何雨辰

摘 要 政府績效管理是政府管理借鑒企業(yè)管理有效形式的產(chǎn)物。政府績效可以定義為政府在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化。

我國政府機(jī)關(guān)在長期的發(fā)展與摸索之中逐步形成了一套適于自身發(fā)展需要的績效管理機(jī)制，但是，在問題出現(xiàn)時，我們還是看到了這套機(jī)制的不足之處，因此，本文粗淺地研究這套機(jī)制的優(yōu)勢、不足以及改進(jìn)方法。

關(guān)鍵詞 績效 發(fā)展 服務(wù)

中圖分類號：D640文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、政府績效管理的概念

政府績效是指政府的工作成就或管理活動所產(chǎn)生的積極效果。政府績效的考核標(biāo)準(zhǔn)主要指：經(jīng)濟(jì)、效率和效益。政府績效的經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)為在投入水平一定時，成本最低；或者利用現(xiàn)有資金，獲得最大量和最佳比例的投入；政府績效的效率性，表現(xiàn)為行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力、財力和物力等要素之間的比率較高；政府績效的效益性，表現(xiàn)為產(chǎn)出質(zhì)量好、產(chǎn)出導(dǎo)致了所期望的社會效果、公民或顧客滿意程度的出現(xiàn)。

績效管理指的是提高政府組織績效的一套具體操作程序和過程。績效管理有三層含義：績效管理是一項系統(tǒng)工程。它是組織圍繞提高績效這一目標(biāo)而做出的制度安排和實施的一系列管理措施、機(jī)制和技術(shù)。所以，績效管理是人力資源開發(fā)的一種手段。

績效管理體現(xiàn)了“以結(jié)果為本”的公共管理新理念。因此，研究政府績效管理的意義有兩點：一是績效管理有助于樹立“顧客至上”的現(xiàn)代管理識。二是績效管理有助于建立政府與社會之間的良性關(guān)系。

政府績效評估主要分為兩類：一類是個人績效評估，另一類是組織績效評估。

政府績效評估包括經(jīng)濟(jì)測定、效率測定和效益測定三項主要內(nèi)容，每項測定都要借助于一系列的績效指標(biāo)。政府績效管理具有如下幾個方面的特點：

第一、把績效作為管理的核心。這就要求必須重視管理的價值取向和社會效應(yīng)，關(guān)注管理過程的環(huán)境因素和心理因素，力求在測評中把定量分析與定性分析結(jié)合起來。政府績效管理理論認(rèn)為，重視績效能夠激發(fā)管理者的使命感和責(zé)任感，能夠促進(jìn)測評的公正性和客觀性，能夠獲得更多的社會支持。

第二、強(qiáng)調(diào)多元服務(wù)主體?？冃Ч芾砝碚搫t認(rèn)為，政府是社會公共產(chǎn)品的組織者，但不一定都是直接生產(chǎn)者，對于那些技術(shù)性、具體性的社會事務(wù)，應(yīng)盡可能地交給社會組織承擔(dān)。社會公共事務(wù)的承擔(dān)主體，可以是政府，也可以是社會中介組織、非盈利組織、公私合作組織，甚至是私人盈利組織。

第三、凸顯機(jī)制創(chuàng)新。傳統(tǒng)的行政管理雖然也在不斷地謀求發(fā)展，追求創(chuàng)新，但總體說來都局限于體制性的改革，行政機(jī)構(gòu)改革、公務(wù)員制度改革、領(lǐng)導(dǎo)體制改革等都屬于這個范疇。政府績效管理則以政府應(yīng)該管什么和怎么管作為中心，致力于尋求一個新的治理模式，創(chuàng)造一種新的管理機(jī)制，使政府能夠更好地配置資源，以提供公共服務(wù)作為職責(zé)使命，以提高績效作為目標(biāo)指向，全面理順政府與社會、上級政府與下級政府、領(lǐng)導(dǎo)與部屬、決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系，把不該管的和管不好的公共事務(wù)移交出去，政府集中精力抓好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)等工作。

第四、政府績效管理重視管理方法與技術(shù)?？冃Ч芾碇v求方法與目標(biāo)的統(tǒng)一，積極尋求和開發(fā)可操作性的管理方法，提高管理績效。作為一種目標(biāo)結(jié)果，績效是對政府運用管理方法是否有效的驗證，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的?？冃гu估是根據(jù)預(yù)定的管理目標(biāo)，運用一套力求全面、客觀、公平的評估指標(biāo)，對特定時期公共組織和人員的管理狀況進(jìn)行測評的過程，績效評估不僅可以反映管理信息，而且通過公共組織和人員之間管理結(jié)果的縱橫比較，可以形成壓力，產(chǎn)生激勵，提高管理績效。

