袁華江

（北京市律師協(xié)會，中國北京 100101）

采礦用地之契約式供給
——以采礦通行權(quán)的分析為視角

袁華江

（北京市律師協(xié)會，中國北京 100101）

采礦通行權(quán)是隨著社會對資源的利用需求增大，國家為保障經(jīng)濟發(fā)展而于立法上確定的一種用益物權(quán)，故其具有一定的公益性。比較不同國家與地區(qū)圍繞資源開發(fā)形成的通行權(quán)制度可知，采礦通行權(quán)還具有法定性、附屬性、收益性、有期性特點。結(jié)合我國《物權(quán)法》規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)采礦通行權(quán)反映的是采礦用地問題。由于采礦用地絕大部分情況下涉及的是農(nóng)村集體土地，國家應(yīng)能動地通過私法契約發(fā)揮其在資源領(lǐng)域的行政職能，促進土地所有權(quán)二元制結(jié)構(gòu)下采礦用地的和諧供給。

通行權(quán)；礦業(yè)用地；凈礦出讓；契約；行政調(diào)控職能

采礦通行權(quán)是指取得采礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人于礦區(qū)及其周邊土地上修筑通行道路、電力線路、管道、架設(shè)橋梁等權(quán)利。由于世界上絕大多數(shù)國家奉行的是礦產(chǎn)所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離的制度，因此，采礦權(quán)人取得采礦權(quán)并非當(dāng)然地也獲得礦區(qū)土地的使用權(quán)。

一、采礦通行權(quán)的立法考察與基本權(quán)利內(nèi)容

（一）采礦通行權(quán)的立法考察

1.國外的立法考察

匈牙利于1993年頒布的《采礦法》第38條①表明，不動產(chǎn)所有人或使用人應(yīng)容忍采礦企業(yè)的地質(zhì)勘探，對礦區(qū)土地的觀察與測量，在土地之上或下面修筑管道等，但后者應(yīng)以合適的方式進行，并應(yīng)就此對土地造成的不利或限制向前者予以賠償。

1978年《西澳大利亞礦業(yè)法》第85條第（2）款（a）規(guī)定，采礦權(quán)人有權(quán)為了采礦而使用、占有、利用礦業(yè)權(quán)區(qū)域的土地；其第（3）款進一步明確：本條為采礦許可證持有人所賦予的關(guān)于土地使用的權(quán)利是排他性的專有權(quán)利。該法第87條第（1）款（c）指出，采礦權(quán)人及其代理人有權(quán)基于與采礦作業(yè)相關(guān)的任何特定目的而使用礦業(yè)權(quán)區(qū)域的土地。西澳大利亞《1981年采礦條例》第 42B條款對礦業(yè)法下的采礦用地權(quán)利進行了闡釋，雜項許可證采礦權(quán)人有權(quán)被授予關(guān)于礦區(qū)及周邊土地的一項或多項的以下權(quán)利：1.修筑道路；2.通行電車；3.架設(shè)索道；4.鋪設(shè)管道；5.架設(shè)電線；6.修建輸送系統(tǒng)；7.挖掘隧道；8.搭建橋梁；9.尾礦運輸……等等。

