世界以圖海洋霸權的思維，使用各種方法和手段對相關海洋國家進行挑唆分化。從遏制中國崛起的戰(zhàn)略選擇上，海洋在美國借以對亞太進行遏制的各種途徑中最具有通達性和“能量值”，海上問題也“最有文章”可做。于是在亞太地區(qū)大行“權術”和“詭術”:“聯合軍演”、“煽風點火”、“合縱連橫”，盡“歪曲中國、離間中外關系”之能事。在中日關系上，美國把日本作為一棋子培養(yǎng)，讓日本與中國存在核心利益上的矛盾，借日本“走卒”以制中國。美國通過加強和擴大《美日安保條約》，有目地的激化中日兩國之間的關系，以期達到相互削弱一石兩鳥的卑劣目的［13］。釣魚島問題“戰(zhàn)后會演變成今天這個局面，‘始作俑者’的就是美國，而1972年5月之后，美國把問題一丟，留給中國、日本去爭，美國則隔岸觀火，伺機繼續(xù)操弄東北亞的國際政治”［14］。在臺灣問題上，長期以來，美國以政治獻金、軍售等為誘餌，奸巧地玩臺獨分子于鼓掌之間，給中國國家統一頻添事端。在南海問題止，頻頻給中國出“損招”，無論“華盛頓”號航母與越南聯合演練、第七艦隊旗艦“藍嶺”號訪問馬尼拉，還是希拉里發(fā)表的南海言論，美國都是在給中國南?！皵嚲帧焙汀霸O陷”，試圖以此增加對華制衡“籌碼”，使中國的國際環(huán)境惡化?！爸袊{論”、“中國強硬論”、“中國傲慢論”等論調，都是美國、日本等西方國家玩弄“國際‘權術’主義”而一手導演、渲染出來的。

“追隨大國”是澳大利亞實用主義外交的鮮明特征。由于歷史的原因，二戰(zhàn)前澳大利亞把自己的命運系于英國“籬下”;二戰(zhàn)中轉而求助于美國，繼而與美國結盟;冷戰(zhàn)期間與美國在亞太地區(qū)通力合作，成為美國在西南太平洋地區(qū)進行利益角逐的“得力助手”。從“傍英國”轉而“傍美國”，也是澳政府海洋行為實用主義策略的基軸。除了同英國在遠東太平洋的合作外，將外交重心放在支持在東南亞建構某種形式的“區(qū)域性組織機構”和支持美國在西南太平洋的防務戰(zhàn)略上［15］。

(三)在行為結構和內容上，政府海洋行為呈現戰(zhàn)略導航、戰(zhàn)術發(fā)力的聯動性特征

1.通過制定綜合性國家海洋戰(zhàn)略謀求國家利益，是政府海洋管理的首要與核心行為傾向。

發(fā)達國家制定和實施綜合性國家海洋戰(zhàn)略的歷史由來已久，并不斷堅持適時變革、推陳出新?！耙话俣嗄昵?，在海權論的影響下，美國抓住機遇實施海洋擴張戰(zhàn)略，迅速擴展海軍實力并增強綜合國力，成為稱霸海洋的強國”［16］。日本自古以來重視海洋，而從戰(zhàn)略層次上對海洋的重視，應該從幕僚時期就開始了［17］。冷戰(zhàn)以后，為了在新的國際海洋競爭中先發(fā)制人，世界各沿海國家競相制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和海洋政策。美國密集制定和出臺了一系列新的海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，特別是2004年出臺的《21世紀美國海洋政策》和《美國海洋行動計劃》，為21世紀美國海洋事業(yè)編制了新的遠景和行動指南。日本從20世紀下半葉開始著手國家海洋戰(zhàn)略升級，20世紀末出臺《日本21世紀海洋開發(fā)戰(zhàn)略》，2004年發(fā)布第一部海洋白皮書，特別是2005年發(fā)表的《海洋與日本:21世紀海洋政策建議》，正式提出了海洋立國的目標。自1990年至今，澳大利亞制定了一系列的海洋產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，包括1997年和1998年分別頒布的《澳大利亞海洋產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》和《澳大利亞海洋政策》。

進而言之，主要國家政府都把海洋戰(zhàn)略作為謀求整體性國家利益的一個“大戰(zhàn)略”而行之。美國萊曼提出的美國海洋戰(zhàn)略“八大原則”之一就是，海洋戰(zhàn)略來源并且從屬于國家安全的總戰(zhàn)略。日本“海洋權益工作組”也是從實現日本由“島國到海洋國家”蛻變即“海洋立國”的全球戰(zhàn)略高度強力推行其海洋戰(zhàn)略的。作為海洋戰(zhàn)略的“后來者”，澳大利亞政府“認識到位”后制定的海洋戰(zhàn)略被“一步到位”地提到國家戰(zhàn)略的高度，即“當前和今后一段時期關于拓展和經營海上戰(zhàn)略的全局性謀略”［18］。

2.日益重視戰(zhàn)術落實，以更扎實的海洋戰(zhàn)術舉措和更高的海洋戰(zhàn)術水平“經營”海洋戰(zhàn)略。

戰(zhàn)略與戰(zhàn)術的區(qū)分只是相對的，更為重要的是戰(zhàn)術對戰(zhàn)略的堅決服從與落實。三國在這方面的行為共性有:(1)政府海洋戰(zhàn)術的敏感性與靈活性。日本、美國基于其海洋安全戰(zhàn)略訴求及海洋斗爭“假想敵”的認定，對海洋領域任何風吹草動都保持超強的敏感性，并由此隨時采取行動或進行戰(zhàn)術調整。即便如中國海軍西太平洋例行性訓練這種合國際法的事情，也引來日本的敏感反應，還因此派出軍艦密切監(jiān)視我方;而美國也認為，這是對其分別在澳大利亞和新加坡駐軍、部署戰(zhàn)斗艦的一種反擊。在當今海權斗爭的新形勢下，強化海洋戰(zhàn)術的靈活性是一個新動向。連日本政府也開始注意到，當今時代，參與海洋事務和解決海上爭端時，已不能再沿襲一味強調本國利益的舊慣性，而要注意兼顧各國或相關國家甚至全球的共同利益，采取迂回方式和對方國家容易接受的做法。受美國戰(zhàn)術靈活性思維的影響，日本也出現了把中國視為“伙伴”或“對手”、采取“接觸”或“遏制”方針這兩種不同的政策主張。(2)政府海洋戰(zhàn)術實施的積極性與超前性。面對海洋經濟、海洋政治、海洋軍事、海洋科技與教育等國際競爭，三國政府基于戰(zhàn)略實施的戰(zhàn)術性行為異常積極和活躍，尤其突出體現為謀求海洋國際秩序中的主導者或領導者角色。日本提出的“OPK”(O-cean Peace Keeping)就是旨在實現以日本為主導的“區(qū)域內各國的海軍和海上警察機構進行廣泛的國際合作”［19］?！懊绹偨y關于海洋、我們的海岸與大湖區(qū)管理的行政令”提出，“加強國際合作，在國際事務中發(fā)揮領導作用?！卑拇罄麃喐窃诟鱾€地理方位和專業(yè)管理領域積極參與海洋國際合作，還通過幫助其鄰國提高海洋管理水平，來實現海洋援助的獨特戰(zhàn)略價值。(3)政府海洋戰(zhàn)術實施的強力性與高能性。日本《推動新的海洋立國相關決議》指出，“全面保護我國正當擁有的領土……為此必須全力推進外交以及各種政策?！睆膶嵺`看，日本尤其盡“全力”于海洋安全(軍事)、海洋政治(外交)、海洋科技等領域的戰(zhàn)術落實。但務必警惕的是，日本在海洋主權領域的戰(zhàn)術強力性與高能性，在當局潛意識中是與“不惜一切代價”和“不惜一切手段”劃等號的。一個鮮明例子是，在釣魚島海域，屢屢發(fā)生日本武裝力量驅逐、攔截、追趕、甚至撞擊中國漁船，抓捕、扣押中國漁民的事件，其為攫取每一寸海洋而不擇手段的野蠻行徑昭然于天下。當然，三個國家政府海洋戰(zhàn)術實施的強力性和高能性，也還體現在海洋非政治、非軍事領域。以海洋生態(tài)治理來說，美國針對其海洋生態(tài)問題，突出對癥下藥，強化對海洋和沿岸環(huán)境的保護。澳大利亞在包括防止海洋污染、動物棲息地保護、海洋生物品種和生物資源保護、海洋環(huán)境規(guī)則國際合作、打擊非法捕魚、限制非法捕鯨等在內的生態(tài)保護中，在三國中做得最為扎實和高效。(4)政府海洋戰(zhàn)術實施的明確性與清晰性。主要海洋國家不但將戰(zhàn)術的落實貫穿于海洋管理的各個領域，力求做到戰(zhàn)術與戰(zhàn)略的無縫對接，而且追求戰(zhàn)術的明確清晰和便于落實。日本海洋基本法清晰列出了12項國家要實施的重大措施。澳大利亞在海洋安全合作的“路線圖”上，更是清晰列出了包括在西北和正北面海域的合作、處理與亞太地區(qū)海洋管理相關事務、與珊瑚礁倡議組織關系的處理、與印度洋和太平洋的一系列地區(qū)性漁業(yè)管理組織合作、在太平洋中部和南部以及珊瑚海、阿拉弗拉海域的合作、在南冰洋的合作、與法國的合作等在內的戰(zhàn)術性安排?！睹绹Ｑ笮袆佑媱潯穼β鋵崱?1世紀海洋藍圖》，包括美國的海洋安全國際合作，提出了廣覆蓋的明確而具體的措施。

