■張曉琴 王躍飛

我國農(nóng)村信用社發(fā)展現(xiàn)狀與改進監(jiān)管工作的政策建議

■張曉琴 王躍飛

作為最基本的農(nóng)村金融體系構(gòu)成之一，農(nóng)村信用社是支持農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅力量，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用。成立于二十世紀五十年代的農(nóng)村信用社，經(jīng)過60余年的發(fā)展，其生存環(huán)境、經(jīng)營模式均已隨經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的變化。面對在市場經(jīng)濟的搏擊中不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題，農(nóng)村信用社自身的發(fā)展和監(jiān)管工作面臨著更高的要求和更大的挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)村信用社現(xiàn)狀

（一）生存環(huán)境

隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的步伐加快，農(nóng)村經(jīng)濟以此為契機有了長足的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)對金融服務(wù)的總量需求越來越大，多層次多元化需求迫切。

一是大量農(nóng)村人口進城務(wù)工，帶來大量的匯款業(yè)務(wù)需求；二是國家對“三農(nóng)”扶持力度的不斷加大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，資金需求巨大；三、農(nóng)民收入的提高和農(nóng)村富裕人群的出現(xiàn)對金融多元化的需求開始呈現(xiàn)；三是隨著信息技術(shù)的發(fā)展，金融知識在農(nóng)村得到進一步普及，有效地促進了農(nóng)民對金融的需求向?qū)嶋H業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化。

在國有銀行和股份制銀行在農(nóng)村地區(qū)缺位的情況下，農(nóng)村信用社作為農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點最多的金融機構(gòu)，無疑在提供農(nóng)村金融服務(wù)中發(fā)揮了主力軍的作用。一方面，農(nóng)民收入增加后，農(nóng)村信用社的存款大幅增加；另一方面，“三農(nóng)”貸款需求的大幅提高，促進了農(nóng)村信用社貸款業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。與此同時，隨著國有銀行和股份制銀行逐步向經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)擴張，農(nóng)村信用社，尤其是地處城區(qū)的農(nóng)村信用社面臨著越來越大的競爭壓力。經(jīng)營地域局限、金融產(chǎn)品傳統(tǒng)、金融服務(wù)手段單一等因素令農(nóng)村信用社在與大型銀行的競爭中處于明顯劣勢。如何在激烈的市場競爭中優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)，提高核心競爭力，既是農(nóng)村信用社面臨的難題，也是監(jiān)管工作促進轄內(nèi)農(nóng)村信用社穩(wěn)步發(fā)展所要思考的問題。

（二）風險狀況

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村信用社打破了“主要為入股社員服務(wù)”這一限制，放款渠道逐步放寬，其貸款性質(zhì)已與商業(yè)銀行近似。雖然農(nóng)村信用社近年來有了長足發(fā)展，盈利能力不斷增強，但其面臨的風險也越來越大，對風險把控與監(jiān)管提出的要求也越來越高。

一是信用風險持續(xù)偏大。受《擔保法》限制，農(nóng)民的“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”均不得抵押，使農(nóng)村信用社在向農(nóng)民貸款時較難取得足值的抵押。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易受自然災害影響，一旦受災，農(nóng)民就會出現(xiàn)還款困難問題，而農(nóng)村信用社貸款客戶較高的同質(zhì)性則令這一風險進一步累積。二是操作風險進一步增加。除了傳統(tǒng)的因內(nèi)部控制和治理機制不完善引發(fā)的內(nèi)部人員監(jiān)守自盜、外部人員欺詐得手等風險外，隨著信息科技的發(fā)展，電子化經(jīng)營在農(nóng)村信用社日常經(jīng)營管理中得到大力推廣應(yīng)用，信息科技風險逐漸成為農(nóng)村信用社最主要的操作風險之一。由于自身經(jīng)濟實力有限，農(nóng)村信用社大都不具備自主研發(fā)系統(tǒng)的能力，而信息科技專業(yè)人才的缺乏則令農(nóng)村信用社的系統(tǒng)維護能力低下，隨著農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)規(guī)模的擴張和業(yè)務(wù)種類的增加，其電子信息系統(tǒng)承受的壓力也就越來越大，信息科技風險日益突出。三是流動性風險仍然存在。農(nóng)村信用社普遍規(guī)模偏小，自有資金數(shù)額有限；且其資產(chǎn)質(zhì)量普遍較低，不良資產(chǎn)占比高且難以清收和盤活；而負債主要來源于存款，穩(wěn)定性不足，以上多方面的因素導致農(nóng)村信用社的流動營運資金越來越少，應(yīng)付流動性風險的能力較低。而農(nóng)村信用社為了爭奪優(yōu)質(zhì)客戶而放松貸前調(diào)查的短視行為則加劇了這一風險。因此監(jiān)管部門要切實關(guān)注農(nóng)村信用社以降低貸款業(yè)務(wù)準入標準而換取發(fā)展的短視行為，嚴密監(jiān)控風險，并及時指正。

（三）監(jiān)管體制

2003年，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》(國發(fā)【2003】15 號)和《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)【2003】14 號)，提出了“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當支持、地方政府負責”的改革總體要求，從而推動形成了當前以省級人民政府為主、省農(nóng)村信用社聯(lián)合社具體負責，銀監(jiān)會、人民銀行依法加強對農(nóng)村信用社的監(jiān)督管理，協(xié)助省級人民政府、省級聯(lián)社管理的農(nóng)村信用社進行監(jiān)管的體制。