2004年《阿富汗伊斯蘭共和國憲法》第9條規(guī)定：礦藏以及其它一切地下資源為國家財產(chǎn)。上述公共財產(chǎn)的保護、利用、管理及其利用方法，以法律規(guī)定之。2010年《阿富汗礦產(chǎn)法》第六章特別作出了“礦權(quán)持有人之間的關(guān)系”的規(guī)定，并在該法第70條解釋了“通行權(quán)”的法律含義：礦業(yè)權(quán)人為進行礦產(chǎn)開發(fā)享有包括鄰近礦區(qū)的周邊土地的通行權(quán)。如果由于其行使通行權(quán)給土地所有權(quán)人造成重大損害，且導(dǎo)致后者的礦業(yè)生產(chǎn)下降，該礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)對鄰近礦區(qū)的土地所有權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任。采礦通行權(quán)的具體內(nèi)容和成立條件由《采礦條例》規(guī)定，該《采礦條例》第十章規(guī)定了“地表權(quán)益和關(guān)系”方面的內(nèi)容，第72條就“通行權(quán)”解釋道：一個礦業(yè)權(quán)人只要是為了實現(xiàn)其采礦生產(chǎn)，就享有通過礦區(qū)鄰接或附近的另一個礦業(yè)權(quán)人的土地的通行權(quán)。若一個礦權(quán)持有人將持續(xù)或定期地跨越相鄰接或鄰近的另一礦業(yè)權(quán)人的礦區(qū)，礦業(yè)權(quán)人之間應(yīng)當(dāng)簽署一個協(xié)議，明確一方行使通行權(quán)而對相鄰他方須采取的必要措施且該協(xié)議應(yīng)當(dāng)在礦業(yè)部辦理登記。

菲律賓 1991年《小規(guī)模采礦法》②確立的“通行權(quán)”是：小規(guī)模采礦者在支付合理費用予現(xiàn)有采礦權(quán)所有人、土地所有者或者出租人后，對原已有設(shè)施擁有的權(quán)利，包括對有效實施小規(guī)模采礦計劃必要的采礦和伐木道路、私人道路、港口、通信設(shè)施和加工廠等。

巴布亞新幾內(nèi)亞1992年頒布的《礦業(yè)法》規(guī)定了固體礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)的種類、租地權(quán)益和交易的登記等，并特別規(guī)定了一些輔助權(quán)證，如：采礦通行權(quán)、采礦附助合約等，采礦通行權(quán)的具體含義是：采礦權(quán)人在礦區(qū)土地上修筑道路、電力輸入線、排水、管道、橋梁和隧道等設(shè)施的建設(shè)權(quán)。該國同年頒布的《石油法》則專門規(guī)定了管線許可證，即持證者對輸油管線和相關(guān)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營權(quán)。

2.我國臺灣地區(qū)的立法與實踐

我國臺灣地區(qū)于2002年修正的“民法”第787條規(guī)定了“袋地通行權(quán)”，即：土地因與公路無適宜之聯(lián)絡(luò)，致不能為通常使用者，土地所有人得通行周圍地以至公路。但對于通行地因此所受之損害，應(yīng)支付償金。在臺灣地區(qū)則可以袋地通行權(quán)解決采礦通行權(quán)的問題。采礦通行與袋地通行都包含著非土地權(quán)利人對他人土地的利用，而采礦通行權(quán)與袋地通行權(quán)的區(qū)別僅在于前者依附于采礦權(quán)，而采礦權(quán)的取得受到嚴(yán)格的條件限制。

所謂袋地是指沒有公路通行的土地，由于無適當(dāng)?shù)牡缆方?jīng)過，故無法以一般土地作經(jīng)濟上的利用，減損了土地使用及交易價值。為促進土地本身及其衍生資源的開發(fā)利用，臺灣地區(qū)司法實務(wù)上對于袋地的認(rèn)定，采取了寬松立場，以促進對物的經(jīng)濟價值的利用。臺灣地區(qū)“最高法院”53年度臺上字第2996號判例認(rèn)為，“民法”第787條第1項所謂土地與公路無適宜之聯(lián)絡(luò)，致不能為通常之使用，其情形不以土地絕對不通公路為限，即土地雖非絕對不通公路，因其通行困難以致不能為通常之使用時，亦應(yīng)許其通行周圍地以至公路。已將袋地的解釋擴張到“通行困難至不能通常使用”。2007年，臺灣地區(qū)“最高法院”88年度臺上字第2864號判決確立了更為積極的法律原則：袋地通行權(quán)人不僅得在通行地開設(shè)道路，并得請求被通行地所有人不得為妨阻行為。其主要目的不僅在調(diào)和私法主體之間的利害關(guān)系，更在于充分發(fā)揮袋地的經(jīng)濟效用，維護物盡其用的社會整體利益。

