袁晨鈞

（北京警察學(xué)院，中國(guó)北京 102202）

《行政強(qiáng)制法》視野下的消防行政強(qiáng)制適用

袁晨鈞

（北京警察學(xué)院，中國(guó)北京 102202）

行政強(qiáng)制法是規(guī)范政府行政行為的重要法律，對(duì)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，提高行政管理效率，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益意義重大。為準(zhǔn)確理解和適用行政強(qiáng)制法，確保公安消防依法履行職責(zé)，理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，有必要結(jié)合相關(guān)消防法律法規(guī)，就消防行政強(qiáng)制的適用進(jìn)行若干探討。

消防；消防行政強(qiáng)制；消防行政強(qiáng)制措施；消防行政強(qiáng)制執(zhí)行

我國(guó)的公安消防，作為公安機(jī)關(guān)的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著滅火救災(zāi)、搶險(xiǎn)救援、反恐處突和社會(huì)救助等多種任務(wù)，是大型災(zāi)害的第一出動(dòng)力量，也是和平時(shí)期戰(zhàn)損率最高的部隊(duì)。

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）已于2012年1月1日起施行。為準(zhǔn)確理解和適用行政強(qiáng)制法，確保消防警察依法履行職責(zé)，理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，有必要結(jié)合相關(guān)消防法律法規(guī)，就消防行政強(qiáng)制的適用進(jìn)行理論結(jié)合實(shí)際、抽象結(jié)合具體、宏觀結(jié)合微觀的探討，權(quán)作拋磚引玉之用。

一、消防行政強(qiáng)制的概念界定

《行政強(qiáng)制法》首次明確了行政強(qiáng)制的概念，即行政強(qiáng)制主要包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，使得長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)這一法律概念的混亂認(rèn)識(shí)在基本法律這一層面上獲得了統(tǒng)一。

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》，消防行政強(qiáng)制是指公安消防行政主體為維護(hù)行政管理秩序，預(yù)防、制止社會(huì)危害事件或者違法行為的發(fā)生，依照法律規(guī)定，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行臨時(shí)處置的限權(quán)性強(qiáng)制行為，包括消防行政強(qiáng)制措施和消防行政強(qiáng)制執(zhí)行。[1]

消防行政強(qiáng)制措施，是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。消防行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或者公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行消防行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。

需要補(bǔ)充說(shuō)明的有兩點(diǎn)：一是關(guān)于消防行政強(qiáng)制措施，除了把握其“暫時(shí)性使用”的特點(diǎn)外，要特別注意“四類情形”，即“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大”，其主要是為了揭示行政強(qiáng)制措施的特點(diǎn)，同時(shí)也為設(shè)定行政強(qiáng)制措施的具體事項(xiàng)提供指引，而不是普遍授權(quán)，不能直接作為實(shí)施行政強(qiáng)制措施的依據(jù)。消防實(shí)施行政強(qiáng)制，可以依據(jù)新法有關(guān)設(shè)定權(quán)的規(guī)定實(shí)行單行法中具體設(shè)定消防行政強(qiáng)制措施，即依據(jù)現(xiàn)行的《人民警察法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》等設(shè)定的具體消防行政強(qiáng)制措施。

二是關(guān)于公安消防行政強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到：一方面，公安消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的是保障其行政決定內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，其本身只是一種過(guò)渡性中間手段，不是終極制裁手段，若視為終極制裁手段則會(huì)與執(zhí)法目的背道而馳；另一方面公安消防行政強(qiáng)制執(zhí)行包括公安消防自行強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行兩種方式，不是所有的公安消防行政強(qiáng)制執(zhí)行都必須由公安機(jī)關(guān)自身執(zhí)行，這里存在著選擇執(zhí)行的可能性，盡管在實(shí)際消防執(zhí)法過(guò)程中法律已經(jīng)賦予了公安消防機(jī)關(guān)極大的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

