李賜平

“法治之制”
——破解我國教育法制困境的必由之路

李賜平

我國推行依法治教已經(jīng)30年，既構建了教育法規(guī)體系的基本框架，又在教育法規(guī)的實施上取得了明顯進展，但我國教育法制仍然存在著法規(guī)體系不夠健全、實施問題比較嚴重、監(jiān)督機制較為軟弱等不足。為此，應以提升教育法制認識為先導，以完善教育法規(guī)體系為基礎，以狠抓教育法規(guī)實施為關鍵，以增進教育法規(guī)素養(yǎng)為根本，推進我國教育法制建設從“法治之法”走向“法治之制”，實現(xiàn)教育全面、深入、可持續(xù)的法治化，鑄就教育現(xiàn)代性的堅實根基。

法治之制;依法治教;教育法制

改革開放30年多來，我國堅持不懈地實施依法治教。雖然缺乏深厚的法治底蘊，但我們在教育法制方面仍然取得了突出的成就。無論是教育法規(guī)體系建設，還是教育法規(guī)實施，都可謂進展明顯。可以說，我們已經(jīng)打破了教育法治化的堅冰。但也不能不看到，迄今為止的教育法制建設還很不完善，堅冰雖破而未融，還停留于“法治之法”的層面。①有學者認為，“法治之制”是相對于“法治之法”而言的?！胺ㄖ沃ā奔戳挤?，具有單面性、靜態(tài)性、機械性，它只是法治的前提和基礎，并不必然導向法治。“法治之制”具有立體性、動態(tài)性、應變性、同構性，還包括與良法規(guī)范相配套的觀念、組織、行為和監(jiān)督等制度要素。參見徐顯明、謝暉，《法治之法與法治之制》，《法學》，1998年第10期。我國的教育法治化進程，仍然任重而道遠。

一、打破堅冰:教育法制建設初見成效

改革開放以來，我國逐漸走出了“政策包辦一切事務”的誤區(qū)，確立了依法治國的根本方略。我國教育法制建設也取得了重大成就。

(一)教育法規(guī)制定成績顯著

我國教育立法的主要成就，突出表現(xiàn)在三個方面:

一是教育法規(guī)數(shù)量日益增多。我國已經(jīng)制定頒行了教育法律7部，②此處的教育法律沒有包括《國家通用語言文字法》。教育行政法規(guī)近20部，教育行政規(guī)章200余件。③此系筆者根據(jù)有關材料整理的數(shù)據(jù)。此外，還有大量的地方教育立法，構建起了社會主義教育法制的骨架，奠定了依法治教的基礎。

二是教育立法領域不斷擴展。我國教育立法從建立學位制度起步，逐漸遍及諸多領域，如義務教育、教育人員、職業(yè)教育、高等教育、民辦教育等諸多領域都有相應的教育法律，而教育經(jīng)費、學前教育、特殊教育、體育衛(wèi)生等領域也有相應的教育行政法規(guī)。如今，主要的教育事務基本上已經(jīng)有法可依。

三是教育立法質量顯著提升。經(jīng)過多年的探索，現(xiàn)在的教育立法，無論是法規(guī)結構，還是語言技術，乃至于條文安排，抑或是法規(guī)名稱，都有了顯著進步。2006年修訂的《義務教育法》更是代表了我國教育立法的最高水平。

(二)教育法規(guī)執(zhí)行成效明顯

“徒法不足以自行”的說法，凸顯了教育執(zhí)法對于法制建設的意義。30年來，我國在教育法規(guī)執(zhí)行方面，也已取得相當不錯的成效。

其一，教育法制觀念初步確立。通過長期的教育法規(guī)普及工作，人們有了更多的教育法規(guī)知識，對教育法規(guī)的重要性、必要性和權威性有了一定的認識，遵守教育法規(guī)的自覺性日益提高，逐漸確立起了基本的教育法制觀念和意識。

其二，教育法規(guī)實施更為普遍。在我國，通過教育法規(guī)的實施，特別是影響廣泛的《義務教育法》等法律的逐步執(zhí)行，不僅政府、學校及家長的義務得到了明確，而且學校的教育教學秩序、學生的受教育權利以及教師的合法權益也得到了更好的保障。

