吳旻倫

摘 要 本文通過介紹我國就業(yè)補(bǔ)助支出的定義內(nèi)容，縱觀我國就業(yè)補(bǔ)助支出的現(xiàn)狀，分析我國就業(yè)補(bǔ)助支出的積極作用及其存在的問題，進(jìn)而提出了我國就業(yè)補(bǔ)助支出的改進(jìn)意見。

關(guān)鍵詞 社會(huì)保障補(bǔ)助支出 失業(yè)保險(xiǎn)支出 就業(yè)補(bǔ)助支出

中圖分類號(hào)：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、背景介紹

（一）國際背景。

國際上很多國家設(shè)立了支持就業(yè)的專項(xiàng)財(cái)政支出項(xiàng)目，各國的具體名稱與具體統(tǒng)計(jì)口徑并不統(tǒng)一。按照國際勞工局的標(biāo)準(zhǔn)，“就業(yè)支出”一般包括公共就業(yè)服務(wù)與管理，勞動(dòng)力市場培訓(xùn)（失業(yè)和面臨失業(yè)成年人的培訓(xùn)、在業(yè)成年人的培訓(xùn)）、青年人就業(yè)促成（失業(yè)和殘疾青年措施、學(xué)徒培訓(xùn)和一般青年培訓(xùn)支持）、補(bǔ)貼就業(yè)（私營部門正常就業(yè)補(bǔ)貼、失業(yè)者創(chuàng)業(yè)支持、直接創(chuàng)造就業(yè)）、殘疾人補(bǔ)助（職業(yè)康復(fù)、工作）、失業(yè)補(bǔ)償和提前退休補(bǔ)助等六大類十二項(xiàng)。

（二）我國就業(yè)補(bǔ)助支出具體內(nèi)容。

2003年，我國在財(cái)政支出預(yù)算中設(shè)立了“社會(huì)保障補(bǔ)助支出——就業(yè)補(bǔ)助”科目。具體內(nèi)容包括“再就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼”、“職業(yè)介紹補(bǔ)貼”、“社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼”、“公益性崗位補(bǔ)貼”、“小額擔(dān)保貸款貼息”、“小額貸款擔(dān)?；稹?、“對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)支出”、“特定政策補(bǔ)助”和“勞動(dòng)力市場建設(shè)”等項(xiàng)目。

二、我國就業(yè)補(bǔ)助支出基本概況

（一）國家投入就業(yè)補(bǔ)助支出力度不斷加強(qiáng)。

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》 單位（億元）

如上表所示，隨著我國GDP的不斷增長，國家公共財(cái)政支出也逐年增長，而用于社會(huì)保障和就業(yè)的投入也是不斷增加，占總體GDP的百分比也是上升趨勢(shì)。這說明國家越來越重視社會(huì)保障補(bǔ)助支出中就業(yè)補(bǔ)助支出部分，把就業(yè)問題放在了比較重要的地位上。

自2003年以來，各級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)就業(yè)工作的支持力度，投入的就業(yè)資金從2003年99.24億元增加到2008年的410.79億元，6年來共投入資金1517.33億元，其中中央財(cái)政共投入918億元。2009年中央財(cái)政安排就業(yè)支出資金420億元，相當(dāng)于2008年全國各級(jí)財(cái)政用于就業(yè)的總投入。

（二）就業(yè)補(bǔ)助支出覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。

就業(yè)支出的政策覆蓋人群范圍隨經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)的變化而調(diào)整，從我國就業(yè)支出的重點(diǎn)和扶持對(duì)象的角度來看大致可以分為三個(gè)階段。2002年的就業(yè)政策，著力點(diǎn)是解決國有企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)，扶持政策的實(shí)現(xiàn)范圍局限于《再就業(yè)優(yōu)惠證》；2005年的就業(yè)政策，扶持范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力；2008年以來的就業(yè)政策，充分體現(xiàn)了平等就業(yè)的要求，將政策扶持范圍擴(kuò)大到全體失業(yè)人員，涵蓋了原下崗職工、城鎮(zhèn)登記失業(yè)員工、大學(xué)畢業(yè)生、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)者等各類就業(yè)群體。

（三）就業(yè)支出財(cái)務(wù)管理日益規(guī)范化。

2005年以來，隨著就業(yè)支出資金使用管理制度的健全，就業(yè)支出資金財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性顯著提高，從源頭上控制了不合理、不合規(guī)的支出，減少了資金撥付環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率。目前就業(yè)支出的專戶已普遍建立，但是有相當(dāng)部分的地區(qū)尚未設(shè)立就業(yè)支出的專賬，乃至存在賬本殘缺、憑證定制的混亂現(xiàn)象，也有部分地市就業(yè)支出資金滯留國庫游離于財(cái)政專戶之外。

