郭文娣

（天水市行政學(xué)院，甘肅天水741018）

增強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力探析

郭文娣

（天水市行政學(xué)院，甘肅天水741018）

增強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的迫切需要；是各級(jí)公務(wù)員的法定義務(wù)和職責(zé)；是公務(wù)員能力建設(shè)的鮮明主題。公務(wù)員作為依法行政的主體，必須適應(yīng)依法治國的形勢和要求，提高依法行政、依法辦事的能力和水平。

公務(wù)員；依法行政；能力建設(shè)

行政的含義是執(zhí)行，就是執(zhí)行法律法規(guī)。行政權(quán)就是行政機(jī)關(guān)行使的公共事務(wù)管理權(quán)。依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力，其基本要求是依法行使公共事務(wù)管理權(quán)。依法行政要求行政機(jī)關(guān)做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，以此來切實(shí)保護(hù)公民權(quán)利?？梢哉f，依法行政的本質(zhì)就是“治官”和“治權(quán)”，是對(duì)管理者（行政機(jī)關(guān)）的要求，而不是對(duì)管理對(duì)象（被管理者）的要求。

根據(jù)行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員關(guān)系的一般法理，公務(wù)員作為行政機(jī)關(guān)的組成要素，本身不是行政機(jī)關(guān)，不具有獨(dú)立法律人格，但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是通過公務(wù)員實(shí)施的，公務(wù)員實(shí)施職能管理活動(dòng)，必須以國家機(jī)關(guān)的名義，按國家機(jī)關(guān)的意志進(jìn)行，在符合形式要件和實(shí)質(zhì)要件的前提條件下，公務(wù)員的行為所引起的一切法律后果，都?xì)w屬于國家機(jī)關(guān)。因此，公務(wù)員作為公共事務(wù)的具體承擔(dān)者，他是依法行政的主體之一。

一、增強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力的意義

公務(wù)員依法行政能力是指行政機(jī)關(guān)工作人員依據(jù)依法行政的原則和觀念，按照法定職責(zé)和權(quán)限實(shí)施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的能力。公務(wù)員依法行政能力的強(qiáng)弱直接決定行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。

（一）增強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的迫切需要

作為政府管理的主體，公務(wù)員的依法行政能力對(duì)政府權(quán)力運(yùn)用水平和效果具有基礎(chǔ)與決定性作用，直接關(guān)系到依法行政的成敗。公務(wù)員是國家政策的具體執(zhí)行者，在行政管理的過程中，公務(wù)員起著決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等重要作用。公務(wù)員知法、懂法、守法和運(yùn)用法律的能力與公務(wù)員本身的形象一樣重要，在很大程度上決定著行政權(quán)力的合法性，決定著政府的管理水平和工作效率，直接影響政府在人民心中的地位和威信。

我國推行公務(wù)員制度以來，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的依法行政觀念有所增強(qiáng)，依法行政能力有所提高，公務(wù)員隊(duì)伍的法律意識(shí)有了較大提高。但是也應(yīng)看到，當(dāng)前的依法行政工作還存在不少問題，特別是公務(wù)員依法行政的觀念和依法行政能力仍然是影響政府機(jī)關(guān)依法行政水平的制約因素。還存在一些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，甚至越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法犯法等問題，這些嚴(yán)重?fù)p害公民的合法權(quán)益。這就要求對(duì)公務(wù)員特別是行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部長期不懈地進(jìn)行教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)公務(wù)員法制觀念，樹立依法行政的正確態(tài)度，提高依法行政的水平。

（二）依法行政是各級(jí)公務(wù)員的法定義務(wù)和職責(zé)

《中華人民共和國憲法》總綱第五條規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法行政是依法治國的基本要求，對(duì)依法治國基本方針的實(shí)行，具有決定性的意義。