(四)在行為保障上，政府海洋管理由以行政系統、地域劃分為基礎的分散型管理體制向以生態(tài)系統為基礎的綜合管理體制轉變

隨著海洋競爭利益取向和影響因子的新變化，傳統的分散型海洋管理體制無法適應日益激烈的海洋權益爭奪戰(zhàn)。在此背景下，綜合化海洋管理體制開始超越國家(地區(qū))間的資源稟賦差異、經驗差異、制度差異而成為殊途同歸的選擇。一直以來，日本沒有專門性海洋管理機構。國際經驗的正效應和自身體制弊端的負效應，促使日本的海洋管理體制逐漸向綜合型轉變。2007年，隨著《海洋基本法》的正式實施，以首相為本部長的綜合海洋政策本部同時成立，它具有綜合、全面處理海洋事務權力的法定地位。2010年7月19日，美國總統奧巴馬簽署“海洋、我們的海岸與大湖區(qū)管理的行政令”，提出正式“成立國家海洋委員會”，擁有綜合領導和協調海洋事務專職機構的最高地位。在原有管理框架下，澳大利亞涉海政府部門多達21個，政出多門，以至陸克文政府一度被批評在海洋邊境管理上陷入一盤散沙。作為改革散沙狀體制的重要步驟，澳大利亞于1998年成立了“國家海洋辦公室”，負責實施國家海洋規(guī)劃，協調各涉海部門之間的關系，加強對海洋事業(yè)的統一領導。2003年初成立了海洋管理委員會，負責海洋綜合管理和統一執(zhí)法。2006年成立了海洋戰(zhàn)略管理委員會，負責對民用海洋安全政策進行宏觀管理。海洋管理機構的改革與完善，使得海洋綜合管理和統一執(zhí)法有了較強的組織保證。

筆者認為，各國建立綜合化海洋管理體制，與20世紀80年代-90年代產生并流行至今的西方新公共管理理論、“整體政府”理論以及“善治”理論是有一定關系的。其宗旨在于:綜合整個政府體系乃至非政府體系的資源和優(yōu)勢，真正從全局的戰(zhàn)略高度來經營、管理海洋。它有助于促進跨部門、跨地區(qū)(以至跨國界)的海洋治理合作，是政府海洋管理邁向現代化的一項基礎性工作。

從國際趨勢看，海洋綜合管理體制建構的根本基礎是海洋生態(tài)系統維護。在生態(tài)主義運動持續(xù)沖擊下，20世紀90年代末以來，“親生態(tài)”的管理理念迅速浸透到海洋管理領域。2006年3月，聯合國秘書長呼吁各國盡快創(chuàng)造條件實施基于生態(tài)系統的海洋管理［20］。美國在海洋綜合管理中貫穿生態(tài)主線，一條重要指導原則就是以生態(tài)系統而非行政系統為基礎進行管理。澳大利亞最早通過區(qū)域性的“海洋綜合規(guī)劃”來管理海洋，提出對所屬和所轄海域的規(guī)劃和管理，要以實現海洋生態(tài)間的內在聯系和持續(xù)發(fā)展為宗旨，同時確保海洋生物多樣性的保持。日本《海洋基本法》明確了海洋政策的六項基本理念，其中位列第一的理念即開發(fā)、利用海洋與保護海洋環(huán)境相結合。

二、國外政府海洋管理行為的異質性

政府海洋行為的共性是建立在“異質性”基礎上的。對這種異質性的把握，有助于我們抓住各國政府海洋管理上的獨特“氣質”與“性格”，進而在海洋國際交流與學習中做到有選擇性地吸收借鑒。

(一)政府海洋文化理念上的異質性

日本政府海洋管理的行為特質源于其海洋文化中特有的“島國根性”［21］和海洋身份認知觀，以及日本統治階層對未來國家戰(zhàn)略的政治“總保守化”思考。中曾根康弘就明確指出:“從地理政治學的角度來看，日本是個海洋國家”［22］。日本本土資源缺乏，嚴重依賴海上貿易，對領土與資源始終有強烈的企圖，與周邊國家的海洋關系構成日本的長期戰(zhàn)略問題。近代日本陸、海擴張并舉，甲午戰(zhàn)爭就是其海洋擴張戰(zhàn)略膨脹的直接產物。冷戰(zhàn)結束后，日本通過國家意識形態(tài)建構即將海洋意識“禮儀化”乃至“政治化”議程，最終把國民的海洋觀念變成國家身份。海洋基本法提出，海洋立國就是確立“寸海必爭”的基本立場。根據小淵惠三在任期間智囊團成員川勝平太提出的“21世紀日本國土構想”，在所謂的“海洋豐饒半月弧”地帶內，“日本將在其中發(fā)揮重要作用并開拓自己的海洋國家道路”［23］。日本近期的海洋戰(zhàn)略更具掠奪傾向性，令人驚詫的是，他們在一個關于“海洋國家”研究出版物的封面上，赫然使用“日本主導人類文明的未來!”這類宣傳用語［24］。其海洋野心躍然紙上。為了侵占任何一處可能的海洋資源，現在的日本是“卯足勁兒”往前沖。其中一個值得警惕的新動向是，把建設強大的海軍力量置于海洋強國的核心地位，而非簡單地依賴美國海軍?！败娛率侄芜\用正在突破憲法制約，成為影響海洋區(qū)域穩(wěn)定的重大消極因素”［25］。透過日本有關海洋戰(zhàn)略的國家心態(tài)可以發(fā)現:日本更多是站在資源承載力突圍，對“小島國”生存與發(fā)展空間的永續(xù)性拓展，“為保護作為海洋國家日本的利益而構建海洋新秩序”［26］乃至謀求歷史戰(zhàn)敗國國際政治地位“翻身”，實現政治強國夢等高度來謀劃海洋利益的。而這正是其區(qū)別于美國、澳大利亞海洋文化和海洋“國家觀念”之所在。

奧巴馬在今年發(fā)表的國情咨文中指出，“無論在國內國外，理想都是美國人最偉大的力量源泉。”眾所周知，兩百多年來，美國對外玩弄的是一套民主與人權游戲，并以全世界民主斗士自居。顯然，美國所謂的理想就是向全球輸出和植入“美國式民主”。在這一過程中，政府海洋管理肩負著特殊重要的使命:一方面，海洋管理要以構筑其海上霸權，鞏固其“海上老大”地位為目標;另一方面，海洋管理要服從和服務于其稱霸全球的戰(zhàn)略。無論其“海權”或“海上優(yōu)勢”思想，還是其“海軍戰(zhàn)略”或“海洋戰(zhàn)略”，都不能跳出這一試圖魚肉他國的“魔咒”。海洋戰(zhàn)略理論先驅萊曼指出，美國海洋戰(zhàn)略必須是一種全球性理論［27］。其潛臺詞就是，“必須”為美國領導和控制全球服務，而另一些政策文本也都或隱或現地體現出這一根本思想。