二、消防行政強(qiáng)制的原則

強(qiáng)制并不僅僅意味著權(quán)利的限制或者剝奪，義務(wù)的設(shè)定或者增加，負(fù)擔(dān)的要求或者賦課，它還意味著對(duì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)或者張揚(yáng)，義務(wù)或者負(fù)擔(dān)的合理化，從而有利于從根本上構(gòu)筑和諧社會(huì)。行政強(qiáng)制原則的確立就是為了維護(hù)公共秩序和保護(hù)公民權(quán)利之間的利益平衡。[2]

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的五個(gè)法定原則分別是法定原則、適當(dāng)原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、禁止謀利原則、權(quán)利救濟(jì)原則，公安消防機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政強(qiáng)制時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵守。

一是堅(jiān)持法定原則。合法性是行政權(quán)的正當(dāng)性所在，也是對(duì)行政權(quán)的最基本要求。消防行政強(qiáng)制作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，其合法性原則體現(xiàn)在設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。如公安消防機(jī)構(gòu)在行政強(qiáng)制結(jié)束后返還財(cái)產(chǎn)、補(bǔ)償損失、恢復(fù)原狀都是必須要嚴(yán)格執(zhí)行的程序。

二是秉持適當(dāng)原則，又稱之為合理性原則。公安消防機(jī)構(gòu)在選擇執(zhí)法方式和執(zhí)法時(shí)機(jī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況全面考慮，對(duì)行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)持慎重態(tài)度，情節(jié)輕微的，能不實(shí)施就不實(shí)施。比如違法行為顯著輕微或者沒(méi)有明顯社會(huì)危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施。公安消防機(jī)構(gòu)查封、扣押的財(cái)物價(jià)值應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。公安機(jī)關(guān)的查封、扣押限于涉案的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。公安消防機(jī)構(gòu)在依法強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，所選擇的強(qiáng)制手段應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。在多種強(qiáng)制手段都可以實(shí)現(xiàn)行政目的的情況下，公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先選擇對(duì)當(dāng)事人損害最小的方式，比如優(yōu)先使用代履行和執(zhí)行罰等間接強(qiáng)制手段，在使用直接強(qiáng)制手段時(shí)，注意選擇對(duì)相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)損害最小的強(qiáng)制措施。針對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法難度大的現(xiàn)實(shí)，常使公安消防機(jī)構(gòu)更加偏愛(ài)行政強(qiáng)制措施。特別是在消防集中整治、專項(xiàng)治理行動(dòng)中，為加大打擊力度，強(qiáng)化整治效果，消防行政強(qiáng)制措施往往作為行之有效的手段被頻繁使用。正確理解和運(yùn)用行政強(qiáng)制適當(dāng)原則，對(duì)于公安消防機(jī)構(gòu)“理性、平和、文明、公正”執(zhí)法，推進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)意義重大。

三是落實(shí)教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則?，F(xiàn)代行政法注重參與型行政的理念，強(qiáng)調(diào)行政行為的可接受性和自愿接受性，但同時(shí)并不排除行政行為以強(qiáng)制為后盾，并不排除通過(guò)強(qiáng)制手段來(lái)實(shí)現(xiàn)義務(wù)的履行。在現(xiàn)實(shí)的公安消防行政執(zhí)法過(guò)程中，光教育，沒(méi)強(qiáng)制，社會(huì)就會(huì)面臨危險(xiǎn)，這是由人性的特點(diǎn)決定的，也是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。但當(dāng)事人經(jīng)教育而自覺(jué)改正違法行為，履行法定義務(wù)的，就不應(yīng)再采取行政強(qiáng)制。比如，采取臨時(shí)查封或者強(qiáng)制執(zhí)行“三?！毙姓幜P的目的都是為了推動(dòng)火災(zāi)隱患整改。在執(zhí)法中不能一封了之，置之不理。要推行理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法要求，要在查封后加強(qiáng)整改工作指導(dǎo)和與當(dāng)事人的溝通聯(lián)系。對(duì)于整改完畢符合解除臨時(shí)查封或者恢復(fù)使用、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)條件的，應(yīng)該及時(shí)解除臨時(shí)查封，恢復(fù)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

