■劉玉德

財(cái)政同步監(jiān)督的理論與實(shí)踐
——以黑龍江省為例

■劉玉德

2009年以來(lái)，黑龍江省貫徹財(cái)政“大監(jiān)督”要求，緊密結(jié)合實(shí)際，建立財(cái)政同步監(jiān)督機(jī)制，扎實(shí)有效地開展財(cái)政監(jiān)督工作，不斷提高了財(cái)政監(jiān)督的科學(xué)化、精細(xì)化水平。全面系統(tǒng)總結(jié)開展同步監(jiān)督的理論與實(shí)踐，對(duì)于深化新形勢(shì)下對(duì)財(cái)政監(jiān)督規(guī)律的認(rèn)識(shí)，更好地促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督事業(yè)發(fā)展，具有重要意義。

一、開展財(cái)政同步監(jiān)督工作的做法和成效

針對(duì)財(cái)政收支大幅增長(zhǎng)使財(cái)政管理面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益突出，財(cái)政監(jiān)督力量嚴(yán)重不足、監(jiān)督與管理“兩層皮”等問(wèn)題，黑龍江省財(cái)政廳黨組以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展，著力解決監(jiān)督工作中的突出矛盾，對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行了深入分析和統(tǒng)籌規(guī)劃，果斷決定實(shí)行財(cái)政同步監(jiān)督機(jī)制，提出了同步監(jiān)督理念，明確了同步監(jiān)督工作思路，并付諸實(shí)施。

（一）以理論研究為重要支撐，著力樹立同步監(jiān)督理念

黑龍江省財(cái)政廳站在全局的角度，加強(qiáng)理論研究，基本形成了包括概念、理念、思路、格局、體系在內(nèi)的一整套同步監(jiān)督理論框架，對(duì)指導(dǎo)同步監(jiān)督實(shí)踐起到了重要作用。所謂同步監(jiān)督，即以財(cái)政部門各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主體，把財(cái)政監(jiān)督融入財(cái)政管理各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)所有財(cái)政資金從預(yù)算編制、執(zhí)行，到使用結(jié)果進(jìn)行及時(shí)有效的全過(guò)程監(jiān)督?？梢詫⑼奖O(jiān)督理念概括為“三同”，即監(jiān)督與管理同步，監(jiān)督與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)同步，監(jiān)督與資金流向、流程和使用結(jié)果同步。同時(shí)，確立了“理順監(jiān)督主體、明確監(jiān)督范圍、改進(jìn)監(jiān)督方式、強(qiáng)化監(jiān)督措施”的同步監(jiān)督工作思路。在監(jiān)督主體上，明確財(cái)政部門各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)同為監(jiān)督的主體，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員在工作中要自覺發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理中存在的問(wèn)題，主動(dòng)及時(shí)進(jìn)行糾正；在監(jiān)督范圍上，將財(cái)政業(yè)務(wù)工作的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)及所有財(cái)政資金全部納入監(jiān)督范圍，財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，財(cái)政監(jiān)督的觸角就要延伸到哪里；在監(jiān)督方式上，充分利用業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)直接管理資金和專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與預(yù)算編審及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的便利條件，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程及資金使用結(jié)果進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)控，使財(cái)政監(jiān)督真正實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督；在監(jiān)督措施上，既強(qiáng)調(diào)各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)制度約束和對(duì)預(yù)算單位的日常監(jiān)督，又強(qiáng)化專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)資金分配管理的再監(jiān)督。形成業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的有效制衡。與此同時(shí)，也加大了財(cái)政同步監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)力度，積極引導(dǎo)財(cái)政干部把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到同步監(jiān)督理念和實(shí)踐上來(lái)，確保正確理解和高效執(zhí)行同步監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)提高監(jiān)督檢查的業(yè)務(wù)水平。

