劉玉軍，張建方

（大慶市紀(jì)委監(jiān)察局，黑龍江 大慶 163700）

績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估問題探析

劉玉軍，張建方

（大慶市紀(jì)委監(jiān)察局，黑龍江 大慶 163700）

關(guān)于績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)估工作在我國(guó)各地都在研究、探索并逐步的開展，有的地市已頗具成效，對(duì)本地區(qū)改善行政管理、提高行政效率、降低行政成本、轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)都起到了重要作用。但要深入、卓有成效地開展好這項(xiàng)工作，還需要在理論和實(shí)踐上進(jìn)行積極地艱辛探索，并要?jiǎng)?chuàng)造相應(yīng)的保障條件。

績(jī)效管理；績(jī)效評(píng)估；問題探析；保障條件

績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估在我國(guó)還是一個(gè)新問題。近年來，我國(guó)各地都在積極探索和開展績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)估工作，雖然取得了一定的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，但有關(guān)績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估的一系列理論問題和實(shí)踐問題還要進(jìn)一步的深入探索，并要?jiǎng)?chuàng)造相應(yīng)的實(shí)施保障條件。

一、績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估問題的提出

在我國(guó)，績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估問題提出的歷史并不久遠(yuǎn)。在上世紀(jì)70年代發(fā)達(dá)國(guó)家為改變政府管理高成本、低效能的狀況，提出了把企業(yè)績(jī)效管理模式引入政府管理，主要目標(biāo)是科學(xué)配置行政管理資源、降低行政成本，提高工作效率。我國(guó)自改革開放以來實(shí)施的目標(biāo)責(zé)任制考核、行風(fēng)評(píng)議等考核評(píng)議，雖然與績(jī)效管理的目標(biāo)相同，但重點(diǎn)和內(nèi)容有所不同。90年代，全國(guó)各省市在績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估方面才紛紛開展研究探討和實(shí)施，逐漸形成了百花齊放的局面。2005年，政府工作報(bào)告中提出了研究建設(shè)政府績(jī)效評(píng)估體系的要求。2008年的中紀(jì)委全會(huì)上，胡錦濤總書記提出了開展績(jī)效管理的要求。年底，經(jīng)國(guó)務(wù)院研究，確定績(jī)效管理由中紀(jì)委監(jiān)察部牽頭。2010年，經(jīng)中央紀(jì)委書記辦公會(huì)批準(zhǔn)，中央紀(jì)委監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室正式組建。為加強(qiáng)對(duì)全國(guó)政府績(jī)效管理工作的綜合指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，同年3月10日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，由監(jiān)察部、中央組織部、中央編辦、發(fā)展改革委等9部委組成，監(jiān)察部為牽頭部門。因此，認(rèn)真研究和探索績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估問題，這是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)績(jī)效管理、推進(jìn)效能監(jiān)察重要決策部署，推動(dòng)各級(jí)各部門行政效能監(jiān)察工作深入開展的重要問題。

二、績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估是效能監(jiān)察的發(fā)展和深化

我國(guó)政府績(jī)效管理是借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外績(jī)效管理理念、方式，運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府及其部門履行職責(zé)，完成任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的過程、實(shí)績(jī)和效果進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)?？?jī)效管理對(duì)改善行政管理、提高行政效率、降低行政成本、轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)具有十分重要作用。實(shí)踐證明，效能監(jiān)察和績(jī)效管理的實(shí)施對(duì)象相同，目標(biāo)一致，都是為了促進(jìn)政府及其部門科學(xué)配置行政資源、改善行政管理，提高行政效能。但二者之間還是有區(qū)別的，主要體現(xiàn)在實(shí)施主體不同、方法不同，內(nèi)容互不涵蓋又有交叉。效能監(jiān)察是《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，實(shí)施效能監(jiān)察的主體是各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，而績(jī)效管理實(shí)施的主體為各級(jí)政府及其部門；效能監(jiān)察的內(nèi)涵主要是監(jiān)督檢查監(jiān)察對(duì)象履行職責(zé)的效能，解決的是官僚主義、失職瀆職等問題，而績(jī)效管理覆蓋了政府業(yè)績(jī)、行政效率、政府效能和行政成本等方面，更側(cè)重于管理；效能監(jiān)察是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的監(jiān)督檢查，以定性為主，而政府績(jī)效管理主要是通過建立評(píng)估體系，采取定量與定性相結(jié)合的方式對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行量化測(cè)評(píng)，實(shí)現(xiàn)途徑有所不同。兩者既有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，也有一定的區(qū)別。作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，要在促進(jìn)政府效能建設(shè)中發(fā)揮積極的作用，既要一如既往地履行監(jiān)察職責(zé)，抓好效能監(jiān)察的各項(xiàng)任務(wù)，也要積極主動(dòng)參與政府績(jī)效管理，發(fā)揮牽頭部門作用，探索績(jī)效管理的新思路、新辦法。