三、財(cái)政就業(yè)資金對(duì)就業(yè)的積極影響

1、促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)成績顯著，承接消化了下崗失業(yè)工人轉(zhuǎn)軌成本。截至2007年底，全國共有2000萬國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，其中女性40周歲以上，男性50周歲以上大齡人員537萬人。企業(yè)下崗職工人數(shù)封頂回落，成功的承接了下崗失業(yè)工人再就業(yè)的沖擊，維持了社會(huì)穩(wěn)定。

2、城鎮(zhèn)失業(yè)率控制在4.3%以下，確保了就業(yè)高峰期就業(yè)局勢(shì)的穩(wěn)定。2002—2006年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均保持在4.0%—4.3%的較低水平。

3、宏觀就業(yè)質(zhì)量止降回升。從就業(yè)形態(tài)上面來看，分為單位就業(yè)和非單位就業(yè)兩類。單位就業(yè)與非單位就業(yè)相比，工資水平高，職業(yè)穩(wěn)定性強(qiáng)，就業(yè)質(zhì)量高。我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員2004年起開始回升，到2006年末，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員已經(jīng)回升到11713萬人。城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員止降回升表明了我國就業(yè)質(zhì)量有所提高。

4、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目有力促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。截至2006年底，中央財(cái)政已累計(jì)安排“陽光工程”資金12.5億元，培訓(xùn)農(nóng)民880萬人，760萬人實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達(dá)到了85%以上。2007年，中央財(cái)政進(jìn)一步加大了投放力度，安排資金9億元，人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2006年的171元提高到257元，其中西部地區(qū)的人均月補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為300元。

四、我國就業(yè)補(bǔ)助支出所出現(xiàn)的問題

（一）非對(duì)稱數(shù)據(jù)，財(cái)政就業(yè)資金“結(jié)構(gòu)化”結(jié)余。

1、財(cái)政就業(yè)資金“結(jié)構(gòu)化”結(jié)余現(xiàn)狀。

一方是就業(yè)緊張，另一方確是大量的失業(yè)保險(xiǎn)基金累積。這是非對(duì)稱現(xiàn)狀。2007年末失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存979億元，到2008年9月全國失業(yè)保險(xiǎn)基金已經(jīng)結(jié)余1200億元。

結(jié)余原因并非地方“失責(zé)”。呂學(xué)靜稱，90年代末失業(yè)保險(xiǎn)制度出臺(tái)時(shí)，主要基于當(dāng)時(shí)大規(guī)模職工下崗失業(yè)的特殊背景，當(dāng)時(shí)的功能定位主要是保障基本生活，對(duì)促進(jìn)就業(yè)作了比較嚴(yán)格的限制，只有職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹兩項(xiàng)補(bǔ)貼，促進(jìn)就業(yè)的資金支出因而非常有限。

一邊是基金的大量結(jié)余，一邊是失業(yè)保障范圍和水平的低下。2007年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為29350萬人，而失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)僅為11645萬人，不足城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的一半。這是呂學(xué)靜告訴本報(bào)記者的一組數(shù)據(jù)。

2、導(dǎo)致財(cái)政就業(yè)資金“結(jié)構(gòu)化”結(jié)余的原因。

（1）預(yù)算管理方面的原因?qū)е沦~面結(jié)余高，主要表現(xiàn)有三。

①預(yù)算編制審批滯后。我國每年財(cái)政預(yù)算審批通過往往會(huì)在當(dāng)年2—3月份才完成，這樣客觀上導(dǎo)致了每年1—3月份形成了一個(gè)預(yù)算管理的真空期。

②部分地方財(cái)政的就業(yè)支出預(yù)算流于形式。采用報(bào)賬管理的方式，勞動(dòng)部門申報(bào)一點(diǎn)財(cái)政就撥付一點(diǎn)，到年底同意決算。在實(shí)際審批過程中一般都奉行謹(jǐn)慎原則，造成大量的結(jié)余。

③就業(yè)支付的賬面資金余額遠(yuǎn)高于實(shí)際結(jié)余額。就業(yè)資金接近年底才撥付的現(xiàn)象比較普遍。元旦到春節(jié)前后3個(gè)月的時(shí)間恰好就是就業(yè)支付資金到位的高峰期和就業(yè)支出的低谷期，因此形成較高的賬面結(jié)余額。