理論研究與司法實踐表明，袋地通行權(quán)是一種法定通行權(quán)，臺灣地區(qū)“民法”第787條規(guī)定的權(quán)利主體是袋地的土地所有人，但袋地的非所有人：土地之承租人、借用人或其他有權(quán)占有土地之利用權(quán)人，也有權(quán)行使袋地通行權(quán)。土地（袋地或準(zhǔn)袋地設(shè)定）設(shè)定用益物權(quán)者，法定通行權(quán)亦隨同土地之利用權(quán)，一并由物權(quán)人取得[1]。

（二）采礦通行權(quán)的基本內(nèi)容

采礦通行權(quán)是社會進入現(xiàn)代工業(yè)化發(fā)展，在資源的擴張性需求中于20世紀(jì)開始得到立法確認(rèn)。一方面，礦產(chǎn)資源、水、漁業(yè)和森林等附屬于土地的資源的開發(fā)利用已具有獨立價值，并逐漸開始脫離土地所有權(quán)的效力范圍；另一方面，基于對自然資源的開發(fā)和利用形成的權(quán)利也不再是單純的民法上的不動產(chǎn)用益物權(quán)，而有逐漸形成具有相對獨立性的新權(quán)利體系的趨勢。不同的價值追求加之各異的權(quán)利體系使準(zhǔn)物權(quán)制度開始尋求對傳統(tǒng)不動產(chǎn)物權(quán)制度的超越。采礦通行權(quán)就是在這樣的背景下產(chǎn)生的，有學(xué)者認(rèn)為其是特許物權(quán)③，還有學(xué)者針對這種獨立物權(quán)論述道，這些權(quán)利具有與傳統(tǒng)不動產(chǎn)用益物權(quán)相異的特點，它是由國家直接賦予的，在外觀上并不表現(xiàn)為對土地的簡單占有、控制和利用，而是表現(xiàn)為帶有創(chuàng)造性的開發(fā)行為。[2]因此，采礦通行權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，它對土地的利用帶有明顯的收益目的，類似于美國法中的獨立地役權(quán)，強調(diào)這種權(quán)利是非（土地）所有人享有的一種利益。在美國，具有商業(yè)性質(zhì)的獨立通行地役權(quán)受到承認(rèn)，并可以和其他財產(chǎn)權(quán)利一樣轉(zhuǎn)讓。例如甲為乙設(shè)定的地役采礦權(quán)，修建管道的地役權(quán)，不以乙擁有土地為必要條件。[3]在英國的普通法中，土地收益權(quán)是指在他人土地上獲得產(chǎn)出物的權(quán)利，該權(quán)利也可授予非土地所有者。美國學(xué)者則指出，取益權(quán)（profit a prendre）是指進入他人土地伐木、采礦、采油、采氣、采砂石……或者進行其他看得見的活動的權(quán)利。如便役權(quán)（地役權(quán)）一樣，它也含有使用他人占有的土地的權(quán)利，但是不同于便役權(quán)，它還含有從土地上取走某些物體的權(quán)利。[4]

因此，采礦通行權(quán)的基本內(nèi)容包括：為采礦權(quán)人的合法利益，采礦權(quán)人或其代理人得在特定土地區(qū)域為采礦目的而修筑道路出入通行，并享有使用其所有設(shè)施、人員通行，構(gòu)筑管道、隧道等權(quán)利；同時，負(fù)有環(huán)境保護和對土地權(quán)利人的必要賠（補）償義務(wù)。