相比日本和美國，澳大利亞的海洋意識覺醒要晚得多。過去由于缺乏海洋文化或海洋價值觀的深層沉淀，從官方到民間，總是抱著與世隔絕的心態(tài)，導致澳大利亞雖有海洋超級大國的自然潛質但至今還不能“修得正果”。自20世紀80年代以來，海洋與全球可持續(xù)發(fā)展的密切關系成為世界性共識，在“海風日勁”的勢頭下，澳政府的海洋意識也有了大的改變，政府從四面環(huán)海的地緣優(yōu)勢視周邊海域為發(fā)展的基地，把發(fā)展海洋經濟作為增強國力的一項重要措施。目前亞太地緣政治格局多元化，中國、美國、日本、俄羅斯是無可爭議的亞太政治力量，在此態(tài)勢下，澳大利亞開始謀求在南太以至整個亞太地區(qū)發(fā)揮政治作用，以增強其在國際海事領域的話語權和政治法碼。目前來看，澳大利亞海洋戰(zhàn)略思想尚未體現明顯的海洋掠奪主義色彩，“從根本上說不對我國國家利益構成直接威脅”［28］，但對中國而言，不可不防其在美國炮制的“中國威脅論”鼓搗下強化對美國的巴結與獻媚，謀求與中國在局部意義上的對抗。2009年澳大利亞借“力拓案”在政治上對中國的攻擊就是一個苗頭性證明。

(二)海洋管理官民互動上的異質性

官民互動性是政府行為傾向的重要表征。聯合國成立的IWCO(Independent Commission on the Oceans)的行動目標之一，就是引起人們對與海洋開發(fā)和人類活動對海洋資源的直接和間接影響有關的議題的關注。但現實中，各國在海洋治理的官民互動上各具特點。日本海洋管理中的官民互動特質，突出體現在海洋國際政治領域。這與右傾民族主義以及海洋日本論等社會思潮的興起密切相關。冷戰(zhàn)結束后，在公眾輿論的推動下，日本對海洋國家身份的追求逐漸深入人心，并為政府巧妙運用至海洋的國家議程設定中。隨著海洋競爭的加劇，基于海洋利益的政治化沖動，無論日本政府還是民眾，不僅一直沒有枯竭，反而更加強烈。諸如前文所述的中國海軍例行性訓練之類的事情，日本民眾也是反應激烈，進而強烈要求本國政府采取反制性行動。進入21世紀，日本官民并舉，加速“造島”進程特別是對權屬爭議島嶼的謀權進程。如，2004年以來，日本財團組織學者、媒體等相關人員多次“視察”沖鳥礁。顯然，民間或社會意識的堅挺與強勁，與長期以來日本政府對民意的刻意塑造乃至在涉海國際問題上對民族情緒的竭力鼓噪與“急燒慢烤”是分不開的。

與日本官民互動的上述特質相比，美國公眾對海洋的實際參與相對顯得理性，且更多是在海洋非政治領域。美國海洋政策委員會的指導原則是:海洋資源是公共資源，鼓勵公眾廣泛參與海洋管理工作。撇開企業(yè)或公民的海洋經濟行為，美國公眾在海洋資源開發(fā)和海岸帶管理計劃方面的參與相對較強，政府在這方面創(chuàng)造的實際參與機會也較多。除了以上方面，也有公眾在局部意義上的海洋政治參與，如環(huán)保組織塞雷勒(SIERRA)的政治影響就頗為強大。值得區(qū)別的是，在日本大和文化下，國民參與海洋尤其是參與海洋國際政治領域呈很強的民族同質性，并且總體上對政府的逆國際化海洋行為起推波助瀾的作用;而在美國多元文化下，國民參與海洋尤其是參與海洋國際政治領域呈較強的個體自主性和差異性，并且總體上或多數情況下對政府的逆國際化海洋行為起到一定抑止作用。

長期以來，澳大利亞民間缺乏海洋開發(fā)與管理意義上的海洋參與。正如它的一位海軍歷史學家所寫，“澳洲大陸看起來是如此的遼闊，以至于本地的居民置周圍浩瀚的海洋于不顧，一心只想從大陸上攫取他們需要的所有資源，這才是真正狹隘的島國心理”［29］。在大多數澳大利亞人觀念中，海洋只具有極有限的消遣和娛樂價值，而不是一種關系國家與國民生存即“以海為命根”的根本性價值。作為一個被泱泱大海包圍的國家，澳大利亞人竟然從無遠航的傳統。陸地采礦業(yè)主甚至因懼怕未來海上采礦的競爭沖擊而反對本國政府簽署《聯合國海洋法公約》，結果導致澳大利亞未能獲得聯合國授予的海上采礦先鋒投資者資格。社會對海洋開發(fā)參與的漠視由此可見一斑。但近些年情況也稍有改變。政府正嘗試著調動社會力量參與海洋事業(yè)。以海洋人才培養(yǎng)來說，政府通過公共政策議程，借助政策和資金支持，吸引大學、職業(yè)院校、相關企業(yè)以及社會機構參與不同層次的海洋人才培養(yǎng)。

(三)政府在海洋關注面上的異質性

政府的海洋視野或海洋關注范圍反映政府的海洋行為動向乃至海洋戰(zhàn)略利益取向。日本政府在海洋關注范圍上，一是表現在地理范圍上，其覬覦的是整個的太平洋及其資源(包括油氣、漁業(yè)、海底資源、水能、潮汐能等各類資源)，同時，在現有執(zhí)法力量的能量之內，重點關注面積相當于日本國土面積36倍的所管轄海域，即11個“海上管區(qū)”(“Regional Coast Guard Headquarters”)，涉及其所主張管轄的領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)(EEZ)以及日美海上搜救協定(《日美SAR協定》)規(guī)定的搜尋救助區(qū)域。而重中之重是緊緊地盯牢新防衛(wèi)大綱明確提出的作為日本今后防衛(wèi)重點的西南海域，在這里，涉及與中國(有尖閣諸島即中國的釣魚島之爭)、韓國(有“獨島”之爭)等周邊國家的海權沖突。二是在專業(yè)海事領域，政府行為不僅覆蓋海洋政治、海洋軍事、海洋生態(tài)、海洋科技等領域，而且覆蓋至海洋經濟領域，且強勁地施以影響。這是日本區(qū)別于美、澳政府海洋行為的又一顯著特征。政府既有通過立法直接支持海洋經濟發(fā)展，如《日本國土形成規(guī)劃》特別提出要加大對海洋礦產資源的勘查與開發(fā)力度，將其作為國家重點技術研發(fā)項目，也有通過公共政策手段予以扶持，如政府通過直接財政撥款、完善稅費制度、有力的銀行信貸支持等，加大對循環(huán)海洋經濟發(fā)展的支持與扶持力度，更有政府直接參與下的諸如圍海造田、捕殺海洋珍稀動物等行為。

美國政府在海洋關注面上，一是在地理范圍上，作為事實上的超級海洋霸權國家，美國政府無時無刻不在北美大陸的上空如“隼鷹”俯瞰、窺視和監(jiān)視著全球海洋，其中又重點鎖定關乎美國戰(zhàn)略利益的幾百個區(qū)位，從而事實上的對全球海洋國家構成威脅。二是在專業(yè)海事領域，與日本政府緊緊覆蓋于海洋各個領域不同，美國政府對海洋“事務面”的關注有著“為”與“不為”的較嚴格限制。以海洋經濟領域的政府視野來說，不同于日本政府，美國政府在海洋經濟發(fā)展方面淡出市場，尊重市場、善待市場，遵循海洋市場競爭機制，與此同時，做好市場的伙伴和“修補師”。政府在海洋事務關注面上，更多地專注于制定法規(guī)與政策，實施法規(guī)與政策，海洋監(jiān)測與海洋保護，組織海洋研究與教育，從事海洋信息與情報管理，解決沖突等等方面。