2006年起實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利，公務(wù)員的錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、培訓(xùn)及法律責(zé)任等內(nèi)容。該法總則第一條規(guī)定：為了規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能，根據(jù)憲法，制定本法。在公務(wù)員的條件中規(guī)定公務(wù)員必須擁護(hù)中華人民共和國憲法；該法第十二條公務(wù)員的義務(wù)中規(guī)定：公務(wù)員必須模范遵守憲法和法律，依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)，保守國家秘密和工作秘密等。公務(wù)員作為行政管理的主體和政府意志的具體實(shí)施者，必須適應(yīng)依法治國的形勢和要求，提高依法行政、依法辦事的能力和水平。在思想觀念上，要增強(qiáng)法制觀念和法律意識(shí)，提高依法行政的自覺性，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。在管理方式方法上，改變傳統(tǒng)的行政命令方式，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究、依法辦事。在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開展，既是貫徹依法治國基本方略，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的客觀要求，也是現(xiàn)代民主社會(huì)發(fā)展的客觀需要。

（三） 增強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力是公務(wù)員能力建設(shè)的鮮明主題

公務(wù)員擔(dān)負(fù)著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)劃、組織和實(shí)施的重要責(zé)任，新形勢和任務(wù)對(duì)公務(wù)員能力建設(shè)提出多方面的要求。公務(wù)員不僅要有較高的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要有較高的法律素質(zhì)，無論是進(jìn)行決策還是實(shí)施管理，都必須按照法律法規(guī)行使權(quán)力，合法有效地運(yùn)用權(quán)力。特別是在依法治國的大背景下，法律已經(jīng)成為國家政治生活、社會(huì)生活和公務(wù)活動(dòng)的重要內(nèi)容，依法行政已經(jīng)成為政府工作的主要任務(wù)之一。公務(wù)員只有堅(jiān)持依法行政，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)公務(wù)員職位的要求和政府工作的需要。公務(wù)員的社會(huì)地位和職業(yè)特點(diǎn)決定了公務(wù)員必須學(xué)法用法，嚴(yán)格執(zhí)法，這對(duì)于落實(shí)依法治國基本方略具有重要意義。2003年12月人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》規(guī)定的公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)有：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、創(chuàng)新能力、學(xué)習(xí)能力、調(diào)查研究能力、心理調(diào)適能力及溝通協(xié)調(diào)能力等。依法行政能力排在第二位，它是公務(wù)員通用能力之一，在加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)中，加強(qiáng)其依法行政能力是應(yīng)有之義。

二、公務(wù)員依法行政能力的基本內(nèi)容

（一） 《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》對(duì)公務(wù)員依法行政能力的要求

根據(jù)2003年12月人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，依法行政能力的基本內(nèi)容是：

1.有較強(qiáng)的法律意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、法制觀念；

2.忠實(shí)遵守憲法、法律和法規(guī)，按照法定的職責(zé)權(quán)限和程序履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)；

3.準(zhǔn)確運(yùn)用與工作相關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)政策；

4.依法辦事，準(zhǔn)確執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不以權(quán)代法；

5.敢于同違法行為作斗爭，維護(hù)憲法、法律尊嚴(yán)。

（二）依法行政的基本要求對(duì)公務(wù)員依法行政能力的要求

根據(jù)行政法基本理論，依法行政的基本要求有：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一等六項(xiàng)。據(jù)此，公務(wù)員依法行政能力的基本內(nèi)容應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：

1.依法行政的觀念。即要有較強(qiáng)的法制觀念和法律意識(shí)。

2.依法行政的知識(shí)水平。即比較熟悉和掌握通用法律知識(shí)和本部門的專業(yè)法律知識(shí)。

3.依法辦事的行為。即按行政法治原則辦事，依法行政，嚴(yán)格遵循法定權(quán)限、法定實(shí)體規(guī)則和法定程序規(guī)則實(shí)施行政行為；正確行使行政裁量權(quán)，維護(hù)行政管理秩序和相對(duì)人合法權(quán)益。