四是恪守不得利用行政強(qiáng)制權(quán)謀利原則。公安消防機(jī)構(gòu)依法代表國(guó)家行使行政強(qiáng)制權(quán)，行政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由財(cái)政納入預(yù)算予以保障，一旦與民爭(zhēng)利，有了利益沖突，勢(shì)必?zé)o法保持中立地位，更遑論公正執(zhí)法，履行法律賦予的職責(zé)，因此絕不允許公安機(jī)關(guān)有自己的利益。公安消防機(jī)構(gòu)，一方面要做到不得使用被查封、扣押的財(cái)產(chǎn)；另一方面不得收取保管費(fèi)，實(shí)行收支兩條線，確保財(cái)務(wù)信息公開(kāi)。

五是保障權(quán)利救濟(jì)原則。一旦行政強(qiáng)制被啟動(dòng)，就意味著針對(duì)相對(duì)人的侵害已經(jīng)開(kāi)始。《行政強(qiáng)制法》非常注重對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保障和救濟(jì)。一切權(quán)利都需要有救濟(jì)途徑，否則權(quán)利就得不到真正的保障，可能只是紙面上的權(quán)利。同時(shí)，權(quán)力需要監(jiān)督，行政相對(duì)人的監(jiān)督有著不可替代的作用?？紤]到當(dāng)事人監(jiān)督中個(gè)人與行政機(jī)關(guān)的力量差距懸殊，公安消防機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制中，必須嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。[3]

以上五大原則體現(xiàn)了立法者對(duì)行政強(qiáng)制立法之理想狀態(tài)的憧憬和向往，公安消防機(jī)構(gòu)在實(shí)際行政強(qiáng)制執(zhí)法過(guò)程中要努力做到高度的原則性，形式上做到依法辦案，規(guī)范執(zhí)法；同時(shí)兼顧高度的靈活性，內(nèi)容上做到具體情況具體分析，在行政自由裁量的范圍內(nèi)把握情理法兼容的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果和政治效果的高度統(tǒng)一。

三、消防行政強(qiáng)制的種類界定

由于《行政強(qiáng)制法》沒(méi)有列舉出事實(shí)上也無(wú)法列舉出所有的行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題擺在公安消防執(zhí)法工作面前，即如何界定消防行政強(qiáng)制事項(xiàng)？

基于《消防法》既賦予公安消防機(jī)構(gòu)處罰權(quán)，也授予其強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，筆者認(rèn)為結(jié)合《行政強(qiáng)制法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，“特征比對(duì)法”不失為一個(gè)操作簡(jiǎn)便的方法，即將不符合行政強(qiáng)制特征的消防行政執(zhí)法事項(xiàng)剔除出來(lái)，剩下的只要符合行政強(qiáng)制定義的消防執(zhí)法事項(xiàng)就判定為消防行政強(qiáng)制事項(xiàng)。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》中對(duì)行政強(qiáng)制的定義，消防行政強(qiáng)制主要特征可提取概括為：

一是行政性，消防行政強(qiáng)制是發(fā)生在消防行政管理領(lǐng)域中，為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依照行政程序，針對(duì)特定的行政相對(duì)人及行為或特定的物，就特定的消防行政管理事項(xiàng)所作出的具體行政行為，可以通過(guò)行政程序進(jìn)行救濟(jì)。

二是強(qiáng)制性，消防行政強(qiáng)制是由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)單方面實(shí)施，當(dāng)事人必須服從，無(wú)自由選擇的余地。

三是暫時(shí)性，消防行政強(qiáng)制不是最終行政行為，最終行政行為一經(jīng)作出，行政強(qiáng)制措施即須解除，恢復(fù)其本來(lái)的狀態(tài)。