澳大利亞對海洋的關注背負著歷史欠賬。長期以來，澳大利亞的發(fā)展戰(zhàn)略過于依賴陸域經濟形態(tài)，有“騎在羊背上的國家”和“坐在礦車上的國家”之稱，尤其依賴陸地農牧業(yè)、陸地礦業(yè)、陸地服務業(yè)的發(fā)展，而在海洋資源開發(fā)上明顯投入不夠。這一點與日本明顯不同。歷史上，澳大利亞政府曾經把本國的海事工業(yè)(比如船運及與船運相關的活動、裝卸貨物和拖船)和捕魚交給外國人來經營。結果導致到了國家想發(fā)展自己的海事工業(yè)的時候才發(fā)現，不管是在基礎設施建設還是管理經驗積累方面，政府欠下的課程都很多［30］。

(四)政府在海洋戰(zhàn)略利益取向上的異質性

前文相關分析已暗含:無論過去還是現在，日本最根本的海洋戰(zhàn)略利益點就是經由廣闊的海洋而強力拓展其生存與發(fā)展空間，實現“從日本沿海到數千海里范圍內的海洋控制”［31］。同時，因為歷史原因和地緣政治關系，與中國的較量也構成其根本的戰(zhàn)略利益點?！皬娜毡镜膰覒?zhàn)略出發(fā)，21世紀最大的問題是如何應對日益強大但不知何去何從的中國。其他國際問題對日本安全的重要性與此相比，其影響都遠遠不及”［32］。隨著二戰(zhàn)后日本國家戰(zhàn)略重心的調整，海洋資源、海洋環(huán)保、海洋科技等非軍事利益成為國家海洋戰(zhàn)略的關注點。著眼以上最根本的海洋戰(zhàn)略利益訴求，日本政府尤其從基本國策的層面主攻兩大基本海洋利益“高地”:第一，海洋國土安全利益及其實現。曾任海上自衛(wèi)隊參謀長的石川亨的觀點較具代表性，他從“冷戰(zhàn)落幕，東海浪高”的現實著眼，認為日本的國防戰(zhàn)略中最重要的是守衛(wèi)海洋國土，海上自衛(wèi)隊的任務要從傳統的確保海上生命線擴大到保衛(wèi)海洋國土，維護海洋權益［33］。第二，海洋科技戰(zhàn)略利益及其實現。這構成日本政府對海洋戰(zhàn)略利益的重點出擊對象之一。在這一點上，日本政府比起美、澳政府更具戰(zhàn)略眼界、戰(zhàn)略深度和戰(zhàn)略張力，且實際作用更為強大。在2001年的日本內閣會議批準的科技基本規(guī)劃中，海洋開發(fā)和宇宙開發(fā)被正式賦予“維系國家生存基礎的優(yōu)先開拓領域”地位。

與日本著眼和謀求“寸海必爭”的根本海洋戰(zhàn)略利益，以及在相對有限區(qū)域(太平洋)內維護和拓展其海洋國土的方針不同，美國更多是站在全球領導(霸權)體系的戰(zhàn)略高度來謀劃海洋利益。換言之，美國最大的海洋戰(zhàn)略利益是實現全球不同海域的戰(zhàn)略利益組合與集成，進而借此實現對其全球稱霸戰(zhàn)略的有效保障。因而，美國海洋戰(zhàn)略利益是廣泛分布于世界各海洋地帶的，不可“公式化”或“大而泛之”地判斷其海洋戰(zhàn)略意圖。當然，奧巴馬最近在五角大樓宣布的新軍事戰(zhàn)略表明，美國把新軍事戰(zhàn)略重心轉向亞太地區(qū)，這也意味著太平洋在美國海洋戰(zhàn)略利益中將具有無可爭辯的核心地位。事實上，在過去幾年，美國把60%的彈道導彈核潛艇、60%的攻擊性潛艇、超過一半的航空母艦編隊，都轉移到了亞太地區(qū)［34］，足見其對亞太海洋戰(zhàn)略利益的重視和傾力。

澳大利亞的特殊地理區(qū)位決定了其無與倫比的海洋地緣戰(zhàn)略地位和戰(zhàn)略利益。澳大利亞天然肩負著印度洋、太平洋和南冰洋相關海域管理重任，海事管轄范圍在各國中堪稱最大;它身處諸多重要國際航線的交匯處，在亞太地區(qū)和印度洋地區(qū)占據重要地理位置。由此決定了澳大利亞的海洋戰(zhàn)略利益有兩個方向:一是外需性的，其地緣政治因素關系到印度洋和太平洋地區(qū)的安全與穩(wěn)定;關系到美國在亞洲實施的遏制戰(zhàn)略布局中“戰(zhàn)略后方”的穩(wěn)定性，對于海權強國美國的全球戰(zhàn)略尤其是亞太戰(zhàn)略意義重大［35］，處于美國亞太戰(zhàn)略之“南錨”和重要“給補站”地位。二是內需性的，對澳大利亞自身來說，其最大利益是確保南太地區(qū)的海洋國際秩序，為國家經濟繁榮提供海洋安全環(huán)境和資源保障，維護開發(fā)利用海外島嶼、南極領土和島間領海內資源的權力，以及航海自由的權力。同時在海洋國際政治領域，謀求發(fā)揮中等大國的作用。值得注意的是，與日本相反，包括國防部、海關和邊境保護局在內的澳大利亞政府，并沒有將沿岸巡邏看成是國家的核心利益和“核心任務”［36］。

(五)海洋管理效能模式上的異質性

日本除了不得不做美國的“軟骨頭”以及對俄羅斯的“怯強”外，對其它周邊海洋國家，其態(tài)度和行為甚為強硬，且以其軍國化的“政治動員型”模式力求其海洋行為的高效能。在罪惡的法西斯戰(zhàn)爭時代，人們對日本全面的戰(zhàn)爭動員心有余悸。這種在國家行動中的政治動員模式同樣體現在政府海洋管理領域。除前述的官民互動中涉及的一些政治性海洋參與證據外，還比如，為建設“多功能、有彈性、實效性”并具有非常可觀規(guī)模的海洋軍事力量，日本政府傾舉國與社會各界之力實現之，甚至蔑視國際法、國際輿論。又一個具體例證是，在與俄羅斯圍繞北極海、白令海、巴倫支海、鄂霍次克海四個海域大陸架的權屬爭奪中，為解決調查船只不敷調查所需的當務之急，海上保安廳從2004年以后的四年間先后向民間借調大量相關船只，加速調查。

相對而言，美國的綜合性海洋管理更具有一種綜合體制型效能特色。美國的海洋管理起步最早。20世紀30年代就曾提出對延伸到大陸架外部邊緣的海洋空間和海洋資源區(qū)域采用綜合管理方法，把某一特定空間內的資源、海況和人類活動加以統籌考慮［37］。1972年出臺實施《海岸帶管理法》，這是世界上第一部綜合性海岸帶法，通過該法建立起了以海域為基礎的海岸帶和海域管理體制。聯邦法規(guī)為全國的海洋開發(fā)和管理提供了最高指導原則和政策框架。配合法規(guī)的實施，美國還推進了以強化各級管理機構實權和加強政府間協調為取向的行政改革，并制定了關于聯邦行動必須體現和回應州的海岸政策的法律要求。完善的法制加上健全的管理機構，使得海洋開發(fā)與管理從一開始就保持一種整體上的良性有序，早先被破壞的局部性海域得以恢復。

澳大利亞政府有限的海洋行為的投向是較為集約和有效的。在劃定海上邊界(在中國，這是最大困擾點之一)、主張專屬經濟區(qū)和大陸架權益、全國性海洋安全規(guī)則系統引入、加強海洋安全合作、打擊非法捕魚、限制日本捕鯨、嚴防外來病蟲害侵入、實施海洋生物計劃、幫助周邊國家維護海洋利益、創(chuàng)造“碧?！杯h(huán)境、推進海域“申遺”等等方面，澳大利亞取得了在國際上有口皆碑的成績。而這得益于其鮮明的海洋管理效能模式:一是重視常態(tài)化管理，如，突出對部門責任性和運營能力的管理;有效把握和及時響應海洋開發(fā)中隨時出現的各種新問題;加強和落實政府與民間企業(yè)的協作;最大程度挖掘海洋科研和技術開發(fā)基礎設施的作用等等。二是應用結果管理模式。通過嚴密的責任制度，各個部門切實地而不是“口水化”地對具體的結果進行有力監(jiān)督。三是處理好過程管理和結果管理的關系。堅持海洋可持續(xù)發(fā)展的總體目標不可違反，各部門在具體工作上放開膽子走自己的路。

