賈 燦 李尚君

一、山東省省直管縣財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容

(一)財(cái)政收入劃分方面。按照收入屬地劃分原則,現(xiàn)行體制規(guī)定的中央和省級(jí)收入分享范圍和比例不變,設(shè)區(qū)市不再參與分享直管縣(市)的稅收收入和各項(xiàng)非稅收入,包括設(shè)區(qū)市在直管縣 (市)境內(nèi)保留企業(yè)的收入。對(duì)跨地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)繳納稅收,暫維持現(xiàn)行體制不變。對(duì)設(shè)區(qū)市因承擔(dān)部分工作職能而應(yīng)分享的非稅收入,年終經(jīng)設(shè)區(qū)市和直管縣(市)財(cái)政局共同確認(rèn)后,報(bào)省財(cái)政廳統(tǒng)一辦理結(jié)算。

(二)財(cái)政支出責(zé)任界定方面。省級(jí)將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款補(bǔ)助單獨(dú)核定下達(dá)到直管縣(市),進(jìn)一步加大幫扶力度。對(duì)改革后設(shè)區(qū)市分享的直管縣(市)非稅收入,設(shè)區(qū)市按照承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任相應(yīng)承擔(dān)直管縣 (市)的支出。同時(shí),直管縣 (市)也要完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制,加快縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變。

(三)政府債權(quán)債務(wù)管理方面。對(duì)改革前設(shè)區(qū)市舉借的國(guó)際金融組織貸款等債務(wù),未到期的貸款協(xié)議、貸款擔(dān)保等,不再重新辦理手續(xù)。對(duì)上述債務(wù),設(shè)區(qū)市、直管縣(市)財(cái)政部門(mén)按照債權(quán)債務(wù)隸屬關(guān)系,經(jīng)雙方共同確認(rèn)簽章后,上報(bào)省財(cái)政廳作為還款依據(jù),分別按規(guī)定歸還省財(cái)政。到期不按時(shí)歸還的,由省財(cái)政直接對(duì)有關(guān)設(shè)區(qū)市、直管縣 (市)進(jìn)行結(jié)算收回。對(duì)未核對(duì)清楚的債務(wù),作為設(shè)區(qū)市債務(wù)處理。

(四)具體管理方式方面。省財(cái)政直接核定直管縣(市)的財(cái)政體制,設(shè)區(qū)市不得調(diào)整。省財(cái)政直接對(duì)直管縣(市)辦理財(cái)政結(jié)算。直管縣(市)直接向省級(jí)申報(bào)財(cái)政資金項(xiàng)目,省級(jí)財(cái)政資金直接測(cè)算、分配、下達(dá)到直管縣(市)。省財(cái)政直接核定直管縣(市)的稅收留用比例,直接對(duì)直管縣(市)調(diào)度和撥付資金。涉及非稅收入等各類(lèi)省財(cái)政政策性審批事項(xiàng),直接審批到直管縣 (市)。省財(cái)政召開(kāi)的重要會(huì)議、發(fā)布的重要文件和信息,直接下達(dá)到直管縣(市)。按照現(xiàn)行行政管理體制,直管縣(市)的財(cái)政預(yù)算、決算仍作為所屬設(shè)區(qū)市財(cái)政總預(yù)算和決算的組成部分,匯總納入設(shè)區(qū)市總預(yù)算和決算,報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審議通過(guò),并報(bào)省級(jí)備案。另外,目前實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌的各項(xiàng)政策,如企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等,繼續(xù)按照現(xiàn)行政策規(guī)定執(zhí)行。

二、實(shí)行 “省直管縣”對(duì)國(guó)庫(kù)工作的影響

(一)國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理職能進(jìn)一步加大。分稅制改革后,中央對(duì)地方實(shí)施了轉(zhuǎn)移支付辦法以彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足,省以下分稅制改革,可以補(bǔ)充中央轉(zhuǎn)移支付制度的不足,實(shí)現(xiàn)轄內(nèi)財(cái)政資源分配的效率與公平?；鶎訃?guó)庫(kù)要轉(zhuǎn)變職能,增加對(duì)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的核算、管理和監(jiān)督,并及時(shí)反映經(jīng)濟(jì)的變化。一是要準(zhǔn)確核算各縣預(yù)抵稅收返還資金,增加縣級(jí)財(cái)政可用財(cái)力。二是要準(zhǔn)確、快捷核算省級(jí)轉(zhuǎn)移支付收支,有效地解決縣級(jí)財(cái)政的困難,滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公共支出的需要。三是要加強(qiáng)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)變化的反映,改革后,地方財(cái)政收入質(zhì)量提升,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間增大,活力增強(qiáng),基層國(guó)庫(kù)反映職能要增強(qiáng)。