三、績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀

（一）各具特色的積極探索

通過績(jī)效管理，理順政府和社會(huì)、上級(jí)政府與下級(jí)政府，部門和政府、領(lǐng)導(dǎo)和部屬，決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系，通過績(jī)效評(píng)估的引入，就是有助于理順這些關(guān)系，把政府不該管的和管不好的公共事務(wù)交出去，這樣政府可以集中精力抓好重大決策，抓好宏觀調(diào)控和政府主要的職能。這一點(diǎn)，與西方國(guó)家主要把績(jī)效評(píng)估當(dāng)作新公共管理運(yùn)動(dòng)中的一個(gè)工具，是有差別的?，F(xiàn)在我國(guó)地方政府在這方面有很多實(shí)踐，可以說是百花齊放，種類很多，各地有共同點(diǎn)，也各具特色，如深圳實(shí)行標(biāo)桿式管理，將績(jī)效管理和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)緊密結(jié)合，實(shí)行全過程評(píng)估，同步發(fā)現(xiàn)和解決問題；重慶市的績(jī)效評(píng)價(jià)比較傾向于對(duì)行政人員的問責(zé)制度，對(duì)于沒有按時(shí)限完成任務(wù)的實(shí)行責(zé)任追究；青島主要是行政智能化管理，直接進(jìn)入績(jī)效考核系統(tǒng)，生成評(píng)估結(jié)果。隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行、加快行政管理體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)政府績(jī)效管理就成為深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容和轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求。

（二）目前存在的主要問題

1.制度建設(shè)不完善。當(dāng)前各地各部門進(jìn)行的績(jī)效管理和評(píng)估活動(dòng)，多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏較具體、可操作的政策性指導(dǎo)，沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更沒有形成制度化，缺乏制度保障。

2.績(jī)效評(píng)估體系不健全。首先，評(píng)估主體不齊全。從評(píng)估的參與者來看，政府績(jī)效評(píng)估存在評(píng)估主體缺位的誤區(qū)，即或者只重視自我評(píng)價(jià)，漠視社會(huì)評(píng)價(jià)，或者只注重社會(huì)評(píng)價(jià)，而忽視自我評(píng)價(jià)。所謂自我評(píng)價(jià)是指根據(jù)總體安排或以部門為單位，或以系統(tǒng)為一體，通過自下而上的總結(jié)回顧等形式對(duì)本部門或本系統(tǒng)工作進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。社會(huì)評(píng)價(jià)是指社會(huì)上的人民大眾對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)。社會(huì)評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的約束和激勵(lì)作用，但由于社會(huì)大眾對(duì)信息資源尤其是對(duì)其內(nèi)部業(yè)務(wù)和技術(shù)方面的信息掌握得不完全或不充分，因而就難免有所疏漏。其次，沒有建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。我國(guó)目前存在一種以GDP為主的評(píng)價(jià)政績(jī)的片面方法。片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)等同于政績(jī)，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)，致使地方政府普遍存在只求速度，不問效益和質(zhì)量的行為傾向，造成大量的重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)，這種績(jī)效評(píng)估只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益而不注重社會(huì)效益，這是不符合政府的治理目標(biāo)的，是不能被我國(guó)政府作為指標(biāo)體系來采納的。最后，評(píng)估方式存在誤區(qū)。從評(píng)估的方法上來看，政府績(jī)效評(píng)估存在著重視定性評(píng)估、忽視定量評(píng)估的誤區(qū)。從評(píng)估手段上來看，我國(guó)對(duì)政府部門的評(píng)估主要是定期進(jìn)行評(píng)估。每次開始評(píng)估時(shí)各個(gè)部門都會(huì)竭盡全力去表現(xiàn)，以獲得評(píng)估主體的認(rèn)同，等到評(píng)估工作完成后，那些熱情的服務(wù)都不見了。這樣的評(píng)估手段對(duì)政府績(jī)效的提高是沒有任何作用的。