二、績效管理的特點

第一、政府績效管理把績效作為管理的核心。重視管理的價值取向和社會效應(yīng)，關(guān)注管理過程的環(huán)境因素和心理因素，力求在測評中把定量分析與定性分析結(jié)合起來。公共績效管理理論認(rèn)為，重視績效能夠激發(fā)管理者的使命感和責(zé)任感，能夠促進(jìn)測評的公正性和客觀性，能夠獲得更多的社會支持。

第二、政府績效管理強(qiáng)調(diào)多元服務(wù)主體，提升服務(wù)質(zhì)量。公共績效管理認(rèn)為，政府是社會公共產(chǎn)品的組織者，但不一定都是直接生產(chǎn)者，對于那些技術(shù)性、具體性的社會事務(wù)，應(yīng)盡可能地交給社會組織承擔(dān)。社會公共事務(wù)的承擔(dān)主體，可以是政府，也可以是社會中介組織、非盈利組織、公私合作組織，甚至是私人盈利組織。公共管理以服務(wù)內(nèi)容為對象，通過政府與社會關(guān)系的調(diào)適，側(cè)重研究如何為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，而不講求提供服務(wù)的主體屬性。

第三、政府績效管理凸現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。政府績效管理以政府應(yīng)該管什么和怎么管作為中心，致力于尋求一個新的治理模式，尋求一種新的管理機(jī)制，使政府能夠更好地配置資源，以提供公共服務(wù)作為職責(zé)使命，以提高績效作為目的指向，政府管理恰到好處，理順政府與社會、上級政府與下級政府、領(lǐng)導(dǎo)與部屬、決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系，把不該管的和管不好的公共事務(wù)移交出去，政府集中精力抓好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)工作。

第四、政府績效管理重視管理方法與技術(shù)。公共管理重視機(jī)制的運作，講求方法與目標(biāo)的統(tǒng)一，積極尋求和開發(fā)可操作性的管理方法，提高管理績效。作為一種目標(biāo)結(jié)果，績效是對公共管理過程是否運用管理方法、運用的管理方法是否有效的驗證，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的?？冃гu估是根據(jù)預(yù)定的管理目標(biāo)，運用一套力求全面、客觀、公平的評估指標(biāo)，對特定時期公共組織和人員的管理狀況進(jìn)行測評的過程，績效評估不僅可以反映管理信息，而且，通過公共組織和人員之間管理結(jié)果的縱橫比較，可以形成壓力，產(chǎn)生激勵，提高管理績效。

第五、政府績效管理突出應(yīng)用性和回應(yīng)性。在總體性質(zhì)上，行政管理是一門應(yīng)用性特征很強(qiáng)的學(xué)科，行政管理必須植根于實踐之中，回應(yīng)實踐的要求，制定可操作性的管理方略，指導(dǎo)實踐，只有這樣，行政管理才有生機(jī)活力。

“政府績效”是行政管理學(xué)近年來理論創(chuàng)新的重要成果之一，它運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價，在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高。目前，在世界范圍內(nèi)，政府績效評估已成為各國政府工作的發(fā)展趨勢。逐漸體現(xiàn)出績效評估制度化、法制化，績效管理規(guī)范化、強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向的主要特點。

三、實施政府績效管理的必要性

1、實施政府績效管理是創(chuàng)新公共管理的必然趨勢。績效管理包含的經(jīng)濟(jì)性評估要求政府樹立成本意識，效率測定是檢測政府的投入產(chǎn)出比，效益評估關(guān)注的是組織工作的質(zhì)量和社會最終結(jié)果，體現(xiàn)在人民滿意和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展上，這些績效評估的內(nèi)容可以滿足社會公眾對政府工作的要求。從國際經(jīng)驗來看，政府機(jī)關(guān)績效管理在實踐中具有計劃輔助功能、監(jiān)控支持功能、促進(jìn)功能、激勵功能、資源優(yōu)化功能五個重要的功能，是公共管理的發(fā)展趨勢和方向，實施政府績效管理是創(chuàng)新公共管理的必然趨勢。

2、實施政府績效管理是提高行政效率的重要手段。機(jī)構(gòu)臃腫、行政成本高、辦事效率低是目前政府不可回避的問題?？冃Ч芾沓浞挚紤]到政府運行的每一個環(huán)節(jié)，在決策、執(zhí)行、結(jié)果等政府權(quán)力運行的節(jié)點，制訂或設(shè)立了規(guī)范化、程序化的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，并且績效管理以市場機(jī)制作為依據(jù)迫使政府機(jī)構(gòu)將提高服務(wù)質(zhì)量和效率作為工作的目標(biāo)，這樣將大大提高政府的工作效率。

