黨的十七大報(bào)告提出，要在2020年前建成覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的完善的社會(huì)保障體系。欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展直接關(guān)系到國(guó)家全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)蒙古作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中除面臨一般的普遍性問題外，還面臨著紛繁復(fù)雜的民族問題，特別是在資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)中的利益分配問題。少數(shù)民族群體享受的社會(huì)保障水平直接影響內(nèi)蒙古的社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)防安全。通過建立完善的社會(huì)保障體系化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的根本制度保證。

一、內(nèi)蒙古民族地區(qū)社會(huì)保障現(xiàn)狀

（一）人口構(gòu)成與調(diào)研對(duì)象選擇

根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，在內(nèi)蒙古2472萬總?cè)丝谥杏猩贁?shù)民族572萬人，占總?cè)丝诘?1.67%。達(dá)斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族是國(guó)家確定的人口較少民族，其人口數(shù)分別為83007人、30863人、4594人。他們是少數(shù)民族中的少數(shù)民族，應(yīng)對(duì)其給與更多的社會(huì)保障和民生政策扶持。本次調(diào)研以呼倫貝爾市的達(dá)斡爾自治旗、鄂溫克自治旗、鄂倫春自治旗為重點(diǎn)，還包括額爾古納市的一個(gè)俄羅斯民族鄉(xiāng)。農(nóng)村牧區(qū)少數(shù)民族較城鎮(zhèn)少數(shù)民族更具民族特點(diǎn)，民族風(fēng)俗文化保留更加完整，生產(chǎn)生活中遇到的問題更加突出。我們以農(nóng)村牧區(qū)少數(shù)民族為調(diào)研重點(diǎn)，調(diào)研數(shù)據(jù)截止到2010年12月31日，調(diào)研的四個(gè)地區(qū)的基本人口數(shù)據(jù)資料如表1所示。

表1 調(diào)研四個(gè)地區(qū)少數(shù)民族人口構(gòu)成（人）

(二)社會(huì)保障的實(shí)施現(xiàn)狀

民族地區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障建設(shè)起步較晚，目前主要包括新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度，分別于2003年、2009年和2006年開始試點(diǎn)或?qū)嵤?，目前正處于由傳統(tǒng)保障向現(xiàn)代社會(huì)保障轉(zhuǎn)型的過渡期，制度建設(shè)和實(shí)施正處于不斷完善之中。

1.參保和待遇享受情況

（1）新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保和待遇享受情況。莫力達(dá)瓦是自治區(qū)首批列入國(guó)家新農(nóng)保試點(diǎn)的10個(gè)旗縣之一，鄂溫克與鄂倫春是自治區(qū)自行試點(diǎn)的旗縣，三個(gè)旗的新農(nóng)保工作基本同步，均于2009年12月啟動(dòng)。經(jīng)過一年多的擴(kuò)面，目前參保率和待遇享受率有了明顯的提高。至今額爾古納市仍沒有列入新農(nóng)保試點(diǎn)，因此額爾古納地方財(cái)政自行籌資于2010年1月開始實(shí)施新農(nóng)保政策。由于財(cái)力的限制和采取參保自愿的原則，該市的新農(nóng)保的參保率和待遇享受率都比列入國(guó)家試點(diǎn)的旗縣低?？梢妰?nèi)蒙古民族地區(qū)新農(nóng)保并未實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，少數(shù)民族仍存在養(yǎng)老的擔(dān)憂。四個(gè)地區(qū)的新農(nóng)保參保情況和待遇享受情況如表2所示。

表2 新型農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率和待遇享受率

表3 新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合和享受報(bào)銷待遇人數(shù)

表4 農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障待遇享受人數(shù)(人)

（2）新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療參合和待遇享受情況。四個(gè)地區(qū)開展新農(nóng)合的時(shí)間并不同步，最早的是鄂溫克自治旗，該旗于2004年開始試點(diǎn)。莫力達(dá)瓦自治旗、鄂倫春自治旗和額爾古納市都是在2007年才開展的新農(nóng)合的試點(diǎn)工作。截止2010年底，四個(gè)地區(qū)的參合和享受新農(nóng)合報(bào)銷待遇的人數(shù)如表3所示。參加新農(nóng)合的農(nóng)牧民獲得報(bào)銷待遇的情況在四個(gè)地區(qū)差異較大，鄂溫克的新農(nóng)合制度受益面最廣，達(dá)到53.60%。

