劉望道

(武鋼黨校,湖北武漢 430081)

胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨十七屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全會上指出,要推進廉政風(fēng)險防控機制建設(shè),從重點領(lǐng)域、重點部門、重點環(huán)節(jié)入手,排查廉政風(fēng)險,健全內(nèi)控機制,構(gòu)筑制度防線,形成以積極防范為核心,以強化管理為手段的科學(xué)防控機制。2011年1月10日,胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的重要講話中,指出當(dāng)前要重點抓好的六項工作之一,是加強懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè),在統(tǒng)籌推進教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治等各項工作的基礎(chǔ)上,努力推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革,不斷提高預(yù)防腐敗能力和水平。湖北省紀(jì)委監(jiān)察廳正式下發(fā)的《湖北省腐敗風(fēng)險預(yù)警防控暫行辦法》(鄂紀(jì)發(fā)[2009]29號和湖北省委、省政府批準(zhǔn)印發(fā)的《湖北省國有企業(yè)開展廉潔風(fēng)險防控工作意見》及五個配套制度(鄂辦發(fā)[2010]31號)已經(jīng)先后出臺。這表明,中央紀(jì)委和湖北省紀(jì)委對國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)及懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的高度重視。

武鋼提出和推行國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,是對中央紀(jì)委和湖北省紀(jì)委提出的“推進廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)”、“腐敗風(fēng)險預(yù)警防控”、“廉潔風(fēng)險防控”在國有企業(yè)的具體化。在廉潔風(fēng)險防控的立足點上,則突出了“崗位”一詞。本文根據(jù)黨的十七大、胡錦濤總書記在十七屆中央紀(jì)委五次、六次全會上的講話和其他中央領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)講話精神,以及國務(wù)院國資委的要求和《湖北省國有企業(yè)開展廉潔風(fēng)險防控工作的意見》及五個配套制度的基本精神,結(jié)合國有企業(yè)實際,對國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的原則作出分析。具體根據(jù)國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控概念的關(guān)鍵詞,列舉國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控與企業(yè)廉潔文化建設(shè)相結(jié)合的原則、風(fēng)險管理的原則、預(yù)防為主的原則、崗位防控的原則等四個主要原則。

一、與企業(yè)廉潔文化建設(shè)相結(jié)合的原則

這是從企業(yè)反腐倡廉和懲防腐敗體系建設(shè)的新載體角度提出的原則。

近年來,用廉潔文化來推動反腐倡廉,成為世界各國不約而同的選擇和研究熱點。一般認(rèn)為,廉潔文化是廉潔的理論和行為方式及其相互關(guān)系的文化總和,是關(guān)于廉潔的知識、理念、制度及與之相對應(yīng)的生活方式、行為規(guī)范的總概括。國有企業(yè)按照黨中央和中紀(jì)委的要求,把廉潔文化納入反腐倡廉建設(shè)的系統(tǒng)工程中,取得了明顯效果。廉潔文化是社會主義先進文化的重要組成部分,廉潔文化的發(fā)展可以有力地促進社會主義先進文化的發(fā)展。

企業(yè)廉潔文化是以科學(xué)的廉潔理論為指導(dǎo),以先進的廉潔思想為核心,以完備的廉潔制度為基礎(chǔ),以豐富的廉潔活動為載體,經(jīng)過長期積淀和不斷總結(jié)提煉,由企業(yè)所倡導(dǎo)、廣大員工所認(rèn)同并自覺遵守的廉潔理念和從業(yè)行為準(zhǔn)則,是廉潔思想、觀念、制度、行為和物態(tài)的總和。企業(yè)廉潔文化建設(shè)是廉政文化進企業(yè)的體現(xiàn),是反腐倡廉建設(shè)不斷推進的結(jié)果。企業(yè)廉潔文化以文化為表現(xiàn)形式,以廉潔理念為核心,是構(gòu)建懲防腐敗體系基礎(chǔ)工程,是深化反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容。它把《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱《實施綱要》)規(guī)劃的三方面工作有形化、具體化,為教育、制度和監(jiān)督提供了文化方面的精神支撐、道德追求和價值標(biāo)準(zhǔn)。