（二）以制度設(shè)計(jì)為基本立足點(diǎn)，著力建立同步監(jiān)督機(jī)制

在組織財(cái)政同步監(jiān)督工作中，黑龍江省財(cái)政廳以制度建設(shè)為切入點(diǎn)，注重頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)調(diào)務(wù)實(shí)管用。2009年以來(lái)先后制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步樹立財(cái)政大監(jiān)督理念 構(gòu)建財(cái)政同步監(jiān)督格局的意見》、《財(cái)政同步監(jiān)督工作規(guī)則 （試行）》、《財(cái)政監(jiān)督檢查操作規(guī)程 （試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步深化財(cái)政同步監(jiān)督工作的決定》、《財(cái)政同步監(jiān)督工作問(wèn)責(zé)辦法（試行）》等制度文件，初步形成了以一個(gè)“決定”為統(tǒng)領(lǐng)，十個(gè)“配套文件”為支撐的同步監(jiān)督制度體系，涵蓋了工作指導(dǎo)、職責(zé)分工、規(guī)范程序、考核問(wèn)責(zé)等方方面面，為構(gòu)建財(cái)政同步監(jiān)督機(jī)制提供了有針對(duì)性和可操作性的制度保障。各市縣財(cái)政部門也都參照省廳做法并結(jié)合本地實(shí)際，制定出臺(tái)了內(nèi)容詳細(xì)、可操作性強(qiáng)的同步監(jiān)督制度。

（三）以明確職責(zé)為主攻方向，著力落實(shí)同步監(jiān)督責(zé)任

黑龍江省財(cái)政廳立足于增強(qiáng)同步監(jiān)督的整體效能，以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)等財(cái)政業(yè)務(wù)為主線，劃分了各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的同步監(jiān)督職責(zé)分工。各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)主要是結(jié)合自身工作職能和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，加強(qiáng)制度約束、日常監(jiān)督、專項(xiàng)檢查和績(jī)效評(píng)估；專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)財(cái)政同步監(jiān)督工作的綜合管理和組織協(xié)調(diào)，并開展專項(xiàng)檢查、績(jī)效評(píng)估和再監(jiān)督。同時(shí)，還進(jìn)一步細(xì)化了各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任。有預(yù)算收支管理職責(zé)的業(yè)務(wù)處對(duì)分管預(yù)算單位或服務(wù)對(duì)象的財(cái)政財(cái)務(wù)管理活動(dòng)開展事前審核、適時(shí)監(jiān)控、跟蹤問(wèn)效等日常監(jiān)督；對(duì)財(cái)稅法規(guī)政策執(zhí)行情況和財(cái)政財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理事項(xiàng)開展專項(xiàng)檢查；對(duì)資金分配、使用所取得的效益開展績(jī)效評(píng)估。預(yù)算、國(guó)庫(kù)等預(yù)算綜合管理業(yè)務(wù)處，通過(guò)預(yù)算編審、支出動(dòng)態(tài)監(jiān)控和專項(xiàng)檢查方式，對(duì)預(yù)算單位預(yù)算編制、執(zhí)行、決算情況實(shí)施再監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，又具體明確了各處室內(nèi)部各崗位同步監(jiān)督職責(zé)，使財(cái)政監(jiān)督落實(shí)到處室、落實(shí)到崗位、落實(shí)到人頭。與此同時(shí)，還實(shí)行了同步監(jiān)督“一把手”工程、同步監(jiān)督工作問(wèn)責(zé)制，并采取打分制對(duì)相關(guān)處室同步監(jiān)督工作開展情況進(jìn)行了考核。

（四）以提高實(shí)效為根本目的，著力深化同步監(jiān)督成果

近年來(lái)，黑龍江省財(cái)政廳各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員在組織收入、資金分配等財(cái)政日常管理工作中發(fā)揮了各自的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，對(duì)涉及項(xiàng)目審批、資金分配等重要問(wèn)題，認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)制度，嚴(yán)格規(guī)范工作程序，不斷完善內(nèi)控制度，自我發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、自我整改糾正、自我規(guī)范管理、制度約束力等能力明顯增強(qiáng)。同時(shí)，還對(duì)分管預(yù)算單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)等情況進(jìn)行日常監(jiān)督，并針對(duì)日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出各類整改意見和建議800多條，修改完善179項(xiàng)資金管理辦法，使日常監(jiān)督工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)，有效地促進(jìn)了財(cái)政管理水平的提升。在此基礎(chǔ)上，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)牽頭組織業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)人員開展對(duì)民生重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金及財(cái)稅法規(guī)政策執(zhí)行情況等專項(xiàng)監(jiān)督檢查，累計(jì)查出各種違法違規(guī)資金30多億元，糾正違紀(jì)資金10多億元，提出整改建議180余條，被批示采用70多條，為各級(jí)黨委、政府決策提供了重要參考依據(jù)，較好地發(fā)揮了財(cái)政專項(xiàng)監(jiān)督檢查作用。