（3）農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障覆蓋面和待遇享受情況。四個(gè)地區(qū)中，額爾古納農(nóng)業(yè)戶籍人口較少，并沒有建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度，而是將農(nóng)村困難居民納入到了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)最低生活保障制度中。其余三個(gè)自治旗都是按照自治區(qū)的統(tǒng)一要求和部署，于2006年開始建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度。各地享受低保的農(nóng)牧民人數(shù)占農(nóng)牧民總?cè)藬?shù)的比例如表4所示。鄂倫春和額爾古納市享受農(nóng)村牧區(qū)低保的人數(shù)占農(nóng)牧民總?cè)藬?shù)的比例較低，原因是這兩個(gè)地區(qū)農(nóng)墾企業(yè)和森工企業(yè)較多，部分從事農(nóng)業(yè)的人口被納入到了城鎮(zhèn)低保中。

2.資金籌集情況

（1）新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集。新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼構(gòu)成。參保者個(gè)人可以從100元至500元五個(gè)檔次中自由選擇繳費(fèi)，多繳多得，但是絕大多數(shù)參保者選擇最低檔次繳費(fèi)。四個(gè)地區(qū)的農(nóng)牧民個(gè)人繳費(fèi)情況如表5所示。

在集體補(bǔ)助方面，除了額爾古納市的一個(gè)村集體，大部分村集體沒有給參保農(nóng)牧民提供繳費(fèi)補(bǔ)貼。政府的補(bǔ)貼分為入口補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼兩部分，由中央、自治區(qū)、盟市和旗縣四級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。入口補(bǔ)貼即農(nóng)牧民參保繳費(fèi)時(shí)的補(bǔ)貼，根據(jù)參保人選擇的繳費(fèi)檔次，分別給予30元至50元的補(bǔ)貼，對(duì)重度殘疾人和低保戶代繳100元/年的保險(xiǎn)費(fèi)，以上所需資金由自治區(qū)各級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。調(diào)研的三個(gè)試點(diǎn)旗縣的參保財(cái)政補(bǔ)助在自治區(qū)三級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例為5:1:4，試點(diǎn)旗縣均未自行提高繳費(fèi)補(bǔ)貼額度。在出口補(bǔ)貼方面，達(dá)到60歲的農(nóng)牧民每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政全額負(fù)責(zé)，自治區(qū)為年滿70周歲和80周歲的農(nóng)牧民額外提高10元和20元，提高部分所需資金由自治區(qū)各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。鄂溫克自治旗將牧民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高了60元，所需資金由旗財(cái)政自行承擔(dān)。額爾古納新農(nóng)保未列入國(guó)家試點(diǎn)，入口出口補(bǔ)貼都由地方財(cái)政獨(dú)立承擔(dān)，該市基礎(chǔ)養(yǎng)老金達(dá)到155元/月。

表5 新農(nóng)保參保個(gè)人繳費(fèi)檔次選擇情況

（2）新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療的資金籌集。新農(nóng)合資金由中央財(cái)政補(bǔ)貼、地方財(cái)政補(bǔ)貼和參合者個(gè)人繳費(fèi)三部分組成。中央財(cái)政拿大頭，自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)地方財(cái)政補(bǔ)貼的主要責(zé)任，盟市、旗縣配套本地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼資金。新農(nóng)合的籌資標(biāo)準(zhǔn)由制度始施時(shí)的30元增加到現(xiàn)在的230元，其中中央財(cái)政承擔(dān)124元，自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)38元，呼倫貝爾市財(cái)政承擔(dān)19元，旗縣財(cái)政承擔(dān)19元。但新農(nóng)合的籌資標(biāo)準(zhǔn)也存在地區(qū)差異，鄂溫克自治旗和額爾古納市地方經(jīng)濟(jì)相對(duì)較好，在規(guī)定的地方配套基礎(chǔ)上又分別提高了51元和11元。

（3）最低生活保障的資金籌集。農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度的資金籌集主要由自治區(qū)、盟市和旗縣三級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，國(guó)家對(duì)西部地區(qū)給與轉(zhuǎn)移支付。四個(gè)地區(qū)實(shí)施低保所需的資金三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)方式為6:1:3，其中自治區(qū)負(fù)擔(dān)部分包含中央財(cái)政補(bǔ)貼資金。

3.保障標(biāo)準(zhǔn)和水平

（1）新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障標(biāo)準(zhǔn)和水平。新農(nóng)保實(shí)施時(shí)滿60歲的農(nóng)牧民可直接享受每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其余參保者的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。按照現(xiàn)行政策，以100元為標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)15年，每月可得養(yǎng)老金71.47元（基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金16.47元）；以500元為標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)25年，每月可得養(yǎng)老金185.87元（基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金130.87元）。四個(gè)地區(qū)中，鄂溫克將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到每月115元，額爾古納將基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到每月155元，有效提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的養(yǎng)老待遇水平。