然而，澳大利亞海洋管理缺乏美國那種綜合型體制基礎。各級政府之間海洋政策不一致;各部門缺乏協調和配合;一些政策在部門間制造出制度上的壁壘。并且，澳大利亞政府在海洋管理的另一些方面偏弱。在國內層面，澳大利亞的最大軟肋是國家海洋戰(zhàn)略一直弱化，在“展望2020年”政府會議上，首相陸克文甚至并沒有表現出對海洋環(huán)境足夠的關注;政府海洋科研和海洋教育促進功能疲軟;國家海洋設施的升級速度緩慢。在國際層面，一直以來，澳大利亞的海洋“軟實力”建設未受重視，未能展開創(chuàng)造性的海洋外交。

通過對三國海洋行為特質的分析與綜合，可以看出:第一、日本政府在海洋行為傾向上，帶有一種完全意義上的“強政府”行為模式特征，表現出海洋對政府的強“磁吸效應”和政府強力介入海洋的“行為實態(tài)”。且特別值得警惕的是，日本在“強政府”海洋行為模式下形成了“強社會”的海洋參與格局，兩股強力的吸附和滋生加劇了日本海洋擴張主義乃至海洋軍國主義的抬頭。美國政府在海洋行為傾向上，帶有非完全意義上的“強政府”行為模式特征，表現出于政府“‘該為’和‘不該為’”之間“擺平衡”的行為傾向。澳大利亞政府在海洋行為傾向上，帶有一種總體上的“弱政府”行為模式特征，長時間以來，政府淡出海洋而偏愛陸地。當然，覺醒后的澳大利亞政府已開始著手改變“弱政府”狀態(tài):強化政府的海洋戰(zhàn)略行為;加強聯邦政府的角色與作用;空前提升海洋安全力度等等。第二、所謂政府海洋行為模式的優(yōu)劣問題。沒有標準化的海洋行為模式，只有更適合本國國情和更尊重海洋行為國際化準則的政府海洋行為。相較于美國、日本的所謂“積極政府”、“強政府”海洋行為，澳大利亞政府的海洋行為之“有限性”，卻是比較有利于世界海洋秩序構建的，其海洋國際行為比之日本、美國相對“低調”和“守規(guī)”，可以說，其總體上走的是一條“不損人、卻利己”的海洋發(fā)展之路。值得一提的是，澳大利亞在海事方面的國際信譽保持得很好，其不但是國際海事組織的領導者之一，而且還在其他一些國際性或地區(qū)性船運安全組織、海事環(huán)境保護組織中扮演著重要角色。

三、中國政府海洋行為創(chuàng)新的方向、要點與支持性條件

縱觀20世紀80年代至今的國際海洋局勢，可以發(fā)現國際社會在海洋管理方面的幾項重大變化:一是海事安全意義被各國空前提升。二是推行海洋強國戰(zhàn)略成為沿海國家與地區(qū)的一致選擇。三是海洋領域的新一輪“藍色圈地運動”引發(fā)的國家間競爭日趨激烈，并已經演變?yōu)閲H海洋政治斗爭的焦點之一。以上種種，構成中國政府評估和創(chuàng)新海洋管理行為的外在動因。再看我國海洋國情。從地理看，一個已成共識的觀點是，中國既是一個陸地大國也是一個海洋大國。綜合海岸線長度、專屬經濟區(qū)海里、管轄海域面積、海洋(實物與非實物)資源、海島數目與面積等指標要素，中國的“藍色國土”或可構成未來發(fā)展的強大基礎。從歷史看，中國有著積極參與海洋事業(yè)、向往成為海洋大國的文明基因或歷史沉淀。從現實看，“作為世界貿易大國，我們對海洋的依賴越來越大;作為海洋產業(yè)大國，我們對海洋的索取將越來越多;作為海洋科技大國，我們對海洋的興趣將越來越強;作為海洋軍事大國，我們對海洋的憂患將越來越深刻;作為海洋文化大國，我們對海洋的向往將越來越急迫”［38］。

新中國成立后特別是改革開放以來，海洋管理工作得到黨和政府的高度重視。一方面，在黨中央、國務院的正確領導下，海域使用管理力度不斷加大，我國的海洋事業(yè)適應國家經濟和社會發(fā)展需要，不斷發(fā)展壯大。海域資源的科學利用得以推進，海洋開發(fā)秩序得以理順，海洋生態(tài)環(huán)境得以較好保護，海洋文化、教育和科研得以持續(xù)增強，海洋應急與海洋公益服務得以提升，海洋重大國家專項得以落實，國家海洋權益得以堅定維護。特別值得指出的是，作為一項具有開創(chuàng)意義的舉措，在海洋執(zhí)法方面，我們組建了第一艘漁政執(zhí)法船，初步實現海洋執(zhí)法常態(tài)化。在包括黃巖島事件、釣魚島爭端等海權問題上，政府利用海洋法進行有理有節(jié)的斗爭，對越南、馬來西亞等國所提南海劃界案及時采取反制措施。所有這些表明，我國海洋維權正積極推進。綜合我國海洋管理的歷史進程可以發(fā)現，政府海洋管理行為正在發(fā)生一些積極的變化，并呈現出一些新的特征。主要包括:海洋管理目標由側重海洋資源開發(fā)、海洋科研調查向綜合謀求海洋利益轉變，管理領域由臨近海域向遠洋和地球兩極拓展，管理層次由事務性海洋管理向海洋戰(zhàn)略研究和宏觀規(guī)劃延伸，管理方式由行政指令向法律、經濟、政策、誘導等多種手段并舉發(fā)展。

另一方面，縱觀我國政府海洋管理的歷程，政府海洋管理行為還有待進一步創(chuàng)新和完善。從本文主題即政府海洋行為特質角度觀察，主要包括:第一，政府海洋行為積極性“失調”。隨著新一輪海洋競爭的加劇，我國政府在海洋“經濟管理”上的行為積極性顯著增強，但在海洋“社會管理”上的政府行為積極性尚顯不足(這在一定程度上源于我們對海洋管理科學內涵認知的模糊)，且行為效果與海洋經濟管理效果明顯不對稱，甚至說海洋經濟建設對海洋社會建設的“倒逼現象”開始顯現。海洋社會管理，即政府通常所承擔的社會和文化職能在海洋國土上的實現，尤其是維護海洋活動秩序、提供海洋公益服務和促進海洋文化發(fā)展方面的政府作用。政府這方面管理的缺失或弱化，集中體現在海洋“社會管理”相關政策與法制供應的嚴重滯后，特別是有關海洋文化、教育和科研發(fā)展的相關政策法制的薄弱。改革開放以來，我國頒布的國家級涉海法律和規(guī)章已有20多部，但有關海洋文化、教育和科研建設方面的專業(yè)性法規(guī)供應總體非常不足。在針對海洋文化教育的國家推進體制方面，日本的《推進小學普及海洋教育建議》、《21世紀海洋教育藍圖》，美國的《美國活力的海洋》(American Living Oceans)、《21世紀海洋藍皮書》及《海洋基金計劃》等有關海洋教育國家文本，都值得我國借鑒。第二，我國海洋管理存在所謂“管理主義”的內在失衡。一是海洋管理上的“管理主義過度”，表現為海洋管理中事實上的經濟效率至上傾向和海洋發(fā)展的“經濟中心主義”，片面追求向海洋要效率，甚至向海洋要GDP新增長素，以圖彌補陸域經濟GDP動能不足、空間不足。二是“管理主義不足”，突出表現為策略性和主動性的海洋維權不足、積極性海洋服務不足、系統性海洋戰(zhàn)略管理(宏觀規(guī)劃、統一國家海洋政策)不足以及海洋管理中公平、效益與質量價值的不足。以主動性海洋維權來說，一個明顯的例子是，在國際社會還未明確他國軍用艦機在沿海國專屬經濟區(qū)航行是否違反“和平目的”的定義之前，《聯合國海洋法公約》既不明確給予我國無條件排斥他國軍用艦機航行與飛越的權利，也不明確給予他國軍用艦機航行與飛越的權利，但即便如此，我國仍然可以通過國家立法予以限制，或尋求國際法庭做出對我有利的釋法，但我國迄今沒有采取這方面的措施［39］。第三，我國政府海洋行為特別是海洋國際關系領域的政府行為權威性與大國地位尚不完全相稱，客觀上存在一定程度的權威主義“外部疲軟”。在海洋權益管理特別是海洋政治與海洋軍事管理上，我國政府行為的積極性與堅定性是毋庸質疑的，但行為有效性乃至國際權威性、區(qū)域影響力還有待進一步培育和增強。特別是近些年來，伴隨亞太地區(qū)戰(zhàn)略地位的凸顯及區(qū)內外海洋斗爭的加劇，主要國家之間、主要國家與非主要國家之間正圍繞海權(尤其突出體現在南海局勢的演繹上)展開新一輪的合縱連橫，然而在這種復雜的形勢下，我國政府維護海洋權益、參與國際海洋斗爭的行為正暴露出一些明顯的不適，某些方面(諸如應對南海爭端、東海局勢、黃海軍演，特別是應對公然挑釁我海權者)我們的政府行為客觀上還給世人以“忍辱負重”、“委曲求全”之感。毋庸諱言，中國帶有權威主義特征的政權在國際海洋領域遇到了顏面性和實體性的挑戰(zhàn)與挑釁。

