王如燕

（山東工商學院會計學院 山東 煙臺 264005）

所謂突發(fā)社會危機事件是指由自然原因引起的各種無法預料或雖能預料但難以預防和完全避免的天災人禍事件。我國的危機事件呈現(xiàn)出頻次高、規(guī)模大、組織性強、危害性大、危機波動方式多元化和國際化程度加大等特點。各種突發(fā)事件不僅造成人民生命、財產(chǎn)的巨大損失，對經(jīng)濟和社會的基礎設施造成巨大的破壞，也會引起環(huán)境的惡化，阻礙社會的可持續(xù)發(fā)展，甚至可能導致社會和政治的不穩(wěn)定。如何應對公共危機并實施有效的管理，已成為擺在世界各國政府面前亟待解決的重大課題。處置突發(fā)事件行動是和平時期社會各界廣泛參與的大事，在行動過程中需耗費大量的財力物力，如何使財盡其力物盡其用確保行動的順利進行并產(chǎn)生效益，這就需要加強對突發(fā)事件行動的績效審計監(jiān)督，同時加強對處置突發(fā)事件行動績效審計的研究也有利于深化對非常規(guī)審計規(guī)律的認識，促進績效審計理論的完善與發(fā)展。

一、突發(fā)危機事件緊急救助資金績效審計與傳統(tǒng)審計的沖突

（一）審計工作與審計組織架構的沖突 審計關口前移、提前介入，對資金籌集、撥付、分配、使用、管理進行全方位、全過程跟蹤問效，寓監(jiān)督于服務之中，力求使發(fā)現(xiàn)的問題得到及時，妥善解決。因此，覆蓋面大、業(yè)務工作繁重。這就要求審計機關必須整合各種資源，實現(xiàn)全國“一盤棋”，充分發(fā)揮各級審計機關的戰(zhàn)斗合力，要達到在最短時間，摸清情況，揭示問題，提出建議，完成審計事項的目標。但是，由于全過程跟蹤問效審計處于探索階段，系統(tǒng)的整體架構未建立，各項制度不完善，工作運行機制不健全，加之缺乏經(jīng)驗及工作預見性不足，在具體工作中，各級審計機關之間、審計機關內(nèi)部工作不協(xié)調(diào)，工作人員不固定，確定的工作原則無法落實，針對具體問題，無法按照特事特辦的原則進行處理，全過程跟蹤問效審計的“綠色通道”時常出現(xiàn)堵塞現(xiàn)象，不利于審計發(fā)現(xiàn)問題的及時處理和審計信息的及時發(fā)布，審計的時效性常常受到影響。

（二）審計實踐創(chuàng)新與審計規(guī)范的沖突 經(jīng)過多年的發(fā)展，目前己形成了一整套比較健全的審計法律法規(guī)、準則、指引等，這是保證審計質(zhì)量的重要基礎和條件。但有些制度、規(guī)范和工作程序在全過程跟蹤問效審計實踐中被簡化和突破了。如審計通知書發(fā)出的同時就直接進點開展審計，突破了3天的限制，召開進點會的慣例被改變，不再制定審計實施方案，階段性審計情況報告未執(zhí)行10天內(nèi)反饋意見的要求，審計信息簡化了內(nèi)部審批程序等。這些突破與突發(fā)性危機事件救助工作突發(fā)性、緊迫性的特點相適應，實際執(zhí)行效果很好，但也給審計人員帶來了很大的執(zhí)業(yè)風險，一旦出現(xiàn)糾紛，如何界定責任，存在不確定性。