（三） 《實(shí)施綱要》對(duì)公務(wù)員依法行政能力的基本要求

1.不斷提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法行政和依法管理的能力。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法工作，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)法工作中的示范帶頭作用。（1）定期或者不定期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行依法行政知識(shí)培訓(xùn)。（2）積極探索對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前實(shí)行法律知識(shí)考試的制度。（3）把依法行政貫穿于行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，列入各級(jí)政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核內(nèi)容。

2.提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的能力和水平。根據(jù)《實(shí)施綱要》，提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的能力和水平的主要措施有：（1）建立行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法制度。（2）強(qiáng)化依法行政知識(shí)培訓(xùn)、教育和宣傳。

3.建立和完善行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政情況考核制。

4.積極營造全社會(huì)尊法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境。

（四） 《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中關(guān)于公務(wù)員依法行政能力的規(guī)定

2010年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出，依法行政中存在的主要問題是：有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人民群眾反映比較強(qiáng)烈；一些行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，“權(quán)大于法”的思想依然存在，依法行政的能力和水平有待進(jìn)一步提高；有的行政機(jī)關(guān)隨意決策、拍腦袋決策的問題仍然存在；行政執(zhí)法活動(dòng)中，粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀利等問題時(shí)有發(fā)生。

《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》第十點(diǎn)明確規(guī)定了不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政能力：

1.提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力和水平。

2.建立行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法制度，增強(qiáng)法律意識(shí)，提高法律素質(zhì)，強(qiáng)化依法行政知識(shí)培訓(xùn)。

3.建立和完善行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政情況考核制度。

4.積極營造全社會(huì)尊法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境。

三、如何增強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力

在國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中，對(duì)公務(wù)員依法行政能力不乏一些“強(qiáng)硬”的規(guī)定：1.公務(wù)員錄用考試要注重對(duì)法律知識(shí)的測試；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府每年至少要舉辦2期領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政專題研討班；2.除依法需要保密的外，行政法規(guī)和規(guī)章草案要向社會(huì)公開征求意見……堅(jiān)決克服政府立法過程中的部門利益和地方保護(hù)傾向；3.各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；4.要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序；5.對(duì)因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法行政案件的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任，督促和約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力、履行職責(zé)。

要認(rèn)真貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，加強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手：

（一）充分認(rèn)識(shí)依法行政能力建設(shè)在公務(wù)員能力建設(shè)中的作用

隨著依法治國方略的實(shí)施，依法行政逐步深入人心，依法行政將成為各級(jí)公務(wù)員的主要工作任務(wù)之一。各級(jí)政府和政府部門應(yīng)從戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)公務(wù)員依法行政觀念和能力建設(shè)的重要性。尤其是各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要帶頭尊重法律、崇尚法律、維護(hù)法律權(quán)威，嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。

（二）確立教育和培訓(xùn)在公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中的應(yīng)有地位

教育和培訓(xùn)是法律賦予公務(wù)員的一項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)也是公務(wù)員的一項(xiàng)重要義務(wù)，它是公務(wù)員能力建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是進(jìn)一步提高公務(wù)員整體素質(zhì)和和業(yè)務(wù)能力的重要途徑。幫助各級(jí)公務(wù)員樹立依法行政的觀念和正確態(tài)度，進(jìn)一步增強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力，將成為對(duì)公務(wù)員教育和培訓(xùn)的主要內(nèi)容之一。

（三）下大力氣培育和提高行政機(jī)關(guān)工作人員、特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)

《公務(wù)員法》將公務(wù)員劃分為有領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員和一般職位的公務(wù)員兩種。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的職位要求與一般公務(wù)員不同，其工作不僅有實(shí)施或執(zhí)行的職責(zé)，而且有行政決策、宏觀規(guī)劃和監(jiān)督治理等職責(zé)，治理幅度加大、決策層次提高，面臨的題目更加復(fù)雜、綜合和宏觀，需要其具有更高的素質(zhì)和更強(qiáng)的能力；不僅要求本人要做到依法辦事，還應(yīng)以身作則，抓好執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)等等。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法工作，強(qiáng)化廣大干部的法制素養(yǎng)、憲法觀念和與本職工作相關(guān)的法律知識(shí)，有助于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法運(yùn)用權(quán)力、依法制約權(quán)力的意識(shí)；有助于進(jìn)一步增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)遵法、廉潔奉公的自覺性，進(jìn)一步增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法行政、依法治理、依法辦事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，以自己的模范行動(dòng)帶動(dòng)廣大人民群眾，在全社會(huì)形成學(xué)法、用法、遵法的良好風(fēng)氣。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、教材和師資隊(duì)伍建設(shè)