（2）資金周轉(zhuǎn)的客觀需要。

就業(yè)支出預(yù)算管理過程中按季度或半年度進(jìn)行核算和撥付，因此客觀需要至少一個(gè)季度到半年的周轉(zhuǎn)以保障資金。預(yù)借預(yù)支制度雖然能夠在一定程度上緩解就業(yè)支出資金時(shí)間上分配不均衡的狀況，但在預(yù)算不到位的情況下，其實(shí)施也必須有一定的資金結(jié)余為前提。

（3）執(zhí)行不暢導(dǎo)致的就業(yè)支出結(jié)余。

一是來自不同地區(qū)的資金分流使用。二是地方財(cái)政在運(yùn)用中央轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)資金時(shí)決策慎重，安全為上，“惜支”造成資金結(jié)余。

（4）就業(yè)支出制度前景不明朗導(dǎo)致項(xiàng)目開展滯后造成結(jié)余。例如，各地對(duì)于靈活就業(yè)人員進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和開展農(nóng)村就業(yè)支出工作方面的顧慮較大，因?yàn)檫@些項(xiàng)目潛在的覆蓋人群龐大，工作基礎(chǔ)也較薄弱，一旦開展后由于攀比效應(yīng)可能導(dǎo)致需求劇增而資金供應(yīng)難以為繼，因此多抱著寧缺毋濫的態(tài)度慎重開展。

（二）就業(yè)補(bǔ)助資金管理較為混亂。

在就業(yè)補(bǔ)助資金的籌集過程中，中央與地方的責(zé)任分擔(dān)管理混亂。

自2003年以來，中央財(cái)政針對(duì)西部地區(qū)和老工業(yè)基地所安排的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的就業(yè)支出增長迅速。例如，新疆烏魯木齊市2006年就業(yè)支出資金總量為2003年的5.72倍。與之相比，東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份主要依靠自籌資金解決其就業(yè)問題，來自中央財(cái)政的就業(yè)支出資金增長緩慢。

與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的就業(yè)資金增長較快相比，一些地區(qū)的就業(yè)資金配套比例較低。一是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度大，地方財(cái)政拮據(jù)時(shí)，難以維持就業(yè)支出的高增長。二是中央財(cái)政安排的就業(yè)支出在使用范圍方面有很強(qiáng)的限定性，地方財(cái)政即便就業(yè)資金不足，但是又需要謹(jǐn)慎保全中央轉(zhuǎn)移支付就業(yè)自己弄，導(dǎo)致就業(yè)支出結(jié)余總額較大，既然有結(jié)余，地方財(cái)政的配套動(dòng)力不足。

五、改進(jìn)財(cái)政就業(yè)支出體系的思路

（一）統(tǒng)一規(guī)范管理各項(xiàng)就業(yè)資金。

地方就業(yè)支出源于幾個(gè)部分：中央轉(zhuǎn)移支付資金、地方配套資金和社會(huì)籌集資金。其中，中央轉(zhuǎn)移支付資金只能用于少數(shù)幾項(xiàng)就業(yè)支出。其實(shí)無論是轉(zhuǎn)移支付的資金還是地方配套的資金都屬于就業(yè)支出，應(yīng)當(dāng)合并，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一核算。地方可以根據(jù)實(shí)際情況將就業(yè)支出用足、用活。這也是解決就業(yè)支出結(jié)余過大問題的一個(gè)有效途徑。

目前，就業(yè)支出與社會(huì)保障基金等在一個(gè)預(yù)算科目賬戶內(nèi)核算。建議財(cái)政撥付就業(yè)支出時(shí)不再通過“財(cái)政社會(huì)保障補(bǔ)助資金專戶”，而是設(shè)立“就業(yè)支出”財(cái)政專戶直接撥入，杜絕隨意變更資金用途、擴(kuò)大支出范圍、變相彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）充分發(fā)揮財(cái)政就業(yè)資金對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金調(diào)劑功能。

我國應(yīng)該按照“失業(yè)保險(xiǎn)＋公共就業(yè)服務(wù)”模式，通過立法建立正式的“就業(yè)支出基金”制度，據(jù)此建立失業(yè)促進(jìn)與失業(yè)保險(xiǎn)的分工模式；而公共就業(yè)服務(wù)負(fù)責(zé)就業(yè)促進(jìn)，資金來源于國家撥款，享受就業(yè)服務(wù)實(shí)行普惠制，不以繳費(fèi)為前提。

（三）建立財(cái)政就業(yè)資金績效評(píng)估觀念。

這對(duì)就業(yè)支出的特點(diǎn)，制定就業(yè)支出績效評(píng)價(jià)管理辦法，建立起一套有效的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高財(cái)政資金的管理效能和使用效益?！?/p>

（作者：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，主修保險(xiǎn)學(xué)）

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