四是非制裁性，消防行政強(qiáng)制重在臨時(shí)或暫時(shí)約束，限制行政相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)或其他利益，不是最終的制裁或處罰，沒(méi)有剝奪行政相對(duì)人的權(quán)利。

基于消防行政強(qiáng)制的特征分析，經(jīng)過(guò)歸類整理，對(duì)消防行政強(qiáng)制事項(xiàng)和非消防行政強(qiáng)制事項(xiàng)可予以如下界定。

（一）消防行政強(qiáng)制措施的具體事項(xiàng)

1. 傳喚、強(qiáng)制傳喚

傳喚是公安消防機(jī)構(gòu)通知行政相對(duì)人于指定的時(shí)間、地點(diǎn)到案所采取的一種措施。

強(qiáng)制傳喚是指公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到案接受詢問(wèn)或應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施的行政相對(duì)人依法采取的強(qiáng)制其到案接受詢問(wèn)的一種行政強(qiáng)制措施。

其具體依據(jù)為《消防法》第70條第二款和《治安管理處罰法》第82條第二款?！断婪ā返?0條規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)需要傳喚消防安全違法行為的，依照《治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

執(zhí)法工作中需要注意的是，公安消防機(jī)構(gòu)在督促整改火災(zāi)隱患或者依法實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)法中，根據(jù)需要傳喚時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用《傳喚證》。不接受傳喚或者逃避傳喚的，可以強(qiáng)制傳喚。手銬、警繩等約束性警械也只在強(qiáng)制傳喚時(shí)使用，明顯加強(qiáng)了對(duì)行政相對(duì)人的限制力度。

2. 查封、扣押與臨時(shí)查封

《行政強(qiáng)制法》第9條規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的種類中“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”與“扣押”、“凍結(jié)”、“限制公民人身自由”等是并列的種類?！断婪ā返?4條，規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除隱患；不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所采取臨時(shí)查封措施。

這里存在的問(wèn)題是臨時(shí)查封到底與查封究竟是不是同一個(gè)行政強(qiáng)制措施的不同稱呼，抑或是二者就是不同的行政強(qiáng)制措施。

筆者以為，雖然二者的具體名稱不一致，實(shí)際上都是在行政執(zhí)法中對(duì)場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物的暫時(shí)性依法強(qiáng)制控制，在本質(zhì)上其實(shí)是一致的，建議立法者在今后《消防法》修訂完善的時(shí)候?yàn)榱朔审w系上行政強(qiáng)制具體措施名稱的一致性，將臨時(shí)查封中的“臨時(shí)”二字刪除，與《行政強(qiáng)制法》保持一致。

過(guò)去公安消防機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，得先填發(fā)《火患整改通知書(shū)》，對(duì)重大火災(zāi)隱患填發(fā)《重大火災(zāi)隱患整改通知書(shū)》，送達(dá)有關(guān)單位和個(gè)人，限期整改，由于消防部門沒(méi)有強(qiáng)制措施，只能眼睜睜看著火災(zāi)隱患干著急。《消防法》使得公安消防行政機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制執(zhí)法力度和廣度空前加大，一些養(yǎng)患成災(zāi)的教訓(xùn)，將會(huì)被有效杜絕?！缎姓?qiáng)制法》從基本法的層面上對(duì)《消防法》中臨時(shí)查封措施予以了再次確認(rèn)與認(rèn)可。

3. 責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用

此處的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)與《行政處罰法》中的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)很容易出現(xiàn)混淆，事實(shí)上，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用本身就應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面來(lái)講：一是強(qiáng)制措施的停產(chǎn)停業(yè)整頓，二是作為行政處罰的停產(chǎn)停業(yè)整頓。