其三，司法介入教育案件顯著增多。隨著教育法制的不斷推行，司法部門受理的涉教案件逐年增加，包括了涉及政府部門、學校師生員工以及學生家長、社會各界的教育訴訟。特別是學校的違法收費行為、家長的逃避義務行為、政府在教育經(jīng)費方面的違法行為以及校園傷害事故、學籍學位紛爭等都得到了有效的司法介入，各相關方的受損權益得到一定維護。

30年的教育法制建設，我們開啟了塵封已久的法治之門，打破了根深蒂固的人治堅冰，依法治教初見成效。

二、破冰難融:依法治教亟待完善

打破教育法制的堅冰固然艱難，但要融化這些破冰，則更為不易。我國教育法治化的已有成就不可謂不大，但也只是相對于過去那幾乎一窮二白的教育法制歷史而言。如若較之于教育發(fā)展的實際需求抑或國外發(fā)達的教育法制程度，我們的差距就顯而易見了。

(一)教育立法的既有成就仍然具有顯著的相對意義

其一，對教育法制建設的已有成果估計不當，教育立法的緊迫感減弱，法域不全?！耙婪ㄖ螄狈铰缘拇_立，使我國教育法制在20世紀90年代中期迎來了立法史上的“黃金年代”。但隨著人們對法治功能的理性探求，重新審視法治化目標的呼聲日益高漲。這在客觀上對教育立法帶來了不小的沖擊。以教育立法為基礎的教育法制建設，在教育改革與發(fā)展方面的已有意義和未來作用，很容易被過低地估計;本就偏慢的教育立法進程，在加速方面更容易遇到深刻而牢固的思想障礙。教育立法在世紀之交時進入比較平緩的“高原期”，與人們那種“教育法規(guī)體系基本框架已初步形成”的成就意識和滿足感不無關系?？梢哉f，一旦過高估計教育立法的既有成就，必定對教育立法帶來消極影響。進入21世紀以后，不少人滿足于既有的教育法制成就，對教育立法的緊迫性缺乏足夠深刻的認識，以致在不少教育領域，如教育經(jīng)費、教育行政、師范教育、考試、以及高等職業(yè)教育等方面，還缺乏足夠的權威規(guī)范。

其二，教育立法技術低下，法規(guī)操作性差。我國的教育法規(guī)，無論是語言技術，還是構造技術，也無論是法規(guī)名稱，還是責任條款，都缺乏足夠的規(guī)范性。該概括原則的，卻具體規(guī)定某些教育事項，如《教育法》對學校教育事務的詳細規(guī)定就不太吻合“教育基本法”的身份;應詳細具體的，卻表意含糊不清，如“有關機構”、 “有關部門”的神秘莫測;應嚴謹權威的，看上去卻彈性十足，如“試行”、“暫行”等實際上的“試之無限”、“暫而無期”;大多是一些實體方面的內容，卻少有程序方面的規(guī)定。

其三，教育立法缺乏足夠的理論支撐，不夠嚴謹周密。過于濃烈的“實踐需求導向”以及長期強調“宜粗不宜細”或“先有后精”等思路，是我們教育立法的顯著特色。這一在最初不乏一定合理性及必要性的傾向，在進入法治化軌道的很長時期里，還在教育立法中多有體現(xiàn)，導致教育法規(guī)的系統(tǒng)性相當欠缺。如新《義務教育法》的規(guī)定與《教師法》的要求就反差強烈;《學位條例》與《高等教育法》的關系是平行還是從屬也令人費解;而《教育法》既有教育基本法的性質，卻又包含了學校教育法的大量內容，難免有把學校教育等同于全部教育的嫌疑?！?〕

(二)教育法規(guī)的有效實施問題還沒有得到根本解決

在我國，教育法規(guī)的權威性與嚴肅性并沒有得到充分的體現(xiàn)，實施問題還相當嚴重。

一是教育法規(guī)遵行不夠普遍。雖然歷經(jīng)多年教育法制建設，但人們對教育法規(guī)仍然缺乏應有的了解與基本的尊重。許多人長期存在狹隘的法律概念，只以“刑法”、“民法”等為尊，缺失“教育法規(guī)亦法”之念。既無意把握教育法規(guī)內容，也就少有遵行教育法規(guī)的行為。

