□文/姚榮榮 金 昊

（上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院 上海）

一、上海公共租賃房發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，上海房價(jià)一直居高不下，住房困難群體龐大，雖然以廉租房和經(jīng)適房為主的保障性住房體系已經(jīng)初步建立，但是仍然存在一定規(guī)模的“夾心層”，發(fā)展公共租賃房是解決“夾心層”住房困難的重要途徑。雖然公共租賃房政策在上海剛剛起步，但是在許多其他國家，如美國、英國、日本、韓國等國家，經(jīng)過一定時(shí)期的發(fā)展，都已經(jīng)建立了一套比較完整的公共租賃房體系來解決低收入人群的住房問題，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)很值得我們借鑒學(xué)習(xí)。

（一）上海公共租賃房發(fā)展背景。為了解決中低收入者的住房問題，上海市已建立了動(dòng)遷安置房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主的多層次住房保障體系。然而，由于各類保障性住房管理機(jī)制不同，準(zhǔn)入條件缺少有效銜接，因此還存在一定數(shù)量的“夾心層”人群。上海市存在的“夾心層”人群覆蓋面比較廣，主要分為兩類，如圖1所示。（圖1）其中一類以外來務(wù)工人員為典型代表；另一類以剛踏上工作崗位的低收入常住人口為代表。這些“夾心層”由于各種原因，無法享受現(xiàn)有的保障性住房。因此，公共租賃房就成為了他們改善住房條件的重要途徑。目前，上海市新建的公共租賃房主要有楊浦區(qū)新江灣尚景園、徐匯區(qū)華涇馨寧公寓等。

（二）上海公共租賃房發(fā)展存在的問題。由于上海公共租賃住房的發(fā)展剛剛起步，難免會(huì)存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1、房源不足。上海在住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性失衡的情況下，對(duì)公租房需求量大，但目前由于用地緊張、公共租賃房收益低等因素，地方政府缺少大規(guī)模開發(fā)的動(dòng)力，目前開發(fā)的公共租賃房還只是杯水車薪。

2、資金短缺。公共租賃房的資金主要依靠政府投入。然而，由于公租房開發(fā)建設(shè)投入大，回收周期長，單純依靠政府投資難以滿足對(duì)其的需求，且在目前的融資條件下，對(duì)民營資本的吸引力有限。所以，資金缺口仍是公租房建設(shè)面臨的一個(gè)難題。

3、公共配套設(shè)施不到位。目前開發(fā)的公租房一般都處于郊區(qū)，市區(qū)房源有限，因此房屋配套不全成為公租房的通病。所以，如何加強(qiáng)公共租賃房居住區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共資源是公共租賃房需要解決的一個(gè)難題。

4、管理制度不健全。目前，上海市公租房管理制度尚不健全，對(duì)公租房的資格審核和后續(xù)管理都缺少細(xì)則加以規(guī)范。即使相關(guān)部門提出過一系列的管理?xiàng)l例，但是在目前缺少法律規(guī)范的前提下，實(shí)施中存在著相當(dāng)大的難度。

二、國外公共住房政策比較分析

與上海公租房剛剛起步不同，對(duì)于一些發(fā)達(dá)國家，由于住房市場(chǎng)化程度較高，早已建立了與其國情相適應(yīng)的公共住房的政策體系，這些國家在這方面的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)ヌ接憣W(xué)習(xí)。

（一）國外公共住房運(yùn)行機(jī)制比較。在國外的住房政策上，各個(gè)國家經(jīng)過了一定時(shí)間的實(shí)踐，已經(jīng)逐漸有了各自的運(yùn)行機(jī)制，需要從其國情出發(fā)，對(duì)各國的公共住房發(fā)展模式進(jìn)行比較。

1、英國的公共住房運(yùn)行機(jī)制。英國作為一個(gè)具有長久住房體系發(fā)展歷史的國家，在住房保障上的政策主要是通過財(cái)政支出提供補(bǔ)貼。近年來，英國逐漸把財(cái)政預(yù)算中原來用于公房建設(shè)和維修的住房保障資金的一部分用于發(fā)放低收入居民的房租補(bǔ)貼。根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象的不同，房租補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼；直接補(bǔ)貼是指政府向住宅消費(fèi)者發(fā)放補(bǔ)助，直接資助其買房或租房；間接補(bǔ)貼是指向非政府的住房供給者提供補(bǔ)助，包括向住房開發(fā)商提供的建屋補(bǔ)助及向私人房屋出租者提供的租金補(bǔ)助。對(duì)于租住公房的居民，住滿兩年后就享有優(yōu)先購買公房的權(quán)力，并運(yùn)用財(cái)政支持，給予購房補(bǔ)貼。