二、采礦通行權(quán)的法律特征分析

（一）采礦通行權(quán)不以采礦權(quán)人享有礦區(qū)（及周邊）土地的所有權(quán)（使用權(quán)）為條件，具有較為突出的公益性色彩

采礦通行權(quán)是為人的利益而設(shè)定，而非因土地的利益而產(chǎn)生。即使是在礦產(chǎn)資源和土地所有權(quán)均可私有的美國，礦產(chǎn)資源的開采絕大多數(shù)都是以采礦權(quán)租賃方式進行的，對礦區(qū)土地的利用也是如此。因此可以說，采礦通行權(quán)恰如美國的獨立通行地役權(quán)，已經(jīng)突破傳統(tǒng)的地役權(quán)制度，采礦通行權(quán)的設(shè)定（盡管許多國家直接以法律規(guī)定它）拋棄了大陸法系地役權(quán)制度對需役地的強制性要求。在許多國家，采礦權(quán)人是完全的無土地權(quán)利人；采礦權(quán)還隱含著對周邊特定土地的利用效益與礦產(chǎn)開發(fā)的社會效益的比較。“相比較而言，大陸法系強調(diào)土地的利益，英美法系強調(diào)人的利益”。[3]采礦通行權(quán)在這一層面上的特質(zhì)，也被我國法學(xué)研究者注意到，英美法要求地役權(quán)（easement）對于需役地的利用和市值的提高必須是“有益的和必要的”。④由于礦產(chǎn)資源的社會性特點，采礦通行權(quán)普遍被各國法律視為具有一種具有社會公益性的用益物權(quán)，其公益性還體現(xiàn)為采礦通行權(quán)人負(fù)有嚴(yán)格的環(huán)保義務(wù)。澳大利亞的西澳大利亞州、加拿大等的礦業(yè)法都直接規(guī)定了采礦通行權(quán)人應(yīng)履行的最低環(huán)保義務(wù)及環(huán)保賠償內(nèi)容。在澳大利亞、南非，如不能提前解決土地利用的基本環(huán)保、農(nóng)作物等補償問題，采礦土地的利用則不能進行。南非最高上訴法院于2009年5月29日審理的尤貝爾訴馬蘭達礦業(yè)公司（Case No: 296/08）一案⑤即是典型案例。

（二）采礦通行權(quán)具有法定性，是一種有期權(quán)利，具有典型的附屬性特點

無論是國外的采礦通行權(quán)制度，還是我國臺灣地區(qū)的袋地通行權(quán)制度都是以法律明定的，從物權(quán)法定原則角度審視，二者均是用益物權(quán)，是物之非所有人對他人之物的合法利用、收益。《西澳大利亞礦業(yè)法》第29條就直接規(guī)定采礦權(quán)人對周邊土地享有慣常用途的強制通行權(quán)；但對耕地、果園、農(nóng)場等特定土地則須經(jīng)補償，并以最小有害利用方式，在土地監(jiān)察官授予通行令后方可享有通行權(quán)。

采礦通行權(quán)的取得通常須以權(quán)利人承擔(dān)對鄰地土地權(quán)利人的補償為要件，這種補償是一種法定的強制性義務(wù)，因而使其法定性更為突出，當(dāng)然，這還體現(xiàn)在采礦通行權(quán)的取得還必須履行法定的環(huán)保義務(wù)方面。有的國家甚至要求，采礦通行權(quán)的權(quán)利人之間也負(fù)有法定的協(xié)作義務(wù)，并不得損害公共環(huán)境利益?！栋⒏缓沟V產(chǎn)法》第68條第指出，礦業(yè)部在必要時有權(quán)要求礦業(yè)權(quán)人或采石場許可證權(quán)利人在連接或鄰近礦區(qū)之間建造防護墻或其他結(jié)構(gòu)，以隔離二者之間的相關(guān)區(qū)域。

礦產(chǎn)資源是不可再生的，而且采礦權(quán)作為用益物權(quán)也是對他方所有之資源的有期限利用，故采礦通行權(quán)的權(quán)利行使不得超越采礦權(quán)本身。于理論而言，當(dāng)?shù)V產(chǎn)開采已盡，采礦通行權(quán)之存在已無必要，礦區(qū)土地權(quán)利人有權(quán)要求終止土地利用。值得注意的是，采礦通行權(quán)依法取得的先決條件是權(quán)利人必須先擁有采礦權(quán)，故采礦權(quán)是主權(quán)利，采礦通行權(quán)是從權(quán)利。當(dāng)采礦權(quán)人依法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)后，采礦通行權(quán)亦相應(yīng)的移轉(zhuǎn)由受讓人享有。如前文所述，“設(shè)定用益物權(quán)者，法定通行權(quán)亦隨同土地之利用權(quán)，一并由物權(quán)人取得”，故采礦通行權(quán)具有附屬性特點。