依照《公務(wù)員法》的規(guī)定，對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)包括初任培訓(xùn)、任職資格培訓(xùn)、專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和更新知識(shí)培訓(xùn)等各個(gè)階段、各種形式的培訓(xùn)。各級(jí)黨校、行政學(xué)院和其他各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，要把依法行政培訓(xùn)列進(jìn)對(duì)公務(wù)員各個(gè)階段、各種形式的培訓(xùn)過程中去，認(rèn)真組織實(shí)施，努力提高培訓(xùn)效果。要統(tǒng)一規(guī)劃、組織編寫一批適應(yīng)各級(jí)公務(wù)員依法行政和培訓(xùn)的高質(zhì)量的教材，或?qū)⒁婪ㄐ姓?nèi)容列進(jìn)有關(guān)公務(wù)員教育和培訓(xùn)教材中。要選聘業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的教師充實(shí)師資隊(duì)伍；另一方面，要通過教師進(jìn)修、集體備課、觀摩優(yōu)秀教師授課等方式進(jìn)一步提高教師教學(xué)水平和業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，要留意選聘黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)專家擔(dān)任兼職教師，實(shí)現(xiàn)師資資源共享，逐步建立一支規(guī)模適當(dāng)、素質(zhì)優(yōu)良的專兼職結(jié)合的依法行政教育和培訓(xùn)師資隊(duì)伍。

（五）建立健全公務(wù)員培訓(xùn)激勵(lì)約束機(jī)制

要完善和落實(shí)培訓(xùn)和使用相結(jié)合制度，把學(xué)法和用法結(jié)合起來，緊密聯(lián)系本職工作，解決工作中碰到的實(shí)際；要定期開展對(duì)公務(wù)員依法行政能力的考核工作，把公務(wù)員法律知識(shí)和公務(wù)員學(xué)法用法考試考核結(jié)果以及學(xué)法用法情況，作為年度考核的重要內(nèi)容和提升、獎(jiǎng)罰的依據(jù)之一。

（六）加強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力的制度建設(shè)

要逐步實(shí)現(xiàn)公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的規(guī)范化、制度化，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座制度、中心組學(xué)法制度、任前法律知識(shí)考試考核制度；積極探索行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任職前考法制度?！?/p>

［1］公務(wù)員依法行政讀本［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2007.

［2］公務(wù)員通用能力讀本［M］.北京：中國人事出版社，2007.

［3］蔡愛平.公務(wù)員依法行政能力建設(shè)初探［J］.學(xué)術(shù)探索，2004，（11）.

On Enhancing Civil Servants’Administrative Ability According to Law

GUO Wen-di
（Tianshui Administration College，Tianshui 741018，China）

It is of urgent need to enhance civil servants’administrative ability according to law for the promotion of law-based administration and the building of a law-based government.It is also a legal obligation and responsibility of civil servants at all levels.Besides，it is the striking theme of the civil servants’capacity building.Civil servants as the main body of the law-based administration must adapt to the situation and acquirements of ruling the country by law，and enhance the ability of law-based administration and handling affairs strictly according to the law.

civil servants；administration by law；capacity building

D630.3

A

1009-6566（2012）05-0022-04

2012-07-12

郭文娣（1974—），女，甘肅天水人，天水市行政學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，主要從事法學(xué)基礎(chǔ)理論、民法學(xué)等法學(xué)問題的研究。