經(jīng)過(guò)四年來(lái)的強(qiáng)力推進(jìn)，實(shí)行財(cái)政同步監(jiān)督機(jī)制已取得積極成果，全省財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)了由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)單獨(dú)開展監(jiān)督，向業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同履行監(jiān)督職責(zé)轉(zhuǎn)變；由單一的事后檢查，向事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變；由單純查處問(wèn)題，向規(guī)范財(cái)政管理轉(zhuǎn)變，財(cái)政監(jiān)督綜合效能有了顯著提升。

二、實(shí)行財(cái)政同步監(jiān)督機(jī)制的啟示與思考

圍繞財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出的新要求，在實(shí)行同步監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，黑龍江省財(cái)政廳也從各個(gè)方面對(duì)影響和制約財(cái)政監(jiān)督科學(xué)發(fā)展的深層次問(wèn)題進(jìn)行了思考，并獲得了一些啟示。

（一）實(shí)行財(cái)政同步監(jiān)督的實(shí)踐彰顯了財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督成為現(xiàn)實(shí)

經(jīng)過(guò)四年的實(shí)踐探索，黑龍江省基本建立了一個(gè)能夠把同步監(jiān)督理念和機(jī)制融入業(yè)務(wù)管理，由財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)人員從組織收入和研究資金分配開始，就注重和加強(qiáng)制度約束，自覺發(fā)現(xiàn)和糾正不符合制度規(guī)定及不利于發(fā)展的問(wèn)題，并繼續(xù)沿著財(cái)政資金流向、流程和使用結(jié)果進(jìn)行及時(shí)有效地同步監(jiān)督，做到資金運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。同時(shí)，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮其專職監(jiān)督職能，主動(dòng)前移監(jiān)督關(guān)口，參與預(yù)算編審，借助“金財(cái)工程”數(shù)據(jù)接口及時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行。集中力量進(jìn)行事中、事后重點(diǎn)專項(xiàng)檢查，并與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，資源共享，形成監(jiān)督合力。實(shí)踐充分證明，只有把監(jiān)督融入管理，在管理的過(guò)程中，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員有機(jī)配合開展同步監(jiān)督，才能做到真正意義上的事前監(jiān)督，才能做到對(duì)財(cái)政資金的事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督。這是財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（二）實(shí)行財(cái)政同步監(jiān)督的實(shí)踐彰顯了省市縣財(cái)政監(jiān)督力量的整合作用，使對(duì)財(cái)政資金的全覆蓋監(jiān)督得以落實(shí)

針對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作存在專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)“孤軍作戰(zhàn)”，缺乏內(nèi)部監(jiān)督力量的整合、缺少上下聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題，黑龍江省財(cái)政廳按照財(cái)政部提出的 “全覆蓋”監(jiān)督要求，在同步監(jiān)督機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，著力構(gòu)建覆蓋所有財(cái)政資金的“三橫一縱”監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)模式。從橫向上，省、市、縣三級(jí)財(cái)政部門各自負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)及資金使用結(jié)果的監(jiān)督，確保橫向到邊；從縱向上，建立完善上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督工作機(jī)制，對(duì)財(cái)政重點(diǎn)資金和監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實(shí)施，形成省、市、縣三級(jí)財(cái)政部門之間上下互動(dòng)、協(xié)調(diào)配合、緊密銜接的立體監(jiān)管體系，確?？v向到底?？梢哉f(shuō)，實(shí)行同步監(jiān)督機(jī)制的過(guò)程，就是整合全省財(cái)政監(jiān)督力量、踐行對(duì)財(cái)政資金“全覆蓋”監(jiān)督的過(guò)程，就是彌補(bǔ)監(jiān)督缺位、擴(kuò)大監(jiān)督效果、提升監(jiān)督質(zhì)量的過(guò)程。實(shí)踐充分證明，“三橫一縱”監(jiān)督模式是使“全覆蓋”監(jiān)督落到實(shí)處、提高財(cái)政監(jiān)督工作整體效能的有效保障。

（三）實(shí)行財(cái)政同步監(jiān)督的實(shí)踐彰顯了財(cái)政監(jiān)督的規(guī)范作用，使規(guī)范財(cái)政管理更加及時(shí)有效