作為行政強(qiáng)制措施，對(duì)在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在隱患，需要立即予以停產(chǎn)停業(yè)整頓時(shí)，檢查人員有權(quán)在現(xiàn)場(chǎng)作出強(qiáng)制措施，要求企業(yè)立即予以停產(chǎn)停業(yè)整頓。這種停產(chǎn)停業(yè)整頓在時(shí)間上應(yīng)當(dāng)是短期的，可以較快地整改完畢，同時(shí)也是局部的，常?？梢圆挥绊懫髽I(yè)的全部生產(chǎn)過(guò)程和正常生產(chǎn)。具體依據(jù)為《安全生產(chǎn)法》第56條第三款規(guī)定：負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，行使以下職權(quán)：（三）對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即排除；重大事故隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令從危險(xiǎn)區(qū)域內(nèi)撤出作業(yè)人員，責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用；重大事故隱患排除后，經(jīng)審查同意，方可恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和使用。同時(shí)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第9條也規(guī)定：市（地、州）、縣（市、區(qū)）人民政府及其有關(guān)部門對(duì)本地區(qū)存在的特大安全事故隱患，超出其管轄或者職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)立即向有管轄權(quán)或者負(fù)有職責(zé)的上級(jí)人民政府或者政府有關(guān)部門報(bào)告；情況緊急的，可以立即采取包括責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)、停業(yè)在內(nèi)的緊急措施，同時(shí)報(bào)告；有關(guān)上級(jí)人民政府或者有關(guān)部門接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即組織查處。

責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用作為行政處罰則是一項(xiàng)對(duì)相對(duì)方影響重大的行政制裁，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)安監(jiān)部門負(fù)責(zé)人集體討論和研究，其隱患應(yīng)當(dāng)是重大的事故隱患，不采取停產(chǎn)停業(yè)整改的方法，不能從根本上解決事故隱患。這種停產(chǎn)停業(yè)整頓，應(yīng)當(dāng)是全面性、較長(zhǎng)時(shí)期的、甚至是需要經(jīng)過(guò)技術(shù)改造才能解決的問(wèn)題。

針對(duì)作為強(qiáng)制措施的停產(chǎn)停業(yè)整頓，現(xiàn)場(chǎng)檢查人員有權(quán)作出處理，但應(yīng)該慎重，應(yīng)經(jīng)在場(chǎng)的檢查人員全部同意，現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人作出判斷，必要時(shí)向單位負(fù)責(zé)人口頭匯報(bào)后實(shí)施。對(duì)實(shí)施行政處罰的停產(chǎn)停業(yè)整頓，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家行政處罰法的規(guī)定，經(jīng)過(guò)集體研究討論，再作出決定。

前一種情形，實(shí)際操作比較方便，也不會(huì)直接影響企業(yè)的整體運(yùn)行，可以經(jīng)常性使用；后一種情形，實(shí)際操作比較困難，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都可能產(chǎn)生很大的影響，因此，應(yīng)當(dāng)慎用，最好不用。

值得注意的一點(diǎn)是，很多地方規(guī)章，如《北京市消防條例》明確規(guī)定了責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用這一行政強(qiáng)制措施，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，地方規(guī)章是無(wú)權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，這迫切需要各級(jí)政府對(duì)本地法律法規(guī)中涉及到的行政強(qiáng)制措施條文及時(shí)進(jìn)行法規(guī)清理，以與上位法保持一致。

4. 責(zé)令立即改正

責(zé)令立即改正又稱責(zé)令當(dāng)場(chǎng)改正，是指公安消防機(jī)構(gòu)在實(shí)施消防監(jiān)督檢查、危險(xiǎn)物品管理等行政執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)能夠當(dāng)場(chǎng)改正的違法行為。責(zé)令當(dāng)事人立即予以改正，終止違法狀態(tài)，排除現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的行政強(qiáng)制措施。責(zé)令立即改正是一個(gè)重要的行政管理手段，在執(zhí)法實(shí)踐中廣泛運(yùn)用，方式靈活、可操作性強(qiáng)。