在企業(yè)廉潔文化建設(shè)成為近年來企業(yè)反腐倡廉和懲防腐敗體系建設(shè)的新載體后,企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控則是企業(yè)反腐倡廉和懲防腐敗體系建設(shè)的又一個新載體。它使企業(yè)反腐倡廉和懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)向縱深發(fā)展,向具體崗位延伸。它們進一步豐富了懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的內(nèi)涵,拓展了懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的領(lǐng)域。企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控與企業(yè)廉潔文化建設(shè)相結(jié)合,兩者有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。它們在《實施綱要》和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》(以下簡稱《工作規(guī)劃》)指明的教育、制度、監(jiān)督、改革等著力點上相互影響,相互補充,相得益彰,共同促進國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)和懲防腐敗體系建設(shè)的健康發(fā)展。

一是在教育方面,企業(yè)廉潔文化增添了教育的新內(nèi)容,有利于從源頭筑牢拒腐防變的思想道德防線。企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的教育,立足于崗位教育,重點對象是國有企業(yè)的“風(fēng)險崗位”。二是在制度方面,企業(yè)廉潔文化強調(diào)了制度的新范疇,有利于健全反腐倡廉的制度體系。企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的制度,重點在國有企業(yè)風(fēng)險崗位的建制和執(zhí)行上下工夫,填補了國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)制度上的空缺和不足。三是在監(jiān)督方面,企業(yè)廉潔文化強化了監(jiān)督的薄弱點,有利于全方位地制約權(quán)力。企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的監(jiān)督,立足于對廉潔風(fēng)險較大的敏感崗位的監(jiān)督,抓住了監(jiān)督客體的重點與關(guān)鍵。四是在改革方面,企業(yè)廉潔文化建設(shè)著力于提高企業(yè)反腐倡廉教育的文化品位。企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控則從崗位視覺,使廉潔文化的感召力在相關(guān)崗位開花結(jié)果。

此外,兩者在諸如形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)組織協(xié)調(diào),各職能部門密切配合、分工負(fù)責(zé),全體職工群眾廣泛參與的建設(shè)格局;營造良好氛圍;借鑒國外廉政文化和反腐敗斗爭的經(jīng)驗;建立健全長效機制等方面,都有許多共同點。

二、風(fēng)險管理的原則

這是從國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控理論來源和實踐來源提出的原則。

企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,理論來源于經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)范疇的風(fēng)險管理。風(fēng)險管理指在一個肯定存在風(fēng)險的環(huán)境里如何把風(fēng)險減至最低的管控過程,其中包括對風(fēng)險的評估、量度、防范和應(yīng)對。一般認(rèn)為,風(fēng)險管理原則有強調(diào)事前管理、數(shù)量化佐證以衡量風(fēng)險程度、預(yù)設(shè)最壞的情境、模擬評估、彈性化調(diào)整等內(nèi)容。探索和運用經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)的風(fēng)險管理方法進行崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,可以有效預(yù)防國有企業(yè)腐敗案件的發(fā)生。企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,實踐來源于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理,與企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動密不可分。企業(yè)風(fēng)險管理的理論與實踐,為企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控提供了直接的參考與借鑒。

運用風(fēng)險管理原則進行國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,表現(xiàn)在許多方面。