(二)對(duì)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算提出新要求?！笆≈惫芸h”改革的基本原則是實(shí)行存量不動(dòng),增量調(diào)整,即“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式?；鶖?shù)越大,存量越大,省對(duì)縣市的返還越多,同時(shí),基數(shù)越大,省對(duì)縣市的收入任務(wù)越重,扣減財(cái)力的風(fēng)險(xiǎn)也越大。這種體制設(shè)計(jì),決定了改革開(kāi)始幾年內(nèi),縣級(jí)財(cái)政要?；鶖?shù),通過(guò)增加增量來(lái)增加可用財(cái)力,財(cái)政總收入會(huì)有較大的增長(zhǎng),由此會(huì)影響到國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算的業(yè)務(wù)量成倍增加?！笆≈惫芸h”財(cái)政改革,一并提出了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”要求,國(guó)庫(kù)集中支付向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,大量的資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)中撥付,既有直接支付和授權(quán)支付,還有異地?fù)芸?涉及單位多、預(yù)算支出科目多、會(huì)計(jì)要素多,大大增加了國(guó)庫(kù)部門(mén)的業(yè)務(wù)種類(lèi)。另外,現(xiàn)行資金結(jié)算方式與改革不相匹配,省級(jí)財(cái)政部門(mén)下?lián)苜Y金到縣支庫(kù),必須經(jīng)過(guò)三個(gè)環(huán)節(jié),即：省分庫(kù)—中心支庫(kù)—縣支庫(kù);縣支庫(kù)上解省級(jí)以上預(yù)算收入同樣也要經(jīng)過(guò)三個(gè)環(huán)節(jié)才能到達(dá)省分庫(kù),資金周轉(zhuǎn)慢。實(shí)行 “省直管縣”體制,要實(shí)現(xiàn)“省—縣”直達(dá)方式,由省直接向縣級(jí)財(cái)政撥款,一天內(nèi)可以到達(dá)縣財(cái)政賬戶(hù),這樣大大縮短了資金的在途和市級(jí)停留時(shí)間,并可基本杜絕市級(jí)財(cái)政滯留縣財(cái)政資金的現(xiàn)象。

(三)國(guó)庫(kù)管理方式發(fā)生變化。一是縣級(jí)國(guó)庫(kù)責(zé)任提升,不僅對(duì)市中心支庫(kù)負(fù)責(zé),而且增加了對(duì)省分庫(kù)的責(zé)任。省級(jí)財(cái)政需要及時(shí)了解各縣級(jí)財(cái)政預(yù)算收入、支出、返還、調(diào)撥結(jié)算等具體情況,以保證各項(xiàng)資金及時(shí)到位,支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?；诖?縣級(jí)國(guó)庫(kù)就要立足縣域?qū)嶋H,實(shí)現(xiàn)省與縣信息直達(dá)互通,為省級(jí)國(guó)庫(kù)提供第一手資料,增強(qiáng)省、縣兩級(jí)管理和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。二是市中心支庫(kù)仍要“垂直領(lǐng)導(dǎo)”,發(fā)揮橋梁作用?！笆≈惫芸h”財(cái)政改革,導(dǎo)致省、縣行政管理體制與財(cái)政管理體制不相一致,市級(jí)國(guó)庫(kù)要發(fā)揮 “垂直領(lǐng)導(dǎo)”的體制優(yōu)勢(shì),及時(shí)向省、市、縣反映各級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行信息,加強(qiáng)省、市、縣協(xié)調(diào)發(fā)展的研究,更好地發(fā)揮市級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政有區(qū)別的支持作用,進(jìn)一步發(fā)揮市級(jí)中心城市在統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用,加快農(nóng)村城市化發(fā)展進(jìn)程。

三、現(xiàn)行國(guó)庫(kù)服務(wù)模式與“省直管縣”財(cái)政改革的滯后表現(xiàn)

(一)基層機(jī)構(gòu)布局不適應(yīng)。隨著財(cái)稅改革的深化,縣級(jí)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量大幅增加。山東基層央行“兩部?jī)墒摇备母锬軌蚝侠碚{(diào)配人員,在一定程度上緩解了基層國(guó)庫(kù)壓力,但同時(shí)沒(méi)有單獨(dú)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu),不便于與地方財(cái)政部門(mén)的橫向聯(lián)系,而且現(xiàn)階段,受縣支庫(kù)人員老化嚴(yán)重、人員素質(zhì)、工作積極性參差不齊的影響,一定程度上限制了基層國(guó)庫(kù)職能的充分履職。