黑龍江省財(cái)政廳一方面要求業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)人員，在財(cái)政業(yè)務(wù)工作中注重加強(qiáng)制度約束，自覺發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問(wèn)題，不斷加強(qiáng)財(cái)政管理。同時(shí)又要求業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)人員通過(guò)開展日常監(jiān)督，對(duì)預(yù)算單位人員、收入、支出、資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)以及專項(xiàng)指標(biāo)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行經(jīng)常性審核，對(duì)預(yù)算單位的資金收付、資產(chǎn)變動(dòng)實(shí)時(shí)分析監(jiān)控，提升了財(cái)政管理績(jī)效。與此同時(shí)，組織各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)把查問(wèn)題、提建議、抓整改、促管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，主動(dòng)督促和幫助被檢查單位建章立制、規(guī)范管理，減少了國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)和流失，提高了財(cái)政資金使用效益。實(shí)踐充分證明，通過(guò)開展同步監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范管理的效應(yīng)得到進(jìn)一步顯現(xiàn)。在今后實(shí)行同步監(jiān)督的長(zhǎng)期工作中，只有更加密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行趨勢(shì)，及時(shí)揭示和反映被檢查單位和資金的新情況、新問(wèn)題，深入剖析查找問(wèn)題的癥結(jié)和原因，才能從完善制度、促進(jìn)改革、強(qiáng)化管理上有針對(duì)性地提出監(jiān)督檢查意見和建議，著力提升財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量和層次。

（四）實(shí)行財(cái)政同步監(jiān)督的實(shí)踐彰顯了財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢查作用，使對(duì)重點(diǎn)財(cái)政資金的監(jiān)督更有力度

專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)是財(cái)政監(jiān)督的主要力量，在財(cái)政同步監(jiān)督中，既要注重發(fā)揮業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，更要注重發(fā)揮專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。如2009年，黑龍江省財(cái)政廳組織開展民生專項(xiàng)資金和重大投資項(xiàng)目資金檢查，全省財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮集團(tuán)作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)，共檢查擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目1500余個(gè)，發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題資金11億多元；檢查重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目220余個(gè)，發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題資金7.1億元。實(shí)踐充分證明，財(cái)政專職監(jiān)督隊(duì)伍是一支能打硬仗的“突擊隊(duì)”，是提升和擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督力度的“主力軍”。在今后深化同步監(jiān)督中，只有始終堅(jiān)持發(fā)揮專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢查作用，才能不斷加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)特別是民生等重點(diǎn)項(xiàng)目和資金的監(jiān)督檢查。

（五）實(shí)行財(cái)政同步監(jiān)督的實(shí)踐彰顯了財(cái)政監(jiān)督的反腐作用，使財(cái)政資金和財(cái)政干部安全有了進(jìn)一步保證

財(cái)政監(jiān)督是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要舉措。黑龍江省財(cái)政廳把實(shí)行同步監(jiān)督與深入推進(jìn)懲防體系建設(shè)相結(jié)合，積極開展豐富有效的同步監(jiān)督宣傳教育活動(dòng)，使廣大財(cái)政干部普遍認(rèn)識(shí)到開展同步監(jiān)督，既有利于財(cái)政資金安全，又有利于保護(hù)財(cái)政干部自身安全。各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)干部把同步監(jiān)督落實(shí)到財(cái)政管理具體環(huán)節(jié)中，自我監(jiān)督能力明顯增強(qiáng)。專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)結(jié)合檢查考核同步監(jiān)督工作，一并檢查各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)干部執(zhí)行規(guī)章制度的情況，進(jìn)一步規(guī)范了行政權(quán)力運(yùn)行，使財(cái)政干部不廉潔等違法違紀(jì)問(wèn)題明顯減少。實(shí)踐充分證明，在推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的長(zhǎng)期過(guò)程中，只有以更加堅(jiān)定的信心、更加有力的舉措，扎實(shí)做好同步監(jiān)督工作，不斷加強(qiáng)對(duì)財(cái)政干部分配管理資金情況的監(jiān)督檢查，才能從制度上制約和監(jiān)督財(cái)政權(quán)力運(yùn)行，保障財(cái)政資金和財(cái)政干部安全。

黑龍江省財(cái)政廳）

（本欄目責(zé)任編輯：羅曉）