（2）新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療的保障標(biāo)準(zhǔn)和水平。新農(nóng)合的保障范圍包括門診藥費(fèi)報(bào)銷、住院醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷和慢性病門診補(bǔ)償三項(xiàng)內(nèi)容，部分地區(qū)開展了特殊重大疾病醫(yī)療救治補(bǔ)償試點(diǎn)，在一定程度上解決了農(nóng)牧民看病難、看病貴的問題。莫力達(dá)瓦、鄂溫克、鄂倫春、額爾古納的新農(nóng)合住院報(bào)銷比例分別為51%、56%、47%、43%。此外，《國(guó)家基本藥品目錄》中的藥品在原報(bào)銷比例基礎(chǔ)上增加10%，在旗縣中蒙醫(yī)院就醫(yī)和使用民族醫(yī)藥的報(bào)銷比例在原基礎(chǔ)上增加15%。鄂倫春自治旗對(duì)鄂倫春族獵民實(shí)施了“雙醫(yī)療”政策，即獵民的醫(yī)藥費(fèi)用由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合共同報(bào)銷，未能補(bǔ)償部分由醫(yī)療救助基金補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了獵民的免費(fèi)醫(yī)療。

（3）農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障的保障標(biāo)準(zhǔn)和水平。農(nóng)村牧區(qū)低保從起步時(shí)的每年360元逐步增加，并按照保障對(duì)象的實(shí)際情況實(shí)行分類施保。農(nóng)村牧區(qū)的三無人員和重度殘疾人被納入到A類保障，家中有上大學(xué)子女的居民較多被納入B類保障，其他生活困難戶被納入C類保障。

鄂溫克和額爾古納市將農(nóng)村牧區(qū)居民納入到城鎮(zhèn)最低生活保障，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的低保制度，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的低保待遇因此獲得顯著提高。莫力達(dá)瓦和鄂倫春在自治區(qū)財(cái)政廳等廳局的幫扶下，提高了農(nóng)牧區(qū)三少民族低保標(biāo)準(zhǔn)，待遇水平高出當(dāng)?shù)谹類保障線。鄂倫春還對(duì)鄂倫春族獵民施行了扶持政策，將其同時(shí)納入城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村低保，享受雙低保待遇。

二、當(dāng)前存在的主要問題

（一）現(xiàn)代社會(huì)保障模式建立較晚，制度體系不完善

針對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的社會(huì)保障項(xiàng)目基本都是奉行“低保準(zhǔn)、廣覆蓋”的原則，待遇保障水平不能完全滿足農(nóng)牧民的養(yǎng)老、醫(yī)療和基本生活需要。

首先，在當(dāng)前的物價(jià)水平下，新農(nóng)保保障水平仍然很低，每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有55元。更值得注意的是，作為社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的新農(nóng)保的待遇水平理應(yīng)比作為社會(huì)救助項(xiàng)目的最低生活保障的待遇水平高，但實(shí)際中，新農(nóng)保養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于農(nóng)牧區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

其次，新農(nóng)合規(guī)定在政策范圍內(nèi)的報(bào)銷比例達(dá)到70%—80%，但在調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)牧民實(shí)際享受的報(bào)銷比例不到50%，加之起付線和封頂線的限制，報(bào)銷比例就更低。在看病就醫(yī)過程中，大量非基本藥物目錄藥品、乙類藥品和目錄外藥品的使用加重了農(nóng)牧民的負(fù)擔(dān)。盡管農(nóng)牧民在基層醫(yī)院看病的報(bào)銷比例高于轉(zhuǎn)外就醫(yī)的報(bào)銷比例，由于基層醫(yī)療條件的制約，仍有大量農(nóng)牧民需要轉(zhuǎn)外就醫(yī)，農(nóng)牧民的看病經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)并未有效減輕。此外，新農(nóng)合報(bào)銷流程復(fù)雜，即時(shí)結(jié)算未能普遍實(shí)行。特別是轉(zhuǎn)外就醫(yī)，需要農(nóng)牧民自己墊付全部醫(yī)藥費(fèi)用，一些貧困戶因無力籌集資金而不能得到及時(shí)治療。

最后，農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障的受益面有限，待遇標(biāo)準(zhǔn)各地差異較大，低保戶的甄選程序存在不公正現(xiàn)象，未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。在實(shí)施分類施保、按標(biāo)施保的過程中，一些地區(qū)尚未建立低保對(duì)象有進(jìn)有出，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有升有降的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

（二）現(xiàn)有制度無法滿足少數(shù)民族的需求，社會(huì)保障的功能不能完全實(shí)現(xiàn)