2、美國的公共住房運(yùn)行機(jī)制。在美國，公共保障房的運(yùn)行機(jī)制主要通過住房市場(chǎng)，采用實(shí)物與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的模式。一種方式是提供公共住房實(shí)物，即政府房屋署撥款建設(shè)并直接管理的房屋，主要用于出租，租金標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)家庭收入而定，一般為家庭收入的1/3；另一種方式是采取貨幣性的租金補(bǔ)貼，即對(duì)一些家庭收入為居住地的中等收入80%以下的家庭承租私人房屋，政府鼓勵(lì)私人將符合出租標(biāo)準(zhǔn)的房屋出租給低收入者，提供住房租金補(bǔ)貼，享受補(bǔ)貼的家庭拿出其總收入的25%支付租金，其余由政府發(fā)放的住房券支付。

3、法國的公共住房運(yùn)作機(jī)制。法國主要采取的是政府提供低租金的公共住房。法國政府規(guī)定，全國所有市鎮(zhèn)必須保證20%以上的住房是廉租房，否則將受處罰。法國歷屆政府都把公共住房政策作為政府的重要任務(wù)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在法國已經(jīng)有約400萬人享受公共住房待遇，占全國人口的15%。

圖1 “夾心層”在上海住房體系中的位置圖

4、新加坡的公共住房運(yùn)作機(jī)制。新加坡幫助中低收入解決居民住房問題所采取的策略是提供廉價(jià)的公共房屋。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，新加坡公共住房的覆蓋面十分廣，大約有85%的居民是居住在政府提供的公共房屋里，其中主要是采取租賃的形式。

（二）國外公共住房房源籌集方式比較。各國不僅公共住房的運(yùn)作機(jī)制不同，在解決公租房房源籌集的問題上也各有妙招，從而基本保證了公共租賃住房的供給。

1、英國的公共租賃房房源籌集方式。英國的公共住房房源是通過對(duì)城市舊城區(qū)的改造取得，強(qiáng)調(diào)綜合開發(fā)，統(tǒng)一利用。各個(gè)城市通過規(guī)劃手段，強(qiáng)制要求新建項(xiàng)目中必須有一定比例的中低價(jià)位住房。開發(fā)商一般采取兩種方式建保障房：（1）建好后以同類商品房價(jià)格的70%賣給公共房屋部門；（2）在項(xiàng)目未建時(shí)就將一部分位置較好的土地以較低價(jià)賣給公共房屋部門，由公共房屋部門建設(shè)。由于英國政府主要是通過房租補(bǔ)貼的方式來解決住房問題，相關(guān)部門建設(shè)的公共租賃房的并不是很多，大約占全國住房比率的20%。

2、新加坡的公共租賃房房源籌集方式。新加坡政府在1966年頒布土地征用法，它賦予了政府及住房開發(fā)局可以以低于私人開發(fā)商的支付價(jià)格征用任何私人的土地供國家使用。這一政策的實(shí)施，為公共租賃房建設(shè)提供了充足的房源。相比于英國，由于新加坡的土地較少，為了避免土地浪費(fèi)，新加坡政府更加注重公共租賃房的開發(fā)，私人開發(fā)商所建設(shè)的住宅只有15%，其余的85%均為政府建設(shè)的公共住房。

3、美國的公共租賃房房源籌集方式。美國政府建設(shè)公共住房房源主要來自于二手房屋的拆建。地方政府通過收購二手房、貧民窟等土地，將土地進(jìn)行整理，分別用于建設(shè)公共住房和出售給開發(fā)商，不僅解決房源不足的問題，還保障了住房建設(shè)的資金來源。由于美國的住房補(bǔ)貼制度比較盛行，所以政府需要建設(shè)的公共住房并不多，很多公共住房都是私人開發(fā)商建設(shè)的。由于在公共住房上有利可圖，所以私人開發(fā)商也樂意配合政府或者主動(dòng)建設(shè)公共住房。