三、采礦通行權(quán)的本質(zhì)與啟示

（一）現(xiàn)代立法折射出國家的私法主體功能日益增強

從采礦通行權(quán)的基本內(nèi)容看，通行只是采礦權(quán)人的一個要求，還包括鋪設(shè)管道占地、礦山設(shè)施與能源線路占地、礦產(chǎn)品輸送系統(tǒng)占地、橋梁隧道占地、尾礦庫占地，甚至包括氣象觀測占地等等。不難看出，與其稱之采礦通行權(quán)，不如更名“土地占用權(quán)”更為貼切。因而采礦通行權(quán)的本質(zhì)是礦業(yè)權(quán)人對土地使用權(quán)的積極要求，反映出來的核心是采礦用地問題。因此，我國臺灣地區(qū)的司法實踐和理論界均認(rèn)同：土地之承租人、借用人或其他有權(quán)占有土地之利用權(quán)人，也有權(quán)行使袋地通行權(quán)。除臺灣地區(qū)的司法機構(gòu)能動地認(rèn)識到需擴展袋地通行權(quán)的權(quán)利主體范圍方適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展外，縱觀對采礦通行權(quán)進行立法的國家，都認(rèn)識到對采礦通行權(quán)的確立關(guān)系到資源開發(fā)，涉及到社會整體利益。例如西澳大利亞州設(shè)立的土地監(jiān)察官制度，就在土地利用、保護和礦產(chǎn)開發(fā)中起到了雙重協(xié)調(diào)作用，政府在實現(xiàn)行政介入的同時也科學(xué)合理地促進了土地所有人與采礦權(quán)人的私權(quán)利益協(xié)調(diào)。

而其他如匈牙利、阿富汗、菲律賓、巴布亞新幾內(nèi)亞等國以公法形式確立采礦通行權(quán)的實質(zhì)，也是國家在發(fā)揮其私法引導(dǎo)作用，它們都是在行政導(dǎo)向中通過合同解決了私權(quán)利益問題。故在私法中，國家也是要出現(xiàn)的，民法典的規(guī)范同等地適用于私人與國家。作為所有人、債權(quán)人和債務(wù)人來說，國家可以是私法的主體。因為在這里，國家和同它保持法律關(guān)系的那些國民是平等的[5]。

在我國礦產(chǎn)資源一元制（國家所有）下，采礦用地的解決與我國土地的二元制（國家或農(nóng)村集體組織所有）出現(xiàn)了制度脫節(jié)的問題。當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源位于農(nóng)村集體組織所有的土地內(nèi)時，傳統(tǒng)的采礦用地是國家先征用農(nóng)地，再出讓給采礦權(quán)人，這不僅程序復(fù)雜，還往往造成補償不到位而引發(fā)社會沖突等問題。那么，這種固有思路是否可以突破呢？這同樣需要我國充分借鑒其他國家對采礦通行權(quán)的積極認(rèn)識，國家應(yīng)充分認(rèn)識到其作為私法主體的可能性，積極轉(zhuǎn)變國家僅是統(tǒng)治者的狹隘認(rèn)識，提升國家作為現(xiàn)代私法主體的角色定位，發(fā)揮國家作為資源所有者在行使行政管理職能的同時，為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供能動服務(wù)。當(dāng)前，如何化解國有土地背景下的采礦用地（直接出讓，程序相對簡捷）與農(nóng)村集體所有土地背景下的采礦用地（評估補償、土地征收、再評估、再出讓）供給的效率差別，成為探索采礦用地供給途徑便捷化的關(guān)鍵。