二、當前農(nóng)村信用社監(jiān)管存在問題

（一）省農(nóng)村信用社聯(lián)合社行政化管理色彩濃厚，阻礙制約了農(nóng)村信用社的自主發(fā)展

自成立以來，省農(nóng)村信用社聯(lián)合社在扭轉(zhuǎn)基層信用社管理混亂局面、處置風險方面發(fā)揮了積極的作用。作為省級人民政府管理農(nóng)村信用社的具體承辦機構(gòu)，有相當一部分省農(nóng)村信用社聯(lián)合社已經(jīng)掌控了地方農(nóng)信社的人事任免、信貸項目審批等權(quán)力，強勢的行政化管理導致農(nóng)村信用社內(nèi)部權(quán)力制衡機制的功能喪失，無法進一步完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，這在很大程度上制約了農(nóng)村信用社的自主發(fā)展。

（二）監(jiān)管指標設(shè)置無法達到服務(wù)“三農(nóng)”的目標與審慎經(jīng)營的目標完全統(tǒng)一

作為農(nóng)村金融的主要力量，國家和社會都對農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)“小微企業(yè)”提出了很高的要求。因“三農(nóng)”貸款和“小微”企業(yè)貸款均存在信用風險大、人工成本高等問題，大量發(fā)放該兩類貸款極易導致農(nóng)村信用社不良貸款率偏高，令農(nóng)村信用社計提大量的貸款損失準備，從而進一步降低其資本充足率。所以，農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的目標與審慎經(jīng)營的目標并不能完全統(tǒng)一，這令監(jiān)管部門的監(jiān)管無法發(fā)揮最大的效果。

（三）內(nèi)部控制和公司治理結(jié)構(gòu)不完善

農(nóng)村信用社普遍存在內(nèi)部控制能力差的問題，一是理事長擁有絕對的決定權(quán)，監(jiān)事會形同虛設(shè)；二是內(nèi)部控制規(guī)章制度不完善，領(lǐng)導和員工均對內(nèi)部控制沒有充分認識；三是內(nèi)部控制制度落實不到位，感情代替制度的情形仍大量存在；四是部分網(wǎng)點人員過少，不能滿足內(nèi)部控制的要求，而導致農(nóng)村信用社內(nèi)控管理能力差的根本原因就是內(nèi)部控制和公司治理結(jié)構(gòu)的不完善，監(jiān)管部門的監(jiān)管行為作為外部監(jiān)督，具有固有的時滯性，難以及時發(fā)現(xiàn)和防范風險，風險的控制要從源頭抓起，從農(nóng)村信用社內(nèi)部抓起。

三、政策建議

（一）進一步規(guī)范省農(nóng)村信用社聯(lián)合社的職責

目前中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會已著手啟動省農(nóng)村信用社聯(lián)合社改革，要求省農(nóng)村信用社聯(lián)合社逐步“淡出行政管理職能，強化服務(wù)職能”。而鑒于大多省份農(nóng)信社歷史包袱仍然較沉重、很多縣域法人機構(gòu)管理仍然較為混亂的實際情況，監(jiān)管部門應(yīng)當根據(jù)各省的實際情況穩(wěn)步推進省農(nóng)村信用社聯(lián)合社改革。

（二）優(yōu)化審慎性指標監(jiān)管

這一問題的解決有賴于社會信用體系的進一步完善和農(nóng)村擔保方式的創(chuàng)新，而監(jiān)管部門對農(nóng)村信用社支持“三農(nóng)”和“小微”企業(yè)的考核也應(yīng)由貸款總額向優(yōu)質(zhì)貸款數(shù)額轉(zhuǎn)變。

（三）強化公司治理，加強管理人員履職情況監(jiān)督

全面構(gòu)建農(nóng)村信用社的制度體系，完善高級管理人員考核辦法，保證監(jiān)事會的獨立監(jiān)督地位，同時通過股權(quán)改造引入法人股東，充分發(fā)揮股東的監(jiān)督作用，確保系列制度能真正落實到位。監(jiān)管部門應(yīng)督促農(nóng)村信用社加快完善公司治理結(jié)構(gòu)的步伐，強化農(nóng)村信用社高級管理人員履職情況考核，保證農(nóng)村信用社穩(wěn)健經(jīng)營。

（四）加快農(nóng)村信用社改革步伐

1、推進股權(quán)改造。農(nóng)村信用社的設(shè)立方式?jīng)Q定了其股本結(jié)構(gòu)過度分散的現(xiàn)實。這一狀況弱化了信用社利益與股東利益之間的聯(lián)系，令所有社員對農(nóng)村信用社經(jīng)營的好壞都漠不關(guān)心，無法發(fā)揮股東應(yīng)有的監(jiān)督管理作用。針對這一狀況，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2010年11月9日下發(fā)了《中國銀監(jiān)會關(guān)于加快推進農(nóng)村合作金融機構(gòu)股權(quán)改造的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)[2010]92號），要求 “2015年底前，地（市）及城區(qū)機構(gòu)法人股平均比例應(yīng)高于50%，縣域機構(gòu)平均比例應(yīng)高于35%，單家機構(gòu)一般應(yīng)有3至5家持股比例5%以上的股東”，通過引入法人股東監(jiān)督約束農(nóng)村信用社的決策經(jīng)營狀況，健全監(jiān)督機制。

2、改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。改制為農(nóng)村商業(yè)銀行有助于農(nóng)村信用社摸清家底、化解不良資產(chǎn)、提高資本充足率和貸款損失準備充足率、明確固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。目前大多數(shù)農(nóng)村信用社改制農(nóng)村商業(yè)銀行都得到了地方政府的大力支持，如有的地方政府以現(xiàn)金或優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)，幫助信用社降低不良貸款率；有的地方政府為農(nóng)村信用社的網(wǎng)點補辦產(chǎn)權(quán)證和安全消防合格證開辟“綠色通道”等。

廣東省銀監(jiān)局、廣東省東莞市銀監(jiān)分局）