綜上分析，本文提出，我國政府海洋管理行為創(chuàng)新的總體方向是:立足我國的海洋國情，以科學的海洋發(fā)展觀為指導，借鑒國外政府的海洋開發(fā)、控制與綜合管理經驗，系統布局、全面優(yōu)化政府海洋公共管理行為，努力形成有中國特色的政府海洋行為模式，概言之，構建由“積極政府+強政府”有機融合成的新型海洋行為模式。

(一)海洋“積極型政府”行為模式及其訴求

所謂海洋“積極型政府”，它不是一個可以作無限擴大化理解的松散概念，本文系指以謀求陸海統籌、制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略為價值目標，以提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力為工具目標，以增強政府海洋行為主動性、超前性(預防性)和創(chuàng)新性為基本要求或衡量標準的一種新型海洋政府形態(tài)或管理模式。顯然，與陸域型政府相比，由于歷史的原因，我國海洋型政府所表現出來的海洋參與積極性，特別是在海洋“社會管理”上的積極性，無論是在理念層面還是在行動層面，都是遠遠不夠的。因此，從行為主動性、預防性和創(chuàng)造性標準來講，我國海洋積極型政府建設具有很大的且多維的發(fā)展空間。特別是在諸如海洋安全國際合作、對爭議島嶼的外交公關、大陸架權屬主張、專屬經濟區(qū)的靈活利用、打擊非法捕魚、實施海洋生物計劃、劃定海上邊界、全國性海洋安全規(guī)則系統引入等方面，我國政府行為的積極性都還有待大力開拓。

在中國實施海洋戰(zhàn)略進程中，“積極型政府”的行為取向包括:在行為目標上，要積極謀求海洋“硬實力”和海洋“軟實力”的協同增長，開發(fā)海洋、控制海洋與綜合管理海洋的有機統一;在行為策略上，積極謀求務實性與靈活性的相得益彰;在行為內容與結構上，中國政府要積極尋求海洋戰(zhàn)略性行為與海洋戰(zhàn)術性行為的有機契合，海洋政治行為、海洋經濟行為、海洋社會行為及海洋軍事行為的相輔相成;在行為保障上，切實實現由以行政系統或行政區(qū)域“分而治之”為基礎的管理體制向以生態(tài)系統為基礎的綜合管理體制轉變;在行為導向(理念)上，要在鞏固傳統的“亞洲國家”身份觀的基礎上，植入“太平洋國家”的海洋國家身份觀和“海洋國土”的國家利益觀。以“政府海洋行為內容與結構優(yōu)化”來說，中國政府要實現海洋戰(zhàn)略性行為與海洋戰(zhàn)術性行為的耦合與良性互動，從海洋管理的歷史與現實出發(fā)，應有兩個方向性的著力點、主攻點:

1.務求海洋戰(zhàn)略行為的積極、有力，提升各級政府的海洋發(fā)展戰(zhàn)略化水平。(1)強化海洋戰(zhàn)略行為的主動性和堅定性?？朔L期以來我國海洋開發(fā)與治理中“戰(zhàn)術紛繁多變，戰(zhàn)略飄忽不定”的傾向，尤其要擺脫局部范圍和領域事實上的海洋戰(zhàn)略虛無主義“地溝”。世界形勢的發(fā)展，特別是在美國對中國海權問題的介入加劇，以及其他國家加緊染指我海洋利益的背景下，中國不僅需要以治標的方式維護海權，亮明紅線，更需要以治本的方式從海洋大戰(zhàn)略的高度解決問題，切實扭轉“戰(zhàn)略疲軟”及其導致的海權斗爭被動、頻遭挑釁的態(tài)勢。(2)增強海洋戰(zhàn)略的創(chuàng)新性。中國海洋國情與利益訴求的獨特性決定了海洋戰(zhàn)略制定上的不可復制性或無法移植性。創(chuàng)新是確保海洋戰(zhàn)略生命力的唯一和根本出路。首先，海洋戰(zhàn)略創(chuàng)新要有符合自身特點的海洋戰(zhàn)略目標，這也是前述主要海洋國家的基本經驗。我國海洋戰(zhàn)略的目標被較多的研究者以及國家相關部門表述為“建設海洋強國”，從目標表達與闡發(fā)的明確性、精練性、簡潔性等一般要求講，它是沒有問題的，也是切合中國作為“大國”之基本國情的，但在如何科學分解與實現這一宏大戰(zhàn)略目標時，對涉及到海洋戰(zhàn)略各主要目標如何深度彰顯中國自身特色的問題，需要做出更“有血有肉”、更具中國基因的有力研判。其次，必須明確戰(zhàn)略創(chuàng)新的行動路線與行動方案。切實增強戰(zhàn)略創(chuàng)新的清晰性和可操作性，并體現對海洋戰(zhàn)略總目標的絕對服從和切實保障，這需要政府集合社會專業(yè)力量，群體會商與攻關。在這方面，美國、日本等國的經驗值得我們重視。以美國來說，“二戰(zhàn)”結束后，美國在海權論精英及相關專家的密切支持、參與下，逐漸轉變和創(chuàng)新海洋發(fā)展思路，制定了明確的海洋戰(zhàn)略及其行動路線，以及帶有里程碑意義的配套舉措，對美國乃至世界的海洋工作和海洋形勢都產生了重大影響。進入21世紀以來，美國成立海洋政策委員會，在400多名專家的參與下，經過兩年多的深入細致的調研論證，于2004年4月發(fā)布一份長達500多頁、包括近200條具體建議的報告，為美國海洋戰(zhàn)略描繪了新的“藍圖”和具體路線圖。

2.積極致力于海洋戰(zhàn)術突破，切實配合、保障海洋戰(zhàn)略的“接地”和實現。這里所謂的“戰(zhàn)術突破”，即宏觀戰(zhàn)略的微觀求解。這在前文對主要海洋國家的分析中也已得到明確。布局和實施中國的海洋“大棋局”，沒有戰(zhàn)略是萬萬不行的，要謹防海洋發(fā)展在戰(zhàn)略環(huán)節(jié)“馬失前蹄”，但僅有戰(zhàn)略而沒有實際戰(zhàn)術的突破和“落地”也是枉然。這包括:海洋國際關系的靈活應對;政府對海洋參與游戲規(guī)則的高效供給;海洋生態(tài)利益與國際性海權爭奪的矛盾求解;政府高效激活海洋科技研究并打造海洋人力資源強國;以海洋教育強化國民海洋參與的倫理基礎和“海上中國”共識;科學定義政府在海洋經濟領域的角色與行為邊界等等。