（三）審計評判依據(jù)與審計風險控制的沖突 現(xiàn)實中存在應當如何把握沒有審計標準和依據(jù)或?qū)徲嫎藴屎鸵罁?jù)與實際情況不適應的問題。一是法律法規(guī)非常明確，但現(xiàn)實中不能按照法規(guī)予以認定。如漢川地震后許多機構團體都積極參與到社會捐贈的募集行列中，但符合法律規(guī)定的只有紅十字會、慈善總會等少數(shù)組織，如何界定這些不符合法律規(guī)定的機構團體的行為，曾引起了一些爭議。在實際工作中，審計未按違法違規(guī)問題進行處理，而是作為管理問題向國務院反映了相關情況，國務院采納了相關建議，下發(fā)文件規(guī)范了捐贈行為。但這種處理方式卻不符合依法審計的相關要求，面臨審計風險。二是不合理的行為無法可依。如審計發(fā)現(xiàn)某救助主管部門采購物資時，采購價格均遠遠高于同期市場銷售價格。但是，由于缺乏相應的法規(guī)依據(jù)，審計無法作出處理處罰決定。三是有依據(jù)但與現(xiàn)實工作差距較大。抗震救助款物審計中救助款物的捐贈數(shù)量大而且時間集中，如果以賬面數(shù)為依據(jù)公告，將滯后反映捐贈的總體規(guī)模如按銀行到審計工作業(yè)績評價與現(xiàn)有考核制度之間的沖突，因此，突發(fā)性公共事件跟蹤問效與績效審計的審計工作總體定位、審計主要目的、審計范圍、審計程序和重點、審計項目組織方式具有特殊性。賬數(shù)反映又不符合有關規(guī)定。在實踐中，考慮到各方面的需求，審計采用了銀行到賬數(shù)作為審計依據(jù)，存在一定風險。

（四）審計工作業(yè)績評價與現(xiàn)有考核制度的沖突 在現(xiàn)有考核制度中，審計系統(tǒng)內(nèi)部仍然將審計信息數(shù)量、查處的違法違規(guī)金額等作為業(yè)績考核的主要指標，而全過程跟蹤問效審計的目的是要把問題消滅在萌芽狀態(tài)，對重大問題及時揭示，及時糾正，最大限度地防止不良后果的產(chǎn)生。傳統(tǒng)考核指標顯然與此審計目的之間存在著矛盾。要解決上述問題和沖突，其實質(zhì)是如何轉(zhuǎn)變觀念，如何看待和把握審計風險，如何評價審計業(yè)績這三個根本性問題，這有待從理論和實踐上繼續(xù)探究完善。