4、法國的公共租賃房房源籌集方式。在法國，為了解決城市人口與住房短缺的問題，政府實(shí)行了土地儲(chǔ)備制。政府可以在公共利益的目標(biāo)上征用私人土地，這個(gè)政策與其他國家的一些政策有一定的相似之處。但是，近年來法國在公共住房的政策上，日益偏重于住房補(bǔ)貼，公共住房開發(fā)比例降至8%。

（三）國外公共住房資金籌集方式比較。為了解決公共住房開發(fā)和建設(shè)受財(cái)政支出限制的問題，各個(gè)國家都形成了一些特有的籌集資金的方式來籌集建設(shè)所需的資金。其中主要常見的有政府財(cái)政撥款、政府貸款、私人開發(fā)商投資、PPP模式、公積金制度等方式。

1、美國的資金籌集方式。美國用來建設(shè)公共租賃房的資金來源主要是來自于私人開發(fā)商和政府貸款。美國政府通過采取多種引導(dǎo)性措施，鼓勵(lì)開放商開發(fā)建設(shè)公共租賃房。首先，政府給予開發(fā)商多余項(xiàng)目面積的土地，開發(fā)完成后相應(yīng)比率的房屋將作為公共租賃房；其次，政府通過鼓勵(lì)措施使開發(fā)商將需要開發(fā)的土地和租賃房較少的土地一起開發(fā)。另外，就是政府通過較低的貸款利息貸款給開發(fā)商，讓開發(fā)商運(yùn)用貸款資金進(jìn)行公共租賃房的建設(shè)。

2、德國的資金籌集方式。德國公共租賃房資金來源主要渠道是政府投資和經(jīng)營機(jī)構(gòu)自籌資金。但是，近幾年一種新的投資模式——PPP（公私合作關(guān)系）得到發(fā)展。PPP是指政府和一些私營企業(yè)、國營公司或特定專業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)財(cái)團(tuán)合作，完成合作的項(xiàng)目。這種模式已經(jīng)在德國的慕尼黑等地區(qū)實(shí)行，得到了很好的效果。

3、新加坡的資金籌集方式。在新加坡，來自政府普通稅收和中央公積金的投入是實(shí)現(xiàn)公共住房政策的重要保障。1968年新加坡中央政府開始實(shí)行公積金制度，其中規(guī)定公積金儲(chǔ)備的80%應(yīng)當(dāng)用于住房問題，雇員和雇主必須按期提取公積金。除了支持居民購房，公積金還可以為公共租賃房提供低息的開發(fā)貸款。

（四）境外公共住房管理機(jī)制比較。許多國家在公共住房的管理上已經(jīng)形成了比較完善的管理制度，甚至已經(jīng)列入保障性住房的公共住房的相關(guān)立法之中，從而保障了公共租賃住房能夠得到高效的利用。

1、日本的公共住房管理機(jī)制。日本的公共住房由政府部門統(tǒng)一管理，并且每年進(jìn)行2次左右的募集租戶。他們?cè)诜峙涑绦蛏暇哂斜容^嚴(yán)格的方式。在公布募集通知之后，申請(qǐng)者需在指定的時(shí)間提交申請(qǐng)。有關(guān)部門在進(jìn)行嚴(yán)格的審查之后，將會(huì)發(fā)出公布。之后再進(jìn)行抽簽選房，根據(jù)中選用戶的收入和住宅申請(qǐng)情況，簽訂合同。而對(duì)于租用的時(shí)間沒有明確的規(guī)定。

2、香港的公共住房管理機(jī)制。政府的有效管理是香港公共住房政策實(shí)行的重要保證。為了確保真正需要幫助的居民能夠享受到優(yōu)惠，香港政府在公屋的申請(qǐng)、審核上有著嚴(yán)格的規(guī)定。公共住房申請(qǐng)人首先必須在香港居住七年以上，且沒有私人住宅，之后房委會(huì)每年將對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入和資產(chǎn)進(jìn)行全面的審查。按照香港房屋條例，申請(qǐng)人如果在申請(qǐng)公屋時(shí)作假，將被視為違法行為，可判最高罰款額為5萬港幣的罰款及監(jiān)禁6個(gè)月。而申請(qǐng)人申請(qǐng)成功，在公屋居住期滿十年后，必須每兩年申報(bào)家庭收入及資產(chǎn)，不申報(bào)家庭收入和資產(chǎn)，或者資產(chǎn)凈值超過指定的公屋住戶限額的租戶須繳納雙倍租金，并于一年內(nèi)遷出。