3.政府績(jī)效管理評(píng)估的信息化及開放化程度不高。信息化及開放化程度低，給政府績(jī)效管理帶來溝通和交流的障礙。信息化為政府績(jī)效管理的快速發(fā)展提供了助力，為實(shí)行政府績(jī)效管理提供了支持，而開放化則為政府績(jī)效管理提供可能。目前，有些地方信息公開的法規(guī)不完善，這就為政府績(jī)效管理帶來障礙，無法同步聯(lián)動(dòng)，短時(shí)間很難實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理時(shí)效性。

四、實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估的保障

1．要設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)。要形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專門機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各司其責(zé)、社會(huì)層面和人民群眾廣泛參與的加強(qiáng)績(jī)效管理推進(jìn)效能監(jiān)察工作的良好局面。要健全協(xié)調(diào)合作機(jī)制，特別是要建立監(jiān)察、組織、發(fā)改、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、干部人事等部門聯(lián)系會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)信息共享，及時(shí)運(yùn)用各項(xiàng)專業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息，對(duì)各級(jí)政府、各部門的績(jī)效進(jìn)行量化評(píng)估?？?jī)效管理工作要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)實(shí)踐探索，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，典型示范引導(dǎo)。要加強(qiáng)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，充實(shí)工作力量，配備專職績(jī)效管理和效能監(jiān)察工作人員，積極開展績(jī)效管理和效能監(jiān)察培訓(xùn)。

2．要有客觀、科學(xué)的指標(biāo)體系。把目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、政府大事實(shí)事等改善民生重點(diǎn)工作，量化為考評(píng)重點(diǎn)指標(biāo)，在分值權(quán)重上適當(dāng)傾斜。對(duì)地方政府的考評(píng)，既要考評(píng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也要加強(qiáng)對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)、依法行政和社會(huì)管理等目標(biāo)的評(píng)價(jià)考核；對(duì)政府部門的考評(píng)，要兼顧主要任務(wù)完成情況、職責(zé)履行、依法行政、公共服務(wù)、機(jī)關(guān)管理、改革創(chuàng)新等內(nèi)容，并反映不同部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)。

3．要有重點(diǎn)地開展績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估。要緊緊圍繞加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)開展績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估。積極探索建立作風(fēng)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考核體系和激勵(lì)約束機(jī)制，建立完善機(jī)關(guān)干部入企服務(wù)、大項(xiàng)目跟蹤服務(wù)、作風(fēng)情況監(jiān)測(cè)和聽證評(píng)議等制度。加大對(duì)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)方面突出問題的整治力度。充分運(yùn)用績(jī)效管理評(píng)估結(jié)果，深入開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)工作，重點(diǎn)圍繞重大決策部署、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、工程建筑、土地使用等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展績(jī)效評(píng)估排名問責(zé)工作。