國外立法賦予采礦通行權(quán)以法定地位，體現(xiàn)了采礦通行權(quán)的權(quán)利優(yōu)先性和強制性。首先，一般而言，所有權(quán)優(yōu)先于用益物權(quán)或其他使用權(quán)，但國外立法中的采礦通行權(quán)顯然已有條件地優(yōu)先于土地所有權(quán)；其次，由于法定地位，采礦通行權(quán)的行使已經(jīng)不以土地所有權(quán)人、其他土地用益物權(quán)人和土地使用權(quán)人的意志和愿望而改變，具有較突出的強制性。如果國家能充分發(fā)揮作為私法主體的功能，在積極肯定采礦通行權(quán)上述兩方面特性的同時，盡可能地加強與土地被利用者的協(xié)商，根據(jù)協(xié)商意見科學(xué)、合理地規(guī)劃采礦權(quán)的出讓，將有利于均衡涉礦各方的利益。于我國而言，在土地國家所有與集體所有的二元體制下，國家應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到：這兩類土地所有權(quán)均不具有可流轉(zhuǎn)性，僅有國家征收農(nóng)民集體土地這一單向流轉(zhuǎn)方式[6]，不能成為土地資源市場化配置的制度基礎(chǔ)。因為制度（公有制）原因?qū)е滤猩鐣黧w不能取得土地，而不是少數(shù)社會主體不能取得土地。也就是說，在我國取得土地使用權(quán)是社會主體利用土地的基本形式，甚至是唯一的形式[6]。故而，在我國土地所有權(quán)制度未進一步發(fā)展改變的情況下，國家應(yīng)當(dāng)積極能動地參與到土地資源的流轉(zhuǎn)引導(dǎo)中去，因為，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與配置體現(xiàn)的正是上述兩種土地所有權(quán)的私法意義，是土地資源價值實現(xiàn)的物權(quán)途徑。

（二）我國為化解采礦用地困境的制度實踐與法經(jīng)濟學(xué)分析

發(fā)現(xiàn)生活現(xiàn)象之下蘊含的民事法律規(guī)則是民事法學(xué)理論抽象和民事法律制度構(gòu)設(shè)的主要任務(wù)，這一任務(wù)隨著社會政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的遷移和變化特別是當(dāng)國家被設(shè)置為整個社會重要財富的主要所有權(quán)人時顯得尤為巨大和重要。雖然一般情況下國家不直接參與經(jīng)濟活動，但在特別的情形下，為實現(xiàn)其公權(quán)力職能和目的借助某些民事手段，在一定層面上國家直接成為民事法律關(guān)系的參與者[7]，在執(zhí)行社會公共事務(wù)職責(zé)的背后積極參與民事活動以謀求更多的社會福利[7]。在這樣的法理觀指導(dǎo)下，我國政府在采礦用地的物權(quán)化方面進行了頗有創(chuàng)新的探索，特別是在凈礦出讓方面。

凈礦出讓針對的是礦產(chǎn)資源所占用的礦地與土地、林地的沖突問題，是為了推進采礦權(quán)市場建設(shè)，保障礦業(yè)權(quán)人在拿到礦權(quán)后能夠及時地行使自己的權(quán)利，由政府與土地被利用者通過民事協(xié)商的方式，“提前剝離礦產(chǎn)資源的外圍關(guān)系，將沖突問題在礦產(chǎn)資源出讓之前就處理好”[8]，并將采礦權(quán)設(shè)置方案公告，由環(huán)保、安監(jiān)等各相關(guān)部門一并審查，取得審批通過后正式出讓采礦權(quán)?！白畲蠡鼐S護了農(nóng)民、礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，保障了礦業(yè)權(quán)市場得以穩(wěn)定的發(fā)展，避免了各部門之間的扯皮”。[8]