二、突發(fā)危機事件緊急救助資金績效審計客觀需求

（一）重大突發(fā)危機事件緊急救助資金審計的必要性 （1）審計工作發(fā)展規(guī)劃的要求。目前對于解決危機問題的政府重點專項資金中的突發(fā)危機事件緊急專項資金的去向、效益、效果，審計界已經(jīng)開始高度重視，但一直注重跟蹤問效審計，還沒有在績效審計處尋求到突破，沒有創(chuàng)建出社會突發(fā)危機事件緊急項目專項資金績效審計有關理論與方法。在國外管理文獻中，有兩則頗為流行的格言“如果你不能測量它，你就無法管理它”；“可以測量的工作才可能完成”。社會突發(fā)危機事件緊急專項資金績效審計理論研究框架必將會受眾多人的關注，而確立社會突發(fā)危機事件緊急專項資金績效審計標準和科學解決績效審計評價方法、績效測量、績效指標問題，將成為當務之急；這一突發(fā)危機事件緊急項目專項資金績效審計研究的課題將會成為世界與我國政府審計重要研究領域。（2）政府加強審計責任與義務。我國政府審計制度是按照憲法的明確規(guī)定建立和完善起來的，具有法定性和權威性。作為我國政府內(nèi)部設立的專門的政府責任監(jiān)督部門，審計機關在我國政府責任監(jiān)督體系中具有重要的地位。與我國政府責任監(jiān)督體系當中的其他內(nèi)、外部監(jiān)督相比，除了憲法規(guī)定的法定性、獨立性和權威性之外，我國政府審計的獨特地位體現(xiàn)在：審計機關是行政監(jiān)督部門，但這種監(jiān)督是通過對財政、財務收支的審計得以實現(xiàn)的。政府審計區(qū)別于其他監(jiān)督的特點之一就是，政府審計是從財政財務收支的角度出發(fā)開展的專門的監(jiān)督。無論是傳統(tǒng)的財務和合規(guī)性審計，還是正在興起的效益審計，以及領導干部任期經(jīng)濟責任審計，都是從財政財務收支的角度進行監(jiān)督和評價的。審計機關也正是借助專業(yè)優(yōu)勢，在揭示財政資金管理中存在的問題，規(guī)范財政財務收支，促進政府責任履行，提高行政效率，實現(xiàn)行政目標以及推動政府廉政、勤政建設等方面發(fā)揮了重要的作用。（3）社會各界關注度高和要求知情權強烈。目前我國處于突發(fā)性公共事件高發(fā)期。隨著我國經(jīng)濟實力和綜合國力的逐步增強，政府投入和社會各界援助重大突發(fā)性公共事件的資金與物資越來越多，且呈多元化趨勢。巨額、多元化的應急資金和物資，其籌集、分配、管理和使用等環(huán)節(jié)的運行狀況和效率如何，能否及時有效地用于受災地區(qū)和群眾，需要審計機關采用提前介入、全過程跟蹤問效的方式重點監(jiān)督。同時，隨著我國民主法制化進程的不斷加快，公眾民主法制意識不斷增強，參與社會管理的愿望逐步提高。突發(fā)性公共事件發(fā)生后，短期內(nèi)即會成為全社會關注的熱點和焦點。公眾對突發(fā)性公共事件處置工作和資金物資的籌集使用情況關注度很高，獲得知情權的要求很強烈，政府應及時公開突發(fā)性事件處置工作和資金物資的使用情況。具有獨立性的審計機關，通過全過程跟蹤問效審計，能夠客觀地及時披露政府及部門應對突發(fā)性公共事件的各項舉措、資金物資使用情況等信息，將審計監(jiān)督和社會監(jiān)督有機地結(jié)合起來，一方面滿足社會各界強烈的知情權要求，另一方面通過揭露違法違規(guī)問題，對促進有關部門和單位規(guī)范管理起到預防性和建設性作用。探索突發(fā)性公共事件全過程跟蹤問效審計，審計風險的把握和控制，關鍵在于將這種“非常規(guī)審計”從制度上加以固化，形成一種特殊的審計管理模式。其實現(xiàn)路徑就是制定重大突發(fā)性公共事件應急審計預案，并納入國家總體應急預案，將全過程跟蹤問效審計納入法制化、規(guī)范化的軌道。在全過程跟蹤問效審計的實施過程中，不僅被審計單位范圍大，而且參加審計的審計機關多，必須要建立強有力的指揮系統(tǒng)和組織體系，才能保證審計工作的正常有序開展。因此，應該建立“一把手掛帥”的領導體系，在突發(fā)性公共事件應急審計預案啟動后，能夠在第一時間調(diào)動整合各方資源，迅速開展工作。其次，根據(jù)突發(fā)性危機事件突發(fā)性、緊迫性的特點和審計工作需要，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，適當簡化工作程序。建立審計機關內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)工作機制，按照特事特辦的要求，分解工作任務，責任到人，嚴格應急審計工作紀律，積極創(chuàng)新審計模式，保證審計質(zhì)量，防范審計職業(yè)風險。此外，突發(fā)性公共事件跟蹤問效審計受到社會各界的強烈關注，及時將審計過程和審計結(jié)果公開是基本要求。建立統(tǒng)一、固定的信息公開與信息披露工作機制，定期組織審計新聞發(fā)布會、分階段公布審計結(jié)果、協(xié)調(diào)新聞媒體進行專項采訪等十分必要，這有助于擴大審計影響，促進突發(fā)性公共事件處置有序、有力、有效開展，進一步維護社會穩(wěn)定。（4）突發(fā)性危機事件救助資金數(shù)額巨大且物資眾多。建立統(tǒng)一、固定的信息公開與信息披露工作機制，定期組織審計新聞發(fā)布會、分階段公布審計結(jié)果、協(xié)調(diào)新聞媒體進行專項采訪等十分必要，這有助于擴大審計影響，促進突發(fā)性公共事件處置有序、有力、有效開展，進一步維護社會穩(wěn)定。（5）突發(fā)性危機事件救助物資管理制度還需完善。突發(fā)性危機事件救助資金和物資由于管理不善導致被私吞或被挪用、克扣事件時有發(fā)生。這樣惡性事件直接導致了國家公信度降低，并重重打擊愛心群眾捐款積極性。因此突發(fā)性危機事件救助物資審計工作十分必要。（6）國家支持對突發(fā)性危機事件救助資金進行審計的態(tài)度明確。在汶川地震中，2008年審計署決定對突發(fā)性危機事件款項和物資進行審計，以確保救助款項、物資按要求及時到位、嚴格管理和合理使用。中紀委、監(jiān)察部、民政部、財政部和審計署聯(lián)合發(fā)布《關于加強對抗震救助資金物資監(jiān)管的通知》，要求加強突發(fā)性危機事件救助資金的監(jiān)管，確保救助資金款物真正用于災區(qū)、用于受災群眾，要求加強對抗震救助資金物資的審計監(jiān)督和紀律檢查。強化對突發(fā)性危機事件救助款物的跟蹤問效審計監(jiān)督，加大審計力度，定期向社會公布階段性審計情況。民眾日益響亮的要求財務透明化的呼聲，以及相關部門適時出臺的捐款資金和物資進行審計的政策，標志我國的抗震救助資金審計已初具雛形。