如,認(rèn)定廉潔風(fēng)險的高發(fā)領(lǐng)域、重要部位、重點崗位和重要環(huán)節(jié)。它是企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的基礎(chǔ)性工作?！逗笔衅髽I(yè)開展廉潔風(fēng)險防控工作的意見》以及與之配套的五個制度,涵蓋了國有企業(yè)腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā),廉潔風(fēng)險防控工作的重點領(lǐng)域、重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié),符合國有企業(yè)反腐倡廉工作實際。其中,“三重一大”決策、生產(chǎn)經(jīng)營管理、產(chǎn)權(quán)交易是國有企業(yè)腐敗風(fēng)險易發(fā)多發(fā)的重要部位。涉及人、財、物、產(chǎn)、供、銷的崗位,是重點崗位。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險管理的重要環(huán)節(jié),同時又是廉潔風(fēng)險的薄弱環(huán)節(jié)。企業(yè)風(fēng)險管理涉及的主要方面和流程,包括招標(biāo)采購、業(yè)務(wù)管控、工程建設(shè)、土地轉(zhuǎn)讓等。每個流程又同時具有若干重點環(huán)節(jié)。如,招標(biāo)采購流程的重點環(huán)節(jié)有組織編制招標(biāo)文件、編發(fā)控制價、開標(biāo)評標(biāo)等;業(yè)務(wù)管控流程的重點環(huán)節(jié)有部門或崗位授權(quán)、稽核審查、績效評價等;工程建設(shè)流程的重點環(huán)節(jié)有建設(shè)用地規(guī)劃許可、招投標(biāo)管理、施工隊伍確定和資金撥付、工程質(zhì)量監(jiān)理和驗收、工程計量變更及決算等。

又如,明確廉潔風(fēng)險重要環(huán)節(jié)的防控責(zé)任。它是搞好國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的一項基本保障措施。開展廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,要與落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制緊密結(jié)合,強化各單位落實黨風(fēng)廉政責(zé)任制的主體責(zé)任。它將風(fēng)險防控與落實責(zé)任融為一體,為考核評價黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實情況提供了具體的標(biāo)準(zhǔn)。為此,要實行誰主管、誰負(fù)責(zé)的目標(biāo)責(zé)任制,明確各重點環(huán)節(jié)的責(zé)任部門和責(zé)任人員。落實責(zé)任的方式可以是簽訂責(zé)任書、承諾書或業(yè)績目標(biāo)考核評價。凡涉及廉潔風(fēng)險重要環(huán)節(jié)防控的問題,黨政領(lǐng)導(dǎo)要做到責(zé)任到位、工作到位、指導(dǎo)到位、監(jiān)督到位、追究到位。

再如,構(gòu)建廉潔風(fēng)險重點環(huán)節(jié)的防控體系。它是國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的系統(tǒng)工程。除經(jīng)常化的教育和程序化的監(jiān)督之外,重點應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計和執(zhí)行上下功夫。如,防控體系的機制建設(shè)上,要以“教”促防,建立健全前期預(yù)防機制;以“管”促防,建立健全中期內(nèi)控機制;以“懲”促防,建立健全后期處置機制。通過實施一系列“可控、能控、在控”的風(fēng)險防控措施,減少問題發(fā)生的概率,使反腐倡廉建設(shè)的各項具體工作逐步從亡羊補牢轉(zhuǎn)向未雨綢繆,實現(xiàn)對腐敗問題的超前預(yù)防、關(guān)口前移,消除和減少企業(yè)改革發(fā)展中的消極因素和不和諧問題,促進企業(yè)又好又快發(fā)展。

中共中央政治局委員、北京市委書記劉淇在《推廣廉潔奧運經(jīng)驗,推進風(fēng)險防控機制建設(shè)》的講話中,充分肯定了原崇文區(qū)把風(fēng)險防范理論和質(zhì)量管理方法應(yīng)用于反腐倡廉工作實踐,率先提出了廉政風(fēng)險防范管理的設(shè)想并探索出不少好做法。他們扎實推進廉政風(fēng)險防范管理工作,取得了階段性成果。切實增強了全市黨員干部防范風(fēng)險的意識,保證了廉潔奧運目標(biāo)的實現(xiàn),有力推動了首都各項事業(yè)健康發(fā)展。

三、預(yù)防為主的原則

這是從國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的立意提出的原則。

黨的十七大報告指出:“要堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針、扎實推進懲治和預(yù)防腐敗體系的建設(shè),在堅決懲治腐敗的同時,更加注重治本,更加注重預(yù)防,更加注重制度建設(shè),拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。”它為反腐倡廉建設(shè)指明了前進的方向。