(二)基層國(guó)庫(kù)軟、硬環(huán)境差距明顯。一是國(guó)庫(kù)人員隊(duì)伍狀況與需求差距較大?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”要求縣級(jí)國(guó)庫(kù)在保證國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算質(zhì)量、為地方政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí),業(yè)務(wù)量的增加和核算體系的獨(dú)立必然導(dǎo)致國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)分工的細(xì)化,對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)的隊(duì)伍建設(shè)也提出了更高的要求。但是基層國(guó)庫(kù)人員配備不足,國(guó)庫(kù)人員陷于日常會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù),局限于“賬平表對(duì)”,向財(cái)稅部門(mén)提供靜態(tài)數(shù)字和報(bào)表,對(duì)如何更好的監(jiān)管預(yù)算資金撥付、規(guī)范稅收入庫(kù)和國(guó)庫(kù)核算數(shù)據(jù)的再利用等缺少關(guān)注和研究。二是基層國(guó)庫(kù)工作環(huán)境難以適應(yīng)新體制運(yùn)行的要求。在實(shí)際工作中按照“一人多崗、一崗多人”的要求設(shè)置崗位,基層支庫(kù)以目前有限的國(guó)庫(kù)人員難以達(dá)到制度對(duì)人員的配備要求。國(guó)庫(kù)相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)已運(yùn)行了包括TBS、TMIS、TIPS、同城系統(tǒng)、財(cái)政集中支付系統(tǒng)等5個(gè)系統(tǒng),加上正試行上線的TCBS、國(guó)庫(kù)前置客戶(hù)端等7個(gè)系統(tǒng)并行,更增加了國(guó)庫(kù)人員的工作壓力。

(三)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作難度加大。“省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革要求縣級(jí)國(guó)庫(kù)有效地發(fā)揮服務(wù)與監(jiān)督作用。一是監(jiān)督工作格局改變?cè)黾恿吮O(jiān)督難度。由于“省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管”后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需在縣級(jí)財(cái)政開(kāi)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)分賬核算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出均需縣財(cái)政直接撥付,造成縣級(jí)國(guó)庫(kù)柜面監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的任務(wù)更重、情況更復(fù)雜。二是監(jiān)管職能存在諸多不銜接的問(wèn)題。由于人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)預(yù)算編制情況不了解,難以對(duì)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施有效控制,只扮演著 “執(zhí)行”的角色,失去了管理職能。三是法律法規(guī)不完善?，F(xiàn)行的《國(guó)庫(kù)條例》及 《實(shí)施細(xì)則》已執(zhí)行多年,其中個(gè)別條款已不適應(yīng)新時(shí)期國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

四、完善國(guó)庫(kù)服務(wù) “省直管縣”財(cái)政體制改革跟進(jìn)措施的思考

(一)研究改進(jìn)服務(wù)手段問(wèn)題。目前,財(cái)稅體制改革力度很大,國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)盡快建立和完善安全快捷的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)和強(qiáng)大的綜合業(yè)務(wù)信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通,全方位提高國(guó)庫(kù)服務(wù)和監(jiān)督的能力。要進(jìn)一步拓寬 TIPS系統(tǒng)功能,實(shí)行網(wǎng)絡(luò)電子簽證,建立信息資源共享機(jī)制,提高工作效率,減輕工作強(qiáng)度,防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。

(二)研究解決監(jiān)督管理職能弱化問(wèn)題。進(jìn)一步明確我國(guó)國(guó)庫(kù)體制和各級(jí)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則;制定財(cái)政資金開(kāi)戶(hù)、稅款征收、庫(kù)款的撥付退庫(kù)等具體管理辦法;強(qiáng)化法律約束,以促進(jìn)國(guó)庫(kù)管理機(jī)制步入規(guī)范化軌道。建立財(cái)、稅、庫(kù)、行及與人大、審計(jì)等部門(mén)的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制,凡涉及財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)等部門(mén)的政策、法規(guī)做到信息共享,對(duì)各自監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)溝通、反映,切實(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)在財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)上的 “預(yù)警”作用。

(三)研究解決國(guó)庫(kù)工作人員整體素質(zhì)問(wèn)題。建議一方面基層行黨委在用人上向國(guó)庫(kù)部門(mén)傾斜,把業(yè)務(wù)強(qiáng)、素質(zhì)高的人員調(diào)整到國(guó)庫(kù)崗位;另一方面建立國(guó)庫(kù)完整的培訓(xùn)計(jì)劃,努力打造一支精通業(yè)務(wù)、勇于開(kāi)拓的國(guó)庫(kù)隊(duì)伍。