二是教育違法行為成本低廉。在教育實踐中，教育法規(guī)明令禁絕的諸多行為不時上演，但違法成本卻極其低廉。學校缺乏自主權、師生權益難以保障、校園暴力層出不窮、不良信息侵蝕學生、違法網(wǎng)吧大行其道、學生輟學屢禁不止……凡此種種，教育法規(guī)難奈其何。對于教育違法行為的處理，一般都始于“批評教育”而終于“下不為例”，無怪乎有專家早就斷言，“相對于執(zhí)法不嚴，當今教育法規(guī)的不完備已不是最突出的問題”。

三是教育違法責任難以追究?！督逃ā吩缬小案骷壢嗣裾慕逃?jīng)費支出”應當“三個增長”的規(guī)定，但直到2008年的教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告仍然表明，“有一些省、自治區(qū)、直轄市沒有達到《教育法》規(guī)定的教育投入增長要求”，“4省份沒有達到《教育法》規(guī)定的教育投入增長要求，分別是浙、瓊、藏、寧”。①《教育部國家統(tǒng)計局財政部關于2008年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，教育部網(wǎng)站，http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/34/info1258680316901534.htm，2009－11－20。許多地方任意破壞教育教學秩序，隨意讓學校停課。②《安徽舒城為開“重要會議”上萬學生停課兩天》，http://news.qq.com/a/20100429/000159.htm，2010－4－29。一如既往地，這些政府部門和人員雖然長期沒有依法行事，甚至嚴重違法，但卻既不需要承擔任何責任，也不會受到什么懲處。

(三)教育法規(guī)素養(yǎng)欠缺，監(jiān)督機制軟弱無力

由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，我國民眾普遍對教育法規(guī)知之甚少，“法意”淡薄，既無守法之意，也乏守法之行，更缺護法之念。

一是教育法律意識極為淡薄。教育法律意識是教育法規(guī)素養(yǎng)的核心。一般來說，一個社會的教育法規(guī)意識狀況，可以作為體現(xiàn)其教育法制水準的重要指標。由于我國長期處于專制社會，缺乏基本的法治文化，沒有形成基本的法治意識;同時，在法規(guī)普及和宣傳中，教育法規(guī)有意無意地受到輕忽，教育法規(guī)也是“法”的觀念相當欠缺，人們自覺學習、掌握乃至遵行的意識極為薄弱，自覺不自覺地違反教育法規(guī)的現(xiàn)象相當普遍。

二是護法意識缺乏，監(jiān)督不夠有力。已有的教育法規(guī)，從內容來看，有關監(jiān)督的法律規(guī)定大多屬于實體性內容，而少有程序性規(guī)定，而且，對監(jiān)督內容的規(guī)定也顯得相當抽象，多停留于原則性規(guī)定，沒有多少可以操作的實施細則，難以有效進行監(jiān)督。同時，在當前的社會環(huán)境下，包括新聞輿論監(jiān)督在內的社會大眾監(jiān)督還沒有足夠廣闊的作用空間，而身負重責的專職監(jiān)督部門則往往鞭長莫及。

三是司法介入還有諸多障礙。我國民眾素有“避訟”的傳統(tǒng)，深以訴訟為憂為恥。當人們的教育權益受損時，往往不知所措:有些法規(guī)知識及法規(guī)意識的人，往往不愿或不敢尋求司法途徑的幫助;更多無知無識的受害者，根本就不知尋求法律救濟來維護自己的權益。特別是由于我國行政權極度強勢，司法權對行政權的制約非常有限，以致許多教育訴訟的結果往往令當事者大失所望，這反過來進一步加劇了人們對司法手段的逃避。③參見陳珊珊，《校規(guī)和法律打架三次告贏母校卻討不到學位證》，《新華報業(yè)網(wǎng)－揚子晚報》，2009年12月28日?！读_彩霞案歷時1年陷停滯建議類似受害者私了》，中國青年報，2010年5月5日。

三、消融破冰:走向“法治之制”

當今時代，如何進一步完善依法治教，我們面臨著國內外多方面的機遇和挑戰(zhàn)。在教育法制建設已經(jīng)取得明顯進展的情況下，我們既有了更好的教育法制基礎，但也同時意味著教育法制進程攻堅階段的來臨。堅冰雖破，但還遠沒有融化。對依法治教而言，融冰不僅重于破冰，而且更難于破冰。