3、新加坡的公共住房管理機(jī)制。為了避免有人利用公共住房進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，新加坡政府制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)對(duì)居民購買公共住房進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控。政府根據(jù)家庭的收入情況作為公共住房的購買標(biāo)準(zhǔn)，并且每一個(gè)家庭只能擁有一套保障住房，在一定時(shí)期內(nèi)不可以公開出售。這些制度都是公開、嚴(yán)格、透明的，以接受居民監(jiān)督。如果違反了規(guī)定，那么違反者將會(huì)被指控到法庭，受到相關(guān)懲罰。

三、對(duì)上海公共租賃房發(fā)展的啟示與借鑒

通過對(duì)發(fā)達(dá)國家發(fā)展公共租賃住房在投入、建設(shè)和管理體制等方面的比較，可以看出雖然采取的措施各有千秋，但是都是從本國的實(shí)際情況出發(fā)的。因此上海也必須從目前城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，從中汲取一些與其發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，來加快公租房的發(fā)展。

（一）完善公租房補(bǔ)貼機(jī)制，適當(dāng)提供租金補(bǔ)貼。在西方發(fā)達(dá)國家，為了緩解住房問題，采取一項(xiàng)重要措施就是住房補(bǔ)貼。目前上海第二類“夾心層”比例較高，且其對(duì)公共租賃房的需求將會(huì)隨著其收入和房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)整發(fā)展而變化，因此采取租金補(bǔ)貼既可以滿足這類人群對(duì)住房的特定需求，也可以降低政府集中建房所造成的資金壓力。

（二）加大政府對(duì)土地的管理。新加坡之所以能夠大量建設(shè)公共租賃房，其主要原因是土地的提供政策。對(duì)上海而言，目前公租房的房源仍然主要依靠政府集中新建的方式，因此政府對(duì)土地使用的規(guī)劃，對(duì)公租房的發(fā)展至關(guān)重要，只有建立相適應(yīng)的土地儲(chǔ)備制度，才能有效地推動(dòng)公租房的發(fā)展。

（三）拓寬融資渠道，吸引社會(huì)各界參與。公共租賃房是為了解決社會(huì)居民住房問題而建設(shè)的，因此政府應(yīng)當(dāng)與企業(yè)、社會(huì)民眾及金融機(jī)構(gòu)合作，讓全社會(huì)共同參與解決城市中低收入居民的住房問題。上海許多企業(yè)有建房的經(jīng)驗(yàn)，通過與企業(yè)合作共建公租房，是推動(dòng)公租房建設(shè)的有效途徑之一。當(dāng)然，這里面需要明確政企的職責(zé)與權(quán)利。此外，上海正在建設(shè)金融中心，采取高效的金融工具，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化，降低融資成本，也是可選的方案。

（四）建立公共租賃房管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)。上海建設(shè)公共租賃房的過程中，還必須借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善公共租賃房管理運(yùn)營機(jī)制。由于上海存在多種保障房形式，且公租房申請(qǐng)人群更加寬泛，因此其申請(qǐng)、審核、運(yùn)營和退出更為復(fù)雜，如果不建立完善的管理制度，將會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)。

四、總結(jié)

雖然上海公共租賃房起步較晚，但是上海是個(gè)國際化大都市，通過吸取發(fā)達(dá)國家公共住房建設(shè)管理上的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海公租房的定位和特點(diǎn)，建立符合上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共租賃房建設(shè)運(yùn)營制度，將會(huì)使目前上海的保障房體系得到進(jìn)一步的完善，切實(shí)改善中低收入者的住房條件。

[1]曽望軍.論發(fā)達(dá)國家公共住房管理特點(diǎn)及對(duì)我國的啟示.重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2008.2.

[2]謝宏杰.歐盟公共住房體系比較研究及對(duì)我國的啟示.重慶建筑大學(xué)學(xué)報(bào)，2008.8.

[3]馬騰.香港、新加坡公共住房政策的制度保障.城市，1995.3.