（二）重大突發(fā)危機事件緊急救助資金審計的意義 我國突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)的發(fā)展目前正處于起始階段，突發(fā)危機事件緊急救助機構正逐步建立并擴大，突發(fā)危機事件緊急救助制度正在逐步完善，突發(fā)危機事件緊急救助文化逐步深入人心。在這個階段，審計介入突發(fā)危機事件緊急救助不僅僅是救急，而且對于促進突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)的發(fā)展具有極其重要的意義。（1）突發(fā)危機事件緊急救助資金審計可以評價突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)的發(fā)展環(huán)境，健全相關的慈善法律、法規(guī)制度?，F(xiàn)階段盡管我國已經(jīng)出臺了一系列支持突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)的法律法規(guī)、優(yōu)惠政策，但在我國還是缺少一部支持突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)發(fā)展的綜合性法律。另外，在突發(fā)危機事件緊急救助機構對善款的使用、救助標準、范圍以及突發(fā)危機事件緊急救助資產(chǎn)管理等方面也缺少操作性較強的詳細規(guī)定。突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)的發(fā)展在很大的程度上還是依賴于從業(yè)人員自身素質(zhì)和行業(yè)自律。但是，中外突發(fā)危機事件緊急救助資金監(jiān)督實踐證明：突發(fā)危機事件緊急救助資金的有效監(jiān)管僅僅依賴慈善機構從業(yè)人員的良知與熱情已被證明是危險的，完善的法律監(jiān)督體系和科學的制度保障是對突發(fā)危機事件緊急救助資金實施有效監(jiān)督的前提，政府管理者、社會公眾、捐款人的嚴格監(jiān)督和重大突發(fā)危機事件緊急救助組織董事會強有力、積極進取的監(jiān)管才是最佳選擇。顯然，審計部門作為政府的重要職能部門，從審計的角度評價突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)的發(fā)展，并提出問題和建議，有利于突發(fā)危機事件緊急救助法律、法規(guī)的制定，使突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)走上法制化的軌道。（2）突發(fā)危機事件緊急救助資金審計可以促進重大突發(fā)危機事件緊急救助機構查漏補缺，完善自身的管理制度。突發(fā)危機事件緊急救助資金審計主要是監(jiān)督被審計對象正確執(zhí)行國家的慈善法律、法規(guī)及相關的突發(fā)危機事件緊急救助資金管理使用法規(guī)；可以在很大程度上發(fā)現(xiàn)突發(fā)危機事件緊急救助機構本身存在的內(nèi)控制度上的缺陷，促使其完善內(nèi)部控制制度；反映突發(fā)危機事件緊急救助資金在管理過程中存在的不足，糾正突發(fā)危機事件緊急救助資金管理過程中存在的錯誤行為，對涉及到違紀、違法的行為還必須移交相關部門依法處理，最大程度防止突發(fā)危機事件緊急救助資產(chǎn)的流失，并提出合理化的建議和對策；幫其及時總結(jié)經(jīng)驗，促進突發(fā)危機事件緊急救助機構進一步管理好、使用好慈善資金，提高慈善資金的使用效益。（3）突發(fā)危機事件緊急救助資金審計可以增加慈善機構的公信力，營造良好的慈善輿論氛圍。突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)是“透明的玻璃口袋”，公信力是突發(fā)危機事件緊急救助機構最寶貴的資產(chǎn)。人們向突發(fā)危機事件緊急救助機構捐款是為了幫助需要得到幫助的人，或是支持環(huán)保等社會公益事業(yè)的發(fā)展。監(jiān)督捐款的使用，是對捐助者的尊重。如果對捐款不管不問，那不是寬容，而是不負責任的表現(xiàn)。從審計這個第三者的角度向社會公布慈善資金使用情況，可以大大增強突發(fā)危機事件緊急救助事業(yè)的透明度，提高突發(fā)危機事件緊急救助機構的社會認知度和信任度[4]。同時，審計公告也可以向社會大眾傳播突發(fā)危機事件緊急救助文化，使突發(fā)危機事件緊急救助理念得到普遍認同，營造良好的輿論氛圍，提高社會各界乃至境外友人參與突發(fā)危機事件緊急救助活動的熱情。從表面上看，突發(fā)危機事件緊急救助資金審計是要確保社會捐贈款物的安全，監(jiān)督數(shù)以百億計的款物能夠發(fā)揮合理、高效的作用，杜絕一切可能存在的貪污、挪用和浪費行為。顯然，這只是重大突發(fā)危機事件緊急救助資金審計基本的重要意義。它更深切的價值是，保證社會各界及捐贈人的錢物能真正地用于慈善，鞏固民眾對突發(fā)危機事件緊急救助組織、直至突發(fā)危機事件緊急救助體系的信任。