(一)融冰先導:深化教育法制認識

觀念是行動的先導。只有人們切實看重教育法制建設，不斷深化教育觀念，顯著提升教育法制建設的地位，依法治教的完善才有必要的動力。

其一，清醒認識教育法制建設的必要性。教育法制建設不僅是建立社會主義法治國家的必要組成部分，而且是具有先導性和基礎性的特殊部分。離開了教育法制，就不可能有真正的法制社會。可以認為，對教育法制建設的輕忽，不僅在理論上是極端錯誤的，而且在實踐中有著難以估量的危害。為此，我們理應從“依法治國”方略成敗的關鍵這一戰(zhàn)略高度看待教育法制建設，真正從行動上加以充分的注重和強調，凝聚強大的力量，推動教育法制建設進程。

其二，正確估計依法治教的已有成就。依法治教的顯著進展，是應充分肯定的。但是，我們應該看到，現(xiàn)有的依法治教的成績還相當有限，不足還非常突出:既沒有比較完善的教育法規(guī)體系，也沒有良好的教育法規(guī)實施。要實現(xiàn)全面的依法治教，我們還有漫長的歷程。以此而論，正確估計教育法制建設的已有成就，對于完善依法治教，有著非同尋常的意義。

(二)融冰基礎:完善教育法規(guī)體系

要實現(xiàn)較為全面的依法治教，擁有一個較為完善的教育法規(guī)體系是前提和基礎。這需要教育立法工作的全面進展。30年的教育立法，使我國在教育法規(guī)方面從近乎一片空白到初步形成教育法規(guī)體系的基本框架，進步顯而易見。但是，目前的教育法規(guī)還存在較為突出的法域不全、技術低下、不成體系等問題，已經(jīng)嚴重阻礙著教育法治化的全面實現(xiàn)。加快教育立法進程，完善教育法規(guī)體系，已經(jīng)刻不容緩。

第一，要在深刻認識教育法制建設重要性、緊迫性的基礎上，加快教育立法速度，盡快使教育領域的各個方面都有法可依。特別是應盡快完成《學位條例》修訂為《學位法》的工作，以及《教育經(jīng)費法》、《考試法》、《教育行政法》、《中外合作辦學法》等法規(guī)的制定;同時，積極考慮將現(xiàn)行《教育法》分解為《教育基本法》和《學校教育法》，避免現(xiàn)行《教育法》在“基本法”的簡明概括與“學校法”的具體周全間左右為難;此外，加快制定各個方面的配套法規(guī)，這既是完善教育法規(guī)的應有之義，更是實施教育法規(guī)的必要前提。

第二，要加強理論研究，徹底扭轉輕視教育法學研究、片面強調需求導向的立法傾向，強化教育法規(guī)的系統(tǒng)性，力求早日建成較為完善的教育法規(guī)體系。在依法治教已經(jīng)走過30個春秋的今天，該是從根本上變革“應急式”立法局面的時候了。這不僅需要教育學者倍加努力，更需法學學者尤其是行政法學學者對教育法學多加關注，傾注更多的心血，以改變目前教育法學研究成果不多而且質量不高的狀況，從而為教育法制建設提供更為強大的理論支持。

第三，努力提高教育立法技術，增強教育法規(guī)的可操作性，盡可能多地消除教育法規(guī)實施中的立法障礙。由于立法機關往往難以作出完全細致具體的規(guī)定，因此，經(jīng)常規(guī)定比較原則或有一定彈性的條文，提供可供選擇的措施以及可供上下活動的幅度等，可以使執(zhí)行機關有靈活機動的余地，從而有利于執(zhí)行者因時因地因人卓有成效地執(zhí)行法規(guī)。但是，法律條文的“彈性”與執(zhí)法的“可操作性”很容易產(chǎn)生矛盾，如果“彈性”到不便于“操作”的程度，那么，法規(guī)實施的效果就要大打折扣。為此，提高教育立法技術，使教育法規(guī)行文直接了當，用具體規(guī)定清楚告訴人們“該做什么”、“應怎么做”、“由誰負責”、“如何懲罰”，并在“什么可以做”和“什么不可以做”之間設置明確的臨界線就甚為必要。特別是涉及到政府的行為標準時，更應確定一些定量化規(guī)范。充分注重教育法規(guī)在形式、內容上的規(guī)范，形成結構完整的規(guī)范體系，立法用語力求嚴謹科學，必要時不惜用大量篇幅對專門術語的涵義進行具體說明，從而盡力避免概念不清對法規(guī)實施的惡劣影響。