在“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針中,不僅“注重預(yù)防”是一個獨立的方面,而且在“懲防并舉”方面“防”與“懲”相并列,反映了“預(yù)防”在其中的份量。在“三個更加注重”中,“更加注重治本”進一步明確了要從源頭上解決問題,強調(diào)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭必須堅持治標(biāo)與治本兩手抓、兩手硬的基本原則。治標(biāo)和治本,是反腐倡廉相輔相成、相互促進的兩個方面。只有抓緊治標(biāo),嚴(yán)懲各種腐敗行為,有效抑制腐敗分子的猖獗活動,才能為治本創(chuàng)造前提條件。只有抓好治本,從源頭上不斷鏟除腐敗滋生蔓延的土壤,才能鞏固和發(fā)展反腐敗取得的成果,從根本上解決腐敗問題?！案幼⒅刂贫冉ㄔO(shè)”,進一步明確了立足于從體制機制等源頭上消除腐敗隱患和漏洞,體現(xiàn)了從根本上治理和防止腐敗的基本工作思路。推動反腐倡廉建設(shè)深入持久地發(fā)展,必須在遏制腐敗現(xiàn)象的同時,注重進行體制、機制和制度創(chuàng)新,從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

“更加注重預(yù)防”,進一步明確了懲治和預(yù)防兩項工作的辯證關(guān)系,揭示了反腐倡廉工作的根本目的在于最大限度地遏制和防止腐敗,盡最大可能減少和消除因腐敗造成的損失和危害。“更加注重預(yù)防”,是對反腐倡廉建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié),也體現(xiàn)了反腐敗斗爭順利開展的一般規(guī)律。“更加注重預(yù)防”,是“更加注重治本”在程序上的反映。從源頭上解決問題,有效的事先預(yù)防具有獨到之處。如果預(yù)防腐敗的工作做得好,就可以防止或減少腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延,這比腐敗發(fā)生后再加以懲治的做法更具有積極意義,社會所付出的代價也更小?！案幼⒅仡A(yù)防”,是“更加注重制度建設(shè)”建立制度和執(zhí)行制度的客觀依據(jù)之一。進行制度層面的改革與創(chuàng)新,是“更加注重預(yù)防”的當(dāng)務(wù)之急。

《湖北省國有企業(yè)開展廉潔風(fēng)險防控工作的意見》及五個配套制度,貫穿著預(yù)防為主的原則。它對廉潔風(fēng)險防控工作的重要意義、總體要求、五個方面措施及其配套制度、具體工作任務(wù)、責(zé)任主體等方面作了充分闡述和具體規(guī)定。崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,是國有企業(yè)黨政組織及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對廉潔風(fēng)險主動進行預(yù)防、警示和監(jiān)控的措施。它關(guān)注的是腐敗風(fēng)險或腐敗行為在思想道德風(fēng)險、制度機制風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險和外部環(huán)境風(fēng)險五個方面發(fā)生的可能性,這種可能性具體表現(xiàn)為可能發(fā)生的問題或已經(jīng)出現(xiàn)的錯誤苗頭。廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的是廉潔風(fēng)險滋長蔓延而造成的現(xiàn)實危險,避免這種風(fēng)險變成危險,防控這種可能性變成現(xiàn)實性。它著眼于權(quán)力行使安全、資金運用安全、工程建設(shè)安全和干部成長安全。

應(yīng)該指出的是,崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的實施,也要加大違紀(jì)懲處力度。對拒不落實或者落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、腐敗風(fēng)險防控措施不力的單位和部門,依據(jù)相關(guān)規(guī)定,追究主管領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對于發(fā)生重大違紀(jì)違法案件的單位和部門,除嚴(yán)肅懲處違紀(jì)違法人員外,要按照干部管理權(quán)限,對負(fù)有失職、失察責(zé)任的直接領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo),嚴(yán)格追究責(zé)任,切實推進廉政建設(shè)和業(yè)務(wù)工作的深度融合。

四、崗位防控的原則

這是就國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的立足點提出的原則。

廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的立足點是崗位,針對的是崗位,或從崗位出發(fā)進行廉潔風(fēng)險預(yù)警防控。廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,不以崗位的人事變動而變動,也不因權(quán)力的大小而改變。在國有企業(yè)內(nèi),上至高層主管,下至廠區(qū)的普通門衛(wèi),都在崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的范圍以內(nèi)。