4．要有先進(jìn)的方式方法。每個(gè)國(guó)家都有一些比較成功的經(jīng)驗(yàn)，比如說英國(guó)較早采用的管理方式，主要從企業(yè)評(píng)價(jià)出發(fā)，最早形成了一個(gè)叫《雷諾評(píng)審》的辦法，政府把公眾當(dāng)做顧客的工作方式。美國(guó)是從法律的角度出發(fā)，制定了績(jī)效評(píng)估有關(guān)的法律法規(guī)，成立了績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)，有了一套法律和政策，用這些法律和政策保證順利開展工作。澳大利亞基本上采用了國(guó)際上一些比較先進(jìn)的管理方式，緊緊和政府的職能定位相結(jié)合，根據(jù)職能，把本地區(qū)、本部門發(fā)展戰(zhàn)略，以及經(jīng)費(fèi)預(yù)算、管理、使用、效益、效果來作為一個(gè)衡量的績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，我們要積極探索引入群眾評(píng)議和第三方評(píng)估等評(píng)估方式，開展社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)。充分發(fā)揮績(jī)效管理的激勵(lì)導(dǎo)向作用，將績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)決策參考和改進(jìn)工作的重要依據(jù)，作為干部選拔任用和公務(wù)員評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)，作為調(diào)整財(cái)政預(yù)算、完善政策措施的重要依據(jù)，作為劃分部門職能、調(diào)整機(jī)構(gòu)編制的重要依據(jù)。以電子監(jiān)察平臺(tái)為核心，不斷整合資源，加快構(gòu)建包括電子政務(wù)服務(wù)、行政審批監(jiān)察、公共交易監(jiān)察、公共資金監(jiān)察、政府績(jī)效評(píng)估、行政執(zhí)法監(jiān)察等為主要內(nèi)容的“1+N”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察模式。

5．要有創(chuàng)新的體制機(jī)制?？?jī)效管理十分復(fù)雜，由于其目標(biāo)多元、因素眾多、信息量不足、認(rèn)知偏差,已成為現(xiàn)代績(jī)效管理的前沿課題,也是世界各國(guó)公認(rèn)的難題之一。如在公共部門績(jī)效管理中,往往存在著政府與市場(chǎng)的矛盾、管理科學(xué)化與管理民主化的矛盾、定性與定量的矛盾、內(nèi)容和形式的矛盾、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和實(shí)際情況的多樣性、差異性之間的矛盾等等,因此,我們需要充分認(rèn)識(shí)績(jī)效管理的難點(diǎn)和矛盾,借鑒西方國(guó)家績(jī)效管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)癥下藥,逐步建立起完善的績(jī)效管理的制度和機(jī)制。相關(guān)專家認(rèn)為，目前發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)比較，共同點(diǎn)有以下幾方面：第一是財(cái)政壓力太大，需要進(jìn)行改革。第二是管理民主化的趨勢(shì)，這也是國(guó)際化一個(gè)共同的特點(diǎn)。第三是政府管理的服務(wù)需要改進(jìn)，需要提高效率。不同點(diǎn)：第一是在于經(jīng)濟(jì)體制背景不同，西方是在比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，用不同的干預(yù)方式采取了一種管理的形式。而我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正處于完善之中。具體說，是西方有立法的壓力，而我國(guó)主要是政治的壓力，就是政府需要提高政府形象。第二是西方有大量的非政府公共組織的作用，促使了政府要做績(jī)效評(píng)估，而我國(guó)是出于地方政府要提升能力的目的而做。第三是西方是基于管理哲學(xué)的變化，中國(guó)是基于管理環(huán)境的變化。第四是西方是把績(jī)效評(píng)估作為公共管理的一種工具引進(jìn)來，而我國(guó)一開始的起點(diǎn)，應(yīng)該說就比作為工具層面的引進(jìn)要高，而且是作為行政管理體制改革和行政管理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新這樣一種層面，我們更看重機(jī)制創(chuàng)新這一點(diǎn)。因?yàn)樾姓芾眢w制改革，我們經(jīng)過了30多年若干次改革，機(jī)構(gòu)有一些精簡(jiǎn)，但是在轉(zhuǎn)變職能方面有待進(jìn)一步深化。而作為行政管理體制相適應(yīng)的還有機(jī)制問題，機(jī)制問題過去我們重視不夠，自從90年代引進(jìn)績(jī)效評(píng)估之后，我國(guó)對(duì)行政體制實(shí)行了一種創(chuàng)新，就是引入了更加科學(xué)和嚴(yán)密的數(shù)量化的管理方式。

〔責(zé)任編輯：劉金友〕

D262.6

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1002-2341（2012）05-0078-03

2012-09-25

劉玉軍（1968-），男，黑龍江肇源人，行政效能監(jiān)察室副主任，主要從事行政監(jiān)察工作。