(三)融冰關鍵:狠抓教育法規(guī)實施

實施法規(guī)，讓法規(guī)在實踐中起應有的作用，這才是法治的核心和關鍵。在教育法制建設過程中，實施問題仍然是決定依法治教成敗的關鍵。

其一，讓人們知法守法。在眾多“有法不依”的現(xiàn)象中，不少人由于不了解教育法規(guī)，違法而不自知。對這種情況，簡單地追究責任不僅不能從根本上解決問題，而且很有些“不教而誅”的意味，有違法治本義。顯然，知法乃是守法、護法的前提和基礎。這就需要廣泛而深入的宣傳、解釋和動員，讓教育法規(guī)家喻戶曉，奠定實施教育法規(guī)的群眾基礎。

其二，強化執(zhí)行力建設。強大的執(zhí)行力首先來自于健全的執(zhí)行機構。要很好地實施教育法規(guī)，教育行政機構負有重要責任。要根據(jù)實施教育法規(guī)的需求，優(yōu)化教育行政機關，明確限定其職責、任務、權利和義務，既要積極執(zhí)行教育法規(guī)，又不能逾越權限。良好的執(zhí)行力還需要優(yōu)秀的執(zhí)行人員。機構是由人員所構成，設置科學、責任清晰、限定明確的執(zhí)行機構，還需要機構成員具備良好的素養(yǎng)。畢竟，在執(zhí)行教育法規(guī)的過程中，對條文的理解和運用、對“自由裁量權”的把握都需要執(zhí)行人員的專業(yè)知識、技能以及由此形成的判斷能力。失去人員的有力支撐，機構將徒有虛名，教育法規(guī)也將無效空轉。

其三，加強司法介入。我們不僅要讓人們知法守法，還要形成人們積極護法的意識。要在廣泛的教育法制教育的基礎上，改變人們傳統(tǒng)意識中的畏訟、避訟心理，使他們不僅自覺守法，而且懂得并愿意用教育法規(guī)來維護自己的合法權益。司法介入力度的不斷增強，客觀上要求我們擁有更為健全的教育司法組織。原有的教育法規(guī)委員會之類的機構已經(jīng)不敷所需了，借鑒國內外的有益做法和成功經(jīng)驗，設立較為廣泛的教育法庭或少年法庭，是非常必要的。

其四，完善監(jiān)督機制。國外教育法制實踐一再證明，健全的監(jiān)督體系對教育法規(guī)的有效實施極為必要。我國相應的監(jiān)督機制并非一片空白，包括立法機構、上級行政機構等各種監(jiān)督制度也早已具備，但依法治教的監(jiān)督卻極其乏力。為此，促進立法機構監(jiān)督權的有效行使，上級行政機關切實負起監(jiān)督職責，保障新聞媒體的監(jiān)督權力并優(yōu)化其監(jiān)督環(huán)境，增強廣大民眾的知情權，形成協(xié)調統(tǒng)一、健全有力的監(jiān)督體系，必將極大地推進我國依法治教的水平。

(四)融冰根本:增進教育法規(guī)素養(yǎng)

教育法律意識是影響教育法律法規(guī)的制定與實施、遵守與執(zhí)行，以及違法處罰等各個方面的深層次支配因素，所以，它自始至終作用于教育法制的各個部分和環(huán)節(jié)。一旦人們欠缺教育法律意識，將對依法治教造成內在而根本、全面又深刻的阻礙。追根溯源，教育法制建設中的諸多缺陷，無不可以歸咎于人們教育法律意識的淡薄和缺乏。由此，培養(yǎng)、提高并不斷強化教育法律意識，增進教育法規(guī)素養(yǎng)就成為我們徹底破除依法治教障礙的當務之急和根本策略。

〔1〕李賜平.法治之法:30年來教育法制建設的進展與局限〔J〕.國家教育行政學院學報，2008，(11).

徐顯明，謝暉.法治之法與法治之制〔J〕.法學，1998，(10).

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A

1004—0633(2012)01—088—04

本文系四川省“十一五”社科規(guī)劃資助項目《25年來我國教育法規(guī)實施狀況研究》階段性成果。 (項目編號: SC06B049)

2011—05—19

李賜平，西華師范大學教育學院副教授，主要從事教育基本理論、教育法制研究。四川南充 637009

(本文責任編輯 田府)