以中國海洋國際關系的應對來說，筆者認為，重視并用活、用足海洋國際關系這一把“雙刃劍”，既是中國政府海洋戰(zhàn)術突破的必然要求之一，也是建設積極型海洋政府的微觀元素之一。與陸地經濟相比，海洋經濟是在一個權屬爭議性地帶或領海國關系敏感地帶(海權敏感地區(qū))進行的，因而，海洋國際關系隨時可能點燃和引爆政治甚至軍事紛爭，歷史上的南沙海戰(zhàn)、西沙海戰(zhàn)即為證明。這是其消極性一面。從這一意義上講，海洋國政府(包括主權國政府聯合授權組建的國際組織)必須負起消除海洋國際關系的消極因素和威脅因素、“建設平安海洋”的主導責任。這是其一。其二，海洋經濟中的中外關系將保持高度關聯的態(tài)勢，特別是海洋安全影響因素呈現多樣性、復雜性和交錯性的特點，這就決定了政府職能中應該包括加強海洋國(及一國之內不同地區(qū))之間的合作與援助這一重要職能?！昂Ｑ髮儆谌祟悺谔接懞Ｑ髥栴}的時候，最好能夠擁有海洋一樣寬廣的胸懷”［40］。對我國政府而言，目前最急需的是提升中外海洋合作層次、引深合作成效。要以深化我國在國際舞臺上的政治、外交影響力為目標，以樹立本地區(qū)海域穩(wěn)定建構者和捍衛(wèi)者形象為策略，以增強東海、南海等高敏感領域合作成效，維護高敏感海域平安、和諧，保障我國海洋權益為戰(zhàn)略訴求。要變革在傳統海權觀和海洋戰(zhàn)略影響下，以海洋硬舉措謀求海洋權利的“對抗型”海洋維權模式;在新的綜合海權觀和海洋戰(zhàn)略作用下，要習慣接受并智慧性地運用“對抗加合作”的海洋維權模式，甚至學會“意欲取之，必先予之”，借鑒澳大利亞等國經驗，通過對安全問題的關注和預防性外交，以及幫助周邊的國家更好地維護其海洋利益，來保證周圍海域的穩(wěn)定。

(二)海洋“強政府”行為模式及其訴求

從我國海洋管理所處的國內和國際環(huán)境出發(fā)，政府海洋管理創(chuàng)新中僅有積極性行為訴求是不夠的，還必須借鑒國際經驗，在大海洋時代邁出堅實的一步——打造適度的海洋“強政府”行為模式。

所謂海洋“強政府”，不只是理想或理念，更是政府實踐層面上的一種訴求。本文“強政府”意蘊:一是“強硬”。強硬反映的不僅僅是在具體海洋事件上的主張與態(tài)度，更應該在關系國家主權和民族尊嚴的海洋國際關系問題上彰顯和捍衛(wèi)“國之人格”、“國之骨氣”。政府必須有維護海洋主權不被染指、不容挑釁、不受侵犯的堅強決心和意愿，同時在海洋國際關系中做到“言必行，行必果”，避免因言行不一和態(tài)度曖昧而誤導他方。要區(qū)別“捍衛(wèi)和平”與“忍讓退讓”的關系，無原則的忍讓退讓只會縱容貪得無厭者得寸進尺、變本加厲，甚至“鼓勵”其他國家有樣學樣，最終陷入和平理想主義，這是對和平的褻瀆;當然，在海洋競爭中，只要對方不是損我主權、污我國格，巧妙避開不必要的正面交鋒甚或“兩敗俱傷”，也不失為一種靈活性。還要處理好強硬與傲慢自大的關系，著眼海權爭端的性質與程度，適度的強硬(別無選擇時甚至“兵臨城下”、“以戰(zhàn)逼和”)也是亮明態(tài)度和立場的需要，對減少無為的談判、爭執(zhí)甚至外來恐嚇、要挾是有利的，這不等于傲慢自大，與外交禮儀無關。二是“強力”。海洋領域的政府強力，又分顯性強力和隱性強力。此處的“顯性強力”特指政府針對海洋國際關系中的犯我海洋主權行為，堅決而不手軟、果斷而不猶豫、有力而不“作樣”地予以針鋒相對還擊。而除此以外的強力形態(tài)則為“隱性強力”，包括:海洋主權權利宣示，海上常態(tài)執(zhí)法(含執(zhí)法力量建設)，軍事要塞性海島建設，利用海洋法進行海上斗爭，等等。三是“強大”，即強政府的實力標準?？煞钟矊嵙蛙泴嵙?。強大的海洋力量特別是一支強大的“遠洋積極防御型海軍”(甚或以航母為標志的高端海軍裝備)對中國的生存與發(fā)展具有至關重要的作用。但應該是適度的、防御性的。面對國際社會由強力轉而借力“軟實力”或“巧實力”維護海權的新動向，中國在發(fā)展海洋硬實力的同時，應該著力提升海洋軟實力，包括海洋文化吸引力、海洋道德感召力和海洋外交與政治影響力。特別是在中國當前處于南海問題求解的艱難時候，更需巧使硬軟實力“組合拳”，審時度勢，相機出招，硬有表現，軟有底線，環(huán)環(huán)相扣，步步為營。

必須清醒地看到，我國謀求海權和海洋利益的每一步，都充滿了來自國際和國內的各種因素的挑戰(zhàn)?！皹溆o而風不止”，中國欲在亞太地區(qū)獨善其身決非易事。從各方觀察，我國建設海洋管理上的適度“強政府”具有現實緊迫性和必要性。但是，在怎樣建設強政府、特別是涉及“強政府”建設的國際影響與反應問題上，我們的言行卻是需要審慎的。中國在國際上一貫秉承“不稱霸、不以武力相威脅、不干涉他國內政”與“韜光養(yǎng)晦”的外交原則，這就決定了中國海洋“強政府”建設要有積極可行的對外策略。最基本的是做到“建設自己的海洋強國，尊重他國的主權利益”，“頭上有紅線，腳下有底線”。此外，要避免因小失大、“撿了芝麻丟了西瓜”。在涉及非主權性質的海洋問題上，我們要有全局戰(zhàn)略利益觀，不被曲曲小利遮蔽了戰(zhàn)略眼光。還有很重要的一條，要注意識別和采納民間聲音和主張，并防止在民間與國家之間互傳錯誤的信息。

(三)實現政府海洋行為創(chuàng)新必須突破的幾個全局性問題——支持性條件分析

1.建構政府、市場、公民社會的良性關系，確保政府海洋管理行為科學、合規(guī)、有效。從亞太主要海洋國家實踐看，政府海洋行為不可能游離于“政府-市場-社會”“三位一體”結構之外而孤立存在。即使如美國這樣的全面市場化國家，政府也積極引導循環(huán)海洋經濟發(fā)展(加利弗尼亞海灘治理就是成功案例);同樣像日本這樣的政府海洋行為無處不強悍的國家，在發(fā)展海洋經濟方面，也有市場之強、民間之強(關西空港及其人工島的建造就是成功案例)。中國在積極發(fā)展海洋經濟、全面謀求海權的過程中，政府行為必須尋求與企業(yè)行為、社會行為的外聯互補。(1)政府角色與行為:我國海洋經濟初期宜堅持政府主導，特別是國家海洋戰(zhàn)略領域的政府主導以及其他非經濟取向領域的政府主導。要著重提高政府在國家海洋事業(yè)中的創(chuàng)新戰(zhàn)略前瞻能力和創(chuàng)新管理水平，以及“在干中學，在學中干”的戰(zhàn)略修正能力。而到了海洋經濟成熟期，應及時由政府主導轉向“政府基準”，即政府從千頭萬緒的海洋公共管理中重點專注于制定、執(zhí)行和完善基本的海洋行事準則或規(guī)制上，以及做好部門協調、對經濟外部性的治理、承擔海洋社會和文化職能等方面。(2)市場角色:我國海洋經濟初期宜堅持市場主體(此時不宜簡單強調市場基礎和市場導向)，而到了海洋經濟成熟期，應及時轉向市場基礎。可持續(xù)發(fā)展的海洋經濟應該選擇市場化的改革方向，充分尊重海洋經濟主體的合法權利。(3)社會角色與行為:海洋資源開發(fā)、海岸帶和海洋環(huán)境管理具有很強的公眾參與成分。借鑒亞太主要海洋國家的經驗，科學的、民主的海洋管理必須重視和發(fā)揮民間與政府的雙向互動作用。我國要建立以人為本、基于權利的海洋管理模式，激發(fā)公眾的海洋參與意識和參與行為。如，在解決南海問題時，可以發(fā)揮港澳臺和海外華人的特殊作用;吸引民間資本參與海洋經濟，彌補政府在這方面的短板。