崗位一般泛指職位,但崗位比職位也有所不同,它比職位具體得多。崗位是隨事而定,也就是人們常說的因事設(shè)崗。崗位是組織要求個體完成的一項或多項責(zé)任以及為此賦予個體的權(quán)力的總和。崗位與人對應(yīng),一個崗位指由一個人所從事的工作。

崗位是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的細(xì)胞。側(cè)重以崗位為立足點,針對不同崗位開展廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,是從一般的職位風(fēng)險防控到崗位風(fēng)險防控的延伸,是國有企業(yè)層次化反腐倡廉的表現(xiàn),也是國有企業(yè)加強懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)個性化的體現(xiàn)。它使國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)和懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)更有針對性,更貼近生產(chǎn)和工作實際,具有很強的實用性和可操作性,也必將產(chǎn)生應(yīng)有的效果。

德國飛機渦輪機的發(fā)明者德國人帕布斯·海恩提出的“海恩法則”,是一個在航空界關(guān)于飛行安全的法則,“海恩法則”指出:每一起嚴(yán)重事故的背后,必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患?！昂６鞣▌t”強調(diào)兩點:一是事故的發(fā)生是量的積累的結(jié)果;二是再好的技術(shù),再完美的規(guī)章,在實際操作層面,也無法取代人自身的素質(zhì)和責(zé)任心?！昂６鞣▌t”說明,嚴(yán)重事故是由輕微事故、事故未遂先兆和事故隱患所引發(fā)的,而這些事故是可以預(yù)防和控制的。要想消除每一起嚴(yán)重事故,就必須把這1000起事故隱患控制住。在一定意義上說,在崗位消除輕微事故、事故未遂先兆和事故隱患,則控制了事故發(fā)生的源頭。從這個意義上,崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控能把腐敗風(fēng)險預(yù)防控制在源頭。

由于廉潔風(fēng)險存在的客觀性和廣泛性,廉潔風(fēng)險發(fā)生的復(fù)雜性和隱蔽性,雖然國有企業(yè)的所有崗位并非都是“風(fēng)險崗位”或敏感崗位,但是所有崗位都有廉潔風(fēng)險的影子,且可能相互傳染。有的直接是“風(fēng)險崗位”,這些崗位或多或少、或大或小、或強或弱地存在著廉潔風(fēng)險。有的間接受到“風(fēng)險崗位”的影響,思想道德風(fēng)險、制度機制風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險、外部環(huán)境風(fēng)險等五類廉潔風(fēng)險,無時不在地影響著企業(yè)黨員、干部和職工隊伍。與廉潔風(fēng)險直接相關(guān)的崗位,是崗位廉潔風(fēng)險防控的重點和難點。身處這些崗位的黨員、干部和職工,要勇于面對和自覺接受廉潔風(fēng)險防控。與廉潔風(fēng)險間接相關(guān)的崗位人員,要以高度的主人翁責(zé)任感,自覺抵制廉潔風(fēng)險的不良影響,并切實履行自己的權(quán)利和義務(wù),積極投入于崗位廉潔風(fēng)險防控工作。

國有企業(yè)以崗位為單元開展廉潔風(fēng)險預(yù)警防控,是一項很細(xì)致的工作,開始實施的難度會很大。貫徹崗位防控的原則,應(yīng)首先從規(guī)范和履行崗位職責(zé)為基礎(chǔ)進行。主要一步一個腳印,循序漸進地開展下去,國有企業(yè)廣大黨員、干部和職工的廉潔風(fēng)險意識就會逐步增強,良好的自律習(xí)慣和行為規(guī)范就會逐漸形成,所謂習(xí)慣成自然。

我們相信,隨著武鋼推進崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的進展,會逐漸積累可貴的經(jīng)驗。這些個性特征的展現(xiàn),將對國有企業(yè)崗位廉潔風(fēng)險預(yù)警防控的工作實踐具有借鑒意義。