概言之，“凈礦”出讓是指在采礦權(quán)公開出讓前，政府主動對礦區(qū)范圍內(nèi)的土地、青苗及地上附著物等進行統(tǒng)一征用、遷移補償，并簽訂補償協(xié)議；經(jīng)出讓程序由競得人購買，以確保采礦權(quán)公開出讓后礦山能順利投產(chǎn)。采礦權(quán)公開出讓前，相關(guān)利益人及林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)部門舉行聽證會，將聽證中涉及水土保護、安全隱患、道路建設(shè)用地等方面意見和建議記錄在案，經(jīng)聽證同意后，方可立項為新設(shè)礦權(quán)并向上級申報審批。自2004年以來，我國浙江省杭州市、福建省莆田市等地積極發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過民事協(xié)商與行政指導(dǎo)的雙重方式開創(chuàng)了凈礦出讓制度，取得了相當(dāng)?shù)纳鐣б婧徒?jīng)濟效益。例如，浙江省景寧畬族自治縣2005年發(fā)布的《景寧畬族自治縣采砂管理辦法》第9條指出：采礦權(quán)出讓前，應(yīng)根據(jù)“凈礦出讓，二次公告”的原則，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村按政策規(guī)定妥善處置礦區(qū)范圍內(nèi)的土地、青苗、土地附著物、其他實物征用補償。縣國土資源行政主管部門會同縣水利行政主管部門的河道采砂前置意見，編制采礦權(quán)出讓方案報縣政府批準(zhǔn)后實施。杭州市國土資源局以杭土資發(fā)〔2010〕71號發(fā)布的《關(guān)于進一步加強礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理的通知》第10條（實行“凈礦出讓”）要求：國土資源部門在組織采礦權(quán)出讓前，應(yīng)指導(dǎo)和監(jiān)督所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）明確礦區(qū)及周邊范圍涉及的有關(guān)土地、山林、地表附著物、青苗、墳?zāi)埂㈦娏υO(shè)施等補償（賠償）標(biāo)準(zhǔn)及額度和競得人應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)，并簽訂相關(guān)協(xié)議，確保凈礦出讓。補償（賠償）方案及相關(guān)協(xié)議作為采礦權(quán)出讓方案的附件，一并上報審查，并在采礦權(quán)出讓公告（競買文件）中予以告知。條件允許的地方應(yīng)逐步探索制定礦地征用（租用）補償標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國法律尚未確立商事意義上的法定通行權(quán)，出讓采礦權(quán)的同時即通過“凈礦出讓”模式保障采礦通行與用地，符合物權(quán)法中用益物權(quán)的制度宗旨，采礦權(quán)人的采礦權(quán)和采礦通行權(quán)均是建立在對他人財產(chǎn)利用的基礎(chǔ)之上，與用益物權(quán)的實質(zhì)要件一致。因此，“凈礦出讓”模式有利于完善和發(fā)展我國的用益權(quán)制度。

采礦權(quán)的設(shè)置是地方政府先期與農(nóng)村集體組織成員（農(nóng)民）以聽證等方式聽取土地占用區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的意見、先予進行環(huán)保與安全評估、確定地質(zhì)環(huán)境補償、報上級政府復(fù)核等環(huán)節(jié)展開，在政府主導(dǎo)下，最終以補償（安置）合同先期解決了原來需要采礦權(quán)人參與補償談判、政府審批農(nóng)用地征收、征收后土地出讓等一系列冗長、復(fù)雜的問題，包括因強行征地或補償未到位發(fā)生的訴訟糾紛等。因此，在“凈礦出讓”模式下，一旦采礦權(quán)設(shè)置方案吸納了村民意見，通過了聽證等環(huán)節(jié)和國土部門的審批，采礦權(quán)人的通行就同時得到解決，即采礦用地問題得到了前置性解決。采礦通行權(quán)作為采礦權(quán)的從權(quán)利，在法理上契合了“凈礦出讓”，是國家私法功能在市場經(jīng)濟中的一種典型反映。