2.切實建立海洋管理的高層協調機制，真正落實基于海洋生態(tài)系統和加強海洋法治系統的海洋綜合管理體制?！昂Ｑ罂沙掷m(xù)利用的實現最為關鍵的措施是對其實施綜合管理”［41］。這在我國已不存在思想認知障礙，“十二五”規(guī)劃綱要已提出“提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”。然而，在具體落實的過程中，還有不少問題必須予以突破。特別是:(1)必須在構建海洋管理高層協調機制上取得突破。如前所論，作為海洋綜合管理的核心，美、日、澳都建立了高層次協調機制，以強化對海洋事務的綜合協調。這對中國同樣具有很強的針對性。故本文建議:在全國人民代表大會下建立“國家海洋委員會”，作為全國海洋工作的最高協調機構，直接對全國人大負責，向全國人大報告工作。同時建議在該委員會的領導下，盡快采取切實行動理順國家海洋政策的執(zhí)行過程，增強海、陸、空之間的協同行事能力。地方各省可建立相應的協調或聯系機構。(2)必須在夯實海洋管理的生態(tài)系統基礎上取得突破。要善于利用“后起優(yōu)勢”(如直接的海洋生產活動對海洋的深度和規(guī)模污染尚未形成)并克服“后起劣勢”(如以行政或地理區(qū)域為基礎的海洋管理“慣性強大”)，堅持和落實如下原則與機制:“海一陸一氣”相互聯系的原則與海洋立體化循環(huán)修復還原機制;生態(tài)系統各組成部分間緊密關聯的原則與海洋生態(tài)鏈認知保護機制;多用途開發(fā)管理的原則與相互沖突用途的平衡機制;海洋生物多樣性保護的原則與海洋生物多樣性下降的阻延與恢復機制。(3)必須在切實加強海洋執(zhí)法上取得突破。盡管目前我國建立了“中央-省-市-縣”多級海上執(zhí)法力量，但部門(行業(yè))化的公共管理體制引發(fā)的海洋執(zhí)法結構性缺陷依舊存在。各涉海執(zhí)法部門缺乏聯合執(zhí)法的機制和手段，跨區(qū)域、跨部門的海洋執(zhí)法問題難以協調，特別是在遭遇外部主權勢力的挑釁時，我國執(zhí)法力量的應對難免陷入無序和無力狀態(tài)。為此，可借鑒美國海岸警衛(wèi)隊、日本海上保安廳等模式(見表一)，重點在國家和省兩級層面上組建具有綜合性職能的全國統一的海洋執(zhí)法機構，賦予其準軍事化性質與廣泛的職能，全面擔負起維護國家海洋主權、保護海洋資源、保護海洋環(huán)境、保護海上安全等重任。同時，合理界定其行政隸屬關系，并按照世界一流標準裝備我國海洋執(zhí)法力量。

表一 三國海上執(zhí)法力量一覽表

3.從實現中國海洋文化大發(fā)展、大繁榮的戰(zhàn)略高度，深化海洋文化與教育工程建設。這有幾個獨特的視角:(1)容易被忽略的行政管理一般規(guī)律視角。從行政管理的“主體-對象”關系出發(fā)，海洋教育是實現社會(民間)行為與國家(政府)行為有效對接和融合的必要舉措。政府海洋管理的舉措只有附著和消化在社會(民間)層面上，最終才能見成效。(2)中國海洋教育實情的視角。如前所述，中國具有燦爛悠久的海洋文明沉淀，但隨著歷史的發(fā)展，海洋文明與文化無疑需要吐故納新。如，革新傳統的“大陸國”意識、960萬平方公里的“自家地盤”意識，強化“海洋國土”意識，“向海洋要生產力、向海洋要綜合國力、向海洋要人民幸福指數”，使“陸海并重，以海興邦”成為“全國人民”而非僅僅“沿海人民”的共識。(3)國際海洋文化競合甚或斗爭的視角。海洋文化競爭力也是社會主義文化競爭力的來源之一。在文化全球化時代，建設我國強大的海洋文化，增強公眾的海洋意識，培養(yǎng)廣泛的海洋道德倫理，增強全民族的海洋憂患意識，為海洋“大發(fā)展、強管理”儲備人才和公眾基礎，這是國家的共同利益所在，必須作為一項長期的戰(zhàn)略任務抓緊抓好。既要加強海洋文化的“民族性”開發(fā)、發(fā)展、繁榮與保護，又要提升海洋文化的“全球化”程度。

4.重視科技對海洋開發(fā)與管理領域的全面浸透與支撐作用，推進“科技興?！焙汀翱萍紡姾！惫こ探ㄔO。實現海洋開發(fā)、控制與綜合管理的信息化和高科技化，這對于我國更好地維護與發(fā)展海洋權益具有重大而深遠的全局戰(zhàn)略意義，也是亞太主要國家政府海洋科技行為的共同經驗之所在(見表二)。我國可以借鑒它們在海洋科技管理上從價值(目標或理念)到工具(政策或手段)方面的有益經驗:(1)在價值或目標層面，充分發(fā)揮科技在海洋中的戰(zhàn)略性作用，以最佳的科學知識作為海洋決策的基礎。要圍繞國際國內海洋政治、經濟、科技、軍事發(fā)展進程進行情報收集研究，為國家決策提供信息服務;要應用高科技力量全面提高海洋管理效能和海洋生產力。(2)在工具層面，要從海洋科技管理的主體選擇、體制、投入、海洋科研優(yōu)先級別、海洋科技發(fā)展規(guī)劃等方面，切實增強政府管理與服務水平，最大化釋放海洋科技發(fā)展后勁。要構建國務院或國家科技部統一領導下的海洋科技國家推進體制，明確各級政府海洋科技主管機構及其權責范圍;要加大海洋科技投入，突破海洋科技研發(fā)資金瓶頸制約，建議成立國家海洋科技發(fā)展信托基金，資金來源可在各種海洋活動收益中解決;要擴大海洋科研“國家優(yōu)先級”的覆蓋范圍，圍繞當前海洋科技面臨的重大問題和未來海洋科技新趨向，加大海洋科技近-中-遠期規(guī)劃，組織科技攻關，有重點地解決海洋資源開發(fā)利用中的關鍵技術;要從戰(zhàn)略高度加強海洋高層次科教人才的培養(yǎng)、引進和使用工作，切實營造有利于培養(yǎng)、吸引、留住海洋人才的軟環(huán)境和硬環(huán)境。

表二 三國政府海洋科技管理一覽表

5.從“災害管理也是生產力，也是綜合國力，也是幸福指數”的理念出發(fā)，加強海洋防災減災體系建設。海洋防災減災決不僅僅是單一的海洋危機管理問題。海地、印度尼西亞、美國特別是日本強震后的海嘯等海洋災害表明:無論一國海洋事業(yè)取得多么巨大的全方位的成就，都可能因災而“灰飛煙滅”。所以把海洋防災減災作為政府行為創(chuàng)新的全局性問題，是絲毫不為過的。我國海洋災害種類之多是世界上少有的，因而在這一問題上的政府行為創(chuàng)新更顯緊迫、也更具空間。類似于2008年的青島滸苔治理等案例，暴露出我國政府應對海洋自然災害的準備嚴重不足。為此，要切實強化海洋或涉海地區(qū)與部門的海洋防災減災意識;廣泛開展社會取向的海洋防災減災知識、政策宣傳教育;建立健全海洋災害的監(jiān)測體系和預報體系;加大海洋防災減災的科技術量;加強海洋防災減災的科學技術研究與攻關;加快海洋防災減災工程建設;加強海洋開發(fā)活動的管理，最大限度減少海洋開發(fā)性致害成分;加強海洋防災減災的國際交流和合作。

結語

海洋開發(fā)如火如荼，人類正在步入海洋大時代。政府作為海洋開發(fā)的核心參與者和見證者，在國際海洋發(fā)展與競爭中的作用和責任日益凸顯，謀求政府海洋行為創(chuàng)新勢在必行!中國應當借鑒包括亞太主要國家在內的世界各國海洋管理的共同經驗與智慧，同時有選擇性地吸收不同國家在海洋管理上的民族性成分與行為特質，做到借鑒與批判相結合，努力構建具有中國特色的由“積極政府+強政府”有機融合成的新型海洋行為模式，為中國闊步參與全球海洋競爭、謀求國家利益做出積極貢獻。

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