責(zé)令立即改正的依據(jù)是《消防法》第59條的規(guī)定：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，責(zé)令改正或者停止施工，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款：（一）建設(shè)單位要求建筑設(shè)計(jì)單位或者建筑施工企業(yè)降低消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、施工的；（二）建筑設(shè)計(jì)單位不按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性要求進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的；（三）建筑施工企業(yè)不按照消防設(shè)計(jì)文件和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，降低消防施工質(zhì)量的；（四）工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位或者建筑施工企業(yè)串通，弄虛作假，降低消防施工質(zhì)量的。

責(zé)令改正作為一項(xiàng)具體的行政強(qiáng)制措施，其與行政處罰與有明顯區(qū)別：

首先，行政處罰具有懲罰性，責(zé)令改正不具有懲罰性。行政處罰是指行政主體針對(duì)行政相對(duì)人不履行行政法律規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)、破壞行政管理秩序行為采取的一種行政懲戒措施，主要包括警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政拘留等。懲罰性是行政處罰的基本特征。責(zé)令改正的目的在于制止和糾正違法行為，不具有懲罰性。

另外，從立法情況看，《行政處罰法》設(shè)定行政處罰種類時(shí)未將責(zé)令改正納入；同時(shí)，該法第23條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為，由此可以推定責(zé)令改正不是行政處罰。

有一個(gè)特別需要注意的問(wèn)題，即責(zé)令改正在具體適用中的文字表述方式。責(zé)令改正通知書(shū)中表述的內(nèi)容應(yīng)是責(zé)令當(dāng)事人停止或糾正違法行為的意思表示，以及當(dāng)事人如果未在限定期限內(nèi)改正可能引起的法律后果。應(yīng)當(dāng)避免將責(zé)令改正表述為行政處罰或者其他行政行為。

（二）消防行政強(qiáng)制執(zhí)行事項(xiàng)

1. 當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工的強(qiáng)制執(zhí)行。依據(jù)為《消防法》第70條第四款，“當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行?！贝颂幫．a(chǎn)停業(yè)、停止使用是消防強(qiáng)制執(zhí)行，針對(duì)的是作為行政處罰的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用”，而非針對(duì)消防強(qiáng)制措施中的“責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用”。

同時(shí)，《消防法》第70條將當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)明確授予了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)。

2. 責(zé)令改正的強(qiáng)制執(zhí)行

依據(jù)為《消防法》第60條第三款，“有本條第一款第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第五項(xiàng)、第六項(xiàng)行為，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的，強(qiáng)制執(zhí)行，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。”這里，相關(guān)義務(wù)的不履行是適用責(zé)令改正強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件，對(duì)于不構(gòu)成義務(wù)不履行的，如對(duì)消防行政強(qiáng)制執(zhí)法中未到限定期限的義務(wù)，就不能采取責(zé)令改正的強(qiáng)制執(zhí)行。

當(dāng)前，我國(guó)處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，矛盾復(fù)雜。消防行政強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)任重大，擔(dān)負(fù)著保障消防法治秩序有序運(yùn)行的重大職責(zé)。這勢(shì)必要求強(qiáng)力推進(jìn)消防行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)法力度，注重公平的前下，往往更強(qiáng)調(diào)效率的提升。所以，消防行政強(qiáng)制執(zhí)行一般不宜進(jìn)行執(zhí)行和解。但也要知道，在特殊情況下，并不完全排除消防行政強(qiáng)制執(zhí)行和解，這主要根源于法律規(guī)范的滯后性和不確定性，以及法律規(guī)范適用過(guò)程中諸多裁量余地，如執(zhí)行機(jī)關(guān)可以與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議，執(zhí)行協(xié)議可以分階段履行，當(dāng)人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。[4]

四、消防行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體

《行政強(qiáng)制法》第17條第三款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施”。本條對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體主要從二個(gè)維度進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范：

一是行政機(jī)關(guān)是實(shí)施行政強(qiáng)制措施的唯一主體。不同于行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，行政強(qiáng)制措施不可委托，基于行政強(qiáng)制措施的即時(shí)性和強(qiáng)制性，決定了它對(duì)于公民、法人和其他組織的權(quán)益影響更大。所以對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體的規(guī)定更加嚴(yán)格，只能由行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施，不得委托給其他行政機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人。