三、突發(fā)危機事件緊急救助資金績效審計特點

（一）審計對象復雜 常規(guī)審計的對象不外乎是政府下?lián)艿慕?jīng)費物資和審計管轄范圍內(nèi)的單位和部門而突發(fā)危機事件緊急救助資金審計對象與常規(guī)的審計對象相比有明顯差異呈現(xiàn)出復雜性一是突發(fā)危機事件緊急救助投放經(jīng)費物資來源復雜嗎，既包括政府撥款和投放物資又包含社會捐贈部分；二是被審計單位復雜，被審計的不是單一的部門，而是多部門被審計單位，呈現(xiàn)出多元性。這些單位和部門既有民政，還有工商、金融等部門，處置突發(fā)危機事件緊急救助事件不僅要消耗大量的財力物力，還要耗費大量的人力。所以處理突發(fā)危機事件緊急救助行動并非靠某個人或某個組織之力所能完成的任務它需要廣泛的社會支持，在遂行突發(fā)事件行動中，既要有政府的財力物力支持，又離不開社會各界人士的關心和幫助，突發(fā)危機事件緊急救助的隊伍既有本轄區(qū)所屬單位又有友鄰地區(qū)支援單位，還有群眾志愿者，國際救援隊，力量多元，數(shù)量龐大，參加突發(fā)事件救援隊伍具有的多元性，而被審計對象則特指處理突發(fā)危機事件緊急救助事件中具有物資經(jīng)費管理調(diào)配權的部門和款物的使用單位。