3、績效管理有助于發(fā)展電子政務(wù),促進(jìn)社會的工業(yè)化、信息化。

4、績效管理有助于轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型是社會轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。（1）績效管理有利于實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。（2）績效管理有利于實現(xiàn)從“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。中國政府是行政管制型的,就是事事需要審批和政府許可。行政審批制度的弊端是顯而易見的,它妨礙了市場機(jī)制對社會資源配置的基礎(chǔ)性作用,嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和社會生產(chǎn)力的發(fā)展,滋生了貪污腐敗、暗箱操作、權(quán)力尋租的現(xiàn)象。而且,由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制,對審批后的執(zhí)行情況缺乏必要的后續(xù)監(jiān)督,往往導(dǎo)致行政行為管理失控和市場秩序混亂。要深化行政審批制度的改革,不僅要取消和歸并審批項目和事項,縮短審批時限。更重要的是要轉(zhuǎn)變行政管理的理念,改變行政體系主體中心主義價值觀,以公眾的意志和公共利益為中心,樹立“全心全意為人民服務(wù)”的價值理念。政府的行政決策和行政行為都應(yīng)該緊緊圍繞公眾這一顧客的多樣化需求展開,按照顧客的要求提供服務(wù)、讓顧客作出選擇,并以公眾顧客的滿意度作為政府運行的最大使命和重要考核變量。（3）績效管理有助于社會開放程度的進(jìn)一步擴(kuò)大,推動向開放社會的轉(zhuǎn)型。

5、績效管理有助于提高公民參與度和政務(wù)的透明度,實現(xiàn)向現(xiàn)代民主、法治社會的轉(zhuǎn)型。績效管理是一種被實踐證明能較好地實現(xiàn)民眾參與,保證社會公正的民主行政、依法行政的管理模式。（1）績效管理強(qiáng)調(diào)公民、組織和團(tuán)體參與公共行政的決策和執(zhí)行過程,體現(xiàn)了行政民主和依法行政的理念。（2）績效管理通過分權(quán)來加強(qiáng)組織內(nèi)部成員及公民、社會的自主性,更大程度地實現(xiàn)民主化、法治化。（3）績效管理通過行政公開提高了行政透明度,實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。

四、改進(jìn)政府績效管理的措施

為推動政府績效管理的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，充分發(fā)揮績效評估在政府管理現(xiàn)代化中的作用，必須從價值、理念、制度和技術(shù)等多個層面，對政府績效管理的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)的反思和分析。并在此基礎(chǔ)上，明確政府機(jī)關(guān)績效管理的原則和目標(biāo)，在擬定出適用全國機(jī)關(guān)的效率評估標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，各地各部門依據(jù)這些原則要求，結(jié)合實際，規(guī)范化、科學(xué)化完善修訂當(dāng)前的目標(biāo)責(zé)任體系，制定各地的細(xì)化評估標(biāo)準(zhǔn)。

績效考核作為評價政府、部門及其領(lǐng)導(dǎo)工作實績的重要依據(jù)，要科學(xué)地使用，避免走兩個極端：一是將績效評估結(jié)果束之高閣，與干部任用、內(nèi)部激勵和資源配置完全脫節(jié)；二是在績效評估結(jié)果的利用上急功近利，不能把獎懲、任用作為績效評估結(jié)果利用的惟一形式。

目前,我國社會轉(zhuǎn)型正處于關(guān)鍵時期,還面臨著許多體制性的障礙,尤其是現(xiàn)行的行政管理體制相對于工業(yè)化、信息化的迅猛發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)體制的完善需求、加入WTO的國際開放形勢、民主法治社會的發(fā)展要求顯得十分滯后。為此,十六大指出,要“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！币蚨?借鑒歐美國家政府績效管理理念和技術(shù),以績效為本實行管理,將有助于建成民主、法治、公開、透明、高效的“服務(wù)型政府”,從而推動社會健康快速轉(zhuǎn)型。

近年來，隨著輿論關(guān)注等新興渠道的發(fā)展，政府部門的工作得到了更多方面的監(jiān)督，因此，廣大政府部門在不斷提高辦事效率，加強(qiáng)自身績效管理，努力滿足老百姓的需求，向著廉潔高效的政府不懈努力。□

（作者單位：南京航空航天大學(xué)行政管理專業(yè)）