二是代表行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的必須是具備行政執(zhí)法資格的行政執(zhí)法人員，其他人員不得實(shí)施。因此，消防強(qiáng)制措施應(yīng)由取得執(zhí)法資格的消防警察實(shí)施。實(shí)際上，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法資格等級(jí)考試辦法》第19條規(guī)定：“人民警察今后執(zhí)法必須取得基本級(jí)執(zhí)法資格。未取得基本級(jí)執(zhí)法資格的，不得辦理案件”。可以明顯看出，消防強(qiáng)制措施至少應(yīng)由取得基本級(jí)執(zhí)法資格的人民警察實(shí)施。對(duì)于沒(méi)有取得執(zhí)法資格的人民警察無(wú)權(quán)代表公安消防機(jī)構(gòu)實(shí)施消防行政強(qiáng)制措施。[5]

五、消防行政強(qiáng)制的未來(lái)展望

總體來(lái)看，公安消防機(jī)構(gòu)在采取行政強(qiáng)制措施時(shí)，一般都會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生極大的影響，因此，法律明確規(guī)定了嚴(yán)格的程序來(lái)規(guī)范行政主體的此類行為，但是在現(xiàn)實(shí)生活中仍然會(huì)存在諸多的違反法定原則、程序，無(wú)法律依據(jù)而損害相對(duì)人權(quán)利的行為，今后的公安消防行政強(qiáng)制執(zhí)法需要注意的有：

一方面，公安消防機(jī)構(gòu)及消防警察，也就是消防強(qiáng)制執(zhí)法中的行政主體，在作出相關(guān)處罰或者強(qiáng)制措施時(shí)，需要有法律上的依據(jù)，按照法律規(guī)定的原則、程序，出具相應(yīng)的憑證，并且對(duì)于采取強(qiáng)制措施的財(cái)物妥善保管。注意法律上規(guī)定的時(shí)限，在期滿之日如無(wú)其他新的合法依據(jù)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將財(cái)物返還給相對(duì)人或者恢復(fù)事物的本來(lái)狀態(tài)。

另一方面，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)配合行政主體調(diào)查工作的需要，但是同時(shí)也要注意自身權(quán)利的維護(hù)。在自己的合法權(quán)利受到損害時(shí)，例如超期扣押或者限制人身自由等情形時(shí)，要及時(shí)向法院提起訴訟，同時(shí)需要注意證據(jù)的搜集，按照法律的明確賠償規(guī)定，搜尋對(duì)自己有利的證據(jù)，例如國(guó)家賠償中涉及的直接損失范圍內(nèi)的證據(jù)等，這樣才能夠最大程度地避免損失的擴(kuò)大化。

公安消防機(jī)構(gòu)的行政強(qiáng)制適用的核心在于國(guó)家行政權(quán)力和公民合法權(quán)益的平衡，隨著法律法規(guī)制定和執(zhí)行的逐步完善，公安消防行政強(qiáng)制執(zhí)法規(guī)范化、科學(xué)化、人性化建設(shè)一定會(huì)有更加長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展。

[1] 應(yīng)松年,劉莘.中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法條文釋義與案例應(yīng)用[M].北京:中國(guó)市場(chǎng)出版社,2011:11.

[2] 喬曉陽(yáng).中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法解讀[M].北京:中國(guó)法制出版社,2011: 38.

[3] 楊建順.行政強(qiáng)制法18講[M].北京:中國(guó)法制出版社,2011: 89.

[4] 馬懷德.《行政強(qiáng)制法》條文釋義及應(yīng)用[M].北京:人民出版社,2011:7.

[5] 付宵漢.警察權(quán)力行使與人權(quán)保障[M].北京:理論出版社,2006:2.

D922.14

A

1674-8557（2012）03-0114-07

2012-07-12

袁晨鈞（1982-），男，安徽廬江人，北京警察學(xué)院行政教研室講師。

林貴文）