（二）審計時效性強 突發(fā)事件的發(fā)生沒有規(guī)律可循，突發(fā)事件發(fā)生地域具有隨機性和偶然性，因此突發(fā)危機事件緊急救助的隊伍的行動方向、任務、地域存有極大的不確定性。行動的不確定性造成審計的地點、對象的不定性，使得審計的方向不明，準備時間倉促，審計機關自接到審計任務到審計執(zhí)行的時間十分有限，所以審計人員要科學統(tǒng)籌，嚴密安排，盡量簡化審計程序，在最短時間內(nèi)以最快的速度完成各項審計監(jiān)督任務，取得審計監(jiān)督最佳效益。此外，審計時機轉(zhuǎn)瞬即逝，一個地區(qū)的行動完成后隊伍就會轉(zhuǎn)移，審計對象的位置隨之改變，因此，審計人員應抓緊時機在行動發(fā)生地來完成審計事項以方便審計取證。

（三）審計風險較大 審計風險與審計活動相伴隨，審計風險的大小與審計環(huán)境和審計人員的素質(zhì)密切相關。突發(fā)危機事件緊急救助的行動自然環(huán)境惡劣/法律制度環(huán)境薄弱/審計人員對突發(fā)危機事件緊急救助的審計缺乏經(jīng)驗/審計風險增大。其主要表現(xiàn)是：一是突發(fā)事件審計對象的復雜性，加上審計時間的限制，審計失察和出現(xiàn)差錯的可能性增大，審計的取證不足風險明顯加大。二是處置突發(fā)事件審計的理論在我國還基本上處于空白狀態(tài)，缺乏理論指導的審計實踐很容易導致執(zhí)行和處理上的隨意性，審計的風險隨之產(chǎn)生。三是審計人員的經(jīng)驗能力不足和責任心不強，審計中作出錯誤判斷的可能性大大增加，審計風險也隨之增大。四是管理人員的能力不足，環(huán)境的變動造成審計固有風險增大，內(nèi)部控制制度不完善引起的控制風險增加，再加上檢查風險，最終導致審計風險增大。

（四）審計結(jié)果影響廣泛 突發(fā)事件行動的受關注度往往較高，而審計則是反映處突行動中經(jīng)濟活動真實、合法、效益的鏡子。通過鏡子的反射，可以使不同的群體獲悉處突行動的相關信息。突發(fā)事件行動審計結(jié)果影響的廣泛性主要表現(xiàn)在：一是對國家的決策提供參考，審計結(jié)果反映了當時當?shù)丶毙杞鉀Q的問題，決策機構利用審計所反映的信息能迅速作出正確的決策，確保行動的順利進行；二是審計反映出有關職能部門的問題，有利于相關部門及時改進，提高保障力；三是審計結(jié)果影響處突行動地區(qū)人民戰(zhàn)勝困難的決心和信心，重大突發(fā)危機事件緊急救助的行動中的經(jīng)濟活動，如果能夠真實、合法、有效，就會使民心凝聚，士氣受鼓舞，有助于加快奪取處置突發(fā)事件行動全面勝利的步伐，反之，會人心動搖最終不利于社會的穩(wěn)定。

［1］葉雪芳：《政府審計在社會信用體系建設中存在的問題及對策》，《商業(yè)研究》2005年第7期。

［2］劉家義：《樹立科學審計理念發(fā)揮審計監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能》，《求是》2008年第4期。

［3］曹慧明：《論建設項目跟蹤效益審計》，《審計研究》2009年第6期。