合同被認(rèn)為是結(jié)構(gòu)上重建管理秩序的核心法律工具，合同和準(zhǔn)合同關(guān)系已經(jīng)在公共管理中發(fā)揮核心作用。政府管理中的合同文化表達了一種文化轉(zhuǎn)型，行政層級管理走向接近于私人部門的管理。⑥筆者以為，這種能動地、有機地融合資源管理行政職能和私法權(quán)益（國有礦產(chǎn)所有權(quán)）需求的制度性探索，符合我國民法倡導(dǎo)的以民生、和諧、等價有償為宗旨的科學(xué)發(fā)展觀，將私法自治、人格獨立、權(quán)利保障真正地體現(xiàn)到了以人為本的價值理念中，呼應(yīng)了資源與社會應(yīng)當(dāng)持續(xù)發(fā)展的要求，進一步反映了“礦業(yè)權(quán)是具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)”[9]?？煽隙ǖ氖?，國家積極地發(fā)揮作為私法主體的功能，是順應(yīng)市場經(jīng)濟的職能轉(zhuǎn)型，是一種進步和創(chuàng)新。

注釋：

① 見《Act XLVIII of 1993 on Mining》，譯自匈牙利礦業(yè)部官方網(wǎng)站英文法規(guī)。下文西澳大利亞、阿富汗法規(guī)來源亦同。

②“現(xiàn)有采礦權(quán)”是指在公布礦化區(qū)為小規(guī)模采礦區(qū)之前存在的采礦權(quán)、租約、許可證或者執(zhí)照。參見：《菲律賓小規(guī)模采礦法》，孫春強（譯） 陳麗萍（校對），載：國土資源情報，2009（4）：30～32。

③ 如：梅夏英教授，見《特許物權(quán)的性質(zhì)及立法模式選擇》，載《人大法律評論》2001年卷第二輯。

④ 參見：汕頭大學(xué)曹培教授譯著《英國財產(chǎn)法導(dǎo)論》，北京：法律出版社，2009：164。

⑤ 參見：袁華江，英美法系近現(xiàn)代判例對礦業(yè)財產(chǎn)權(quán)行使的發(fā)展，重慶交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011（4）：32。

⑥ 參見：于安，政府活動的合同革命——讀卡羅爾?哈洛和理查德?羅林斯：《法與行政》一書“醞釀中的革命”部分[J].比較法研究，2003(1).轉(zhuǎn)引自：馬俊駒，宋剛.民事主體功能論——兼論國家作為民事主體[J].法學(xué)家，2003(6): 62。

[1] 陳榮傳.法定通行權(quán)[A]//蘇永欽.民法物權(quán)實例問題分析[C].北京:清華大學(xué)出版社,2004: 57, 67-70.

[2] 王明遠(yuǎn).我國水能資源開發(fā)利用權(quán)制度研究[J].中州學(xué)刊,2010(2):105.

[3] 馬新彥,張曉陽.地役權(quán)的借鑒與重構(gòu)[A]//王利明.物權(quán)法專題研究[C].長春:吉林人民出版社,2002: 778, 780.

[4] [美]約翰?G.斯普蘭克林.美國財產(chǎn)法精解[M].鐘書峰,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2009: 507, 535.

[5] [奧]漢斯?凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈,譯.北京:中國大百科全書出版社,1996: 227, 229.

[6] 高富平.土地使用權(quán)的物權(quán)法定位[J].北方法學(xué),2010(4): 7, 10.

[7] 康添雄.國家民事主體地位的民法哲學(xué)[J].青海社會科學(xué),2010(2): 196, 199.

[8] 胡杰,李淑杰.借鑒浙江省采礦經(jīng)驗發(fā)展中國礦權(quán)市場[J].資源?產(chǎn)業(yè),2005(5): 45.

[9] [日]我妻榮,豐島升.礦業(yè)法[M].東京:有斐閣,1958: 17.

（責(zé)任編輯：陳 馳）

D922.62

A

1674-8557（2012）03-0072-06

2012- 07-02

袁華江（1972-），男，重慶人，北京市律師協(xié)會自然資源法律專業(yè)委員會委員。