民族地區(qū)和少數(shù)民族社會(huì)保障的法制和政策不健全，政府未能從民族地區(qū)和少數(shù)民族的實(shí)際需要來出臺(tái)優(yōu)惠和扶持政策。

首先，新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定的養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡是60歲，而三少民族的平均壽命低于60歲。莫力達(dá)瓦社保局對(duì)2003年至2007年五個(gè)年度中鄂倫春族、鄂溫克族、達(dá)斡爾族三個(gè)少數(shù)民族死亡的人員進(jìn)行了壽命統(tǒng)計(jì)，經(jīng)計(jì)算得出男性的平均壽命為49.05歲，女性的平均壽命為54.33歲。這就意味著絕大多數(shù)生活在農(nóng)牧區(qū)的三少民族，即便終身繳費(fèi)，最終還是與養(yǎng)老金無緣。

其次，新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度補(bǔ)償方式單一，沒有將疾病預(yù)防、疾病治療和疾病康復(fù)統(tǒng)籌考慮，不適合于少數(shù)民族的醫(yī)療需要。例如俄羅斯族有食用高脂肪、高熱量食品的飲食習(xí)慣，糖尿病和心腦血管等慢性疾病的發(fā)病率比較高；達(dá)斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族的多發(fā)病是結(jié)核病、布病和風(fēng)濕病。由于缺乏健康教育、疾病預(yù)防等控制或者緩解措施，這些本可以避免或減輕的高發(fā)病最終發(fā)展為了大病、重病，增加了患者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和疾病痛苦。民族地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，受過專業(yè)培訓(xùn)的鄉(xiāng)村醫(yī)生數(shù)量較少，掌握少數(shù)民族語言的醫(yī)生數(shù)目更少，造成醫(yī)療衛(wèi)生資源供給嚴(yán)重不足。納入自治區(qū)基本藥品增補(bǔ)目錄的民族醫(yī)藥僅有122種蒙成藥，遠(yuǎn)低于新農(nóng)合藥品目錄中的民族醫(yī)藥數(shù)目。一些在臨床確有療效的自摘藥材也不在報(bào)銷藥品目錄內(nèi)，少數(shù)民族看病就醫(yī)的成本不能得到有效降低。加之看病就醫(yī)的新農(nóng)合補(bǔ)償比例較低，患者個(gè)人和家庭經(jīng)濟(jì)壓力較大，少數(shù)民族看病難、看病貴的問題沒有得到根本解決，因病致貧、因病返貧的情況時(shí)有發(fā)生。

最后，最低生活保障線的測(cè)算沒有考慮少數(shù)民族的飲食結(jié)構(gòu)、民族習(xí)慣和生活方式。少數(shù)民族大多生活在邊疆高寒地帶，歷來就有喝酒、喝奶、吃肉的生活習(xí)慣。加之地理位置偏遠(yuǎn)、流通環(huán)節(jié)多導(dǎo)致物價(jià)水平較高。此外，低保對(duì)象的甄選機(jī)制不適合散居的少數(shù)民族。因?yàn)檗r(nóng)村低保主要是靠村民代表民主評(píng)議產(chǎn)生，而在民族地區(qū)的非民族村屯，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)貧困的少數(shù)民族家庭沒有納入保障范圍，出現(xiàn)應(yīng)保未保的現(xiàn)象。

（三）民族地區(qū)的地方財(cái)政狀況制約社會(huì)保障的發(fā)展

四個(gè)地區(qū)的地方財(cái)政收入情況如表6所示。這四個(gè)地區(qū)的地方財(cái)政總收入較高，但是作為地方可支配財(cái)力的地方一般預(yù)算收入?yún)s較低，中央增值稅返回比例較低，沒有達(dá)到40%的基本要求。此外，鄂倫春境內(nèi)駐有內(nèi)蒙古大興安嶺森工集團(tuán)所屬6個(gè)縣處級(jí)林業(yè)局、大興安嶺農(nóng)管局及所屬6個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，從地域面積上看，林業(yè)局管狹的土地面積占92.8%，農(nóng)場(chǎng)占總土地面積的5.0%，地方政府管轄的面積僅占鄂倫春總面積的2.2%，莫力達(dá)瓦境內(nèi)有4個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，鄂溫克境內(nèi)有1個(gè)礦區(qū)（大雁礦區(qū)），額爾古納駐有6個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)，1個(gè)大型森工企業(yè)，四個(gè)民族地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的“大企業(yè)、小政府”治理格局，地方政府的自治權(quán)利受到削弱，僅有的地方財(cái)政還要承擔(dān)駐地企業(yè)職工社會(huì)化管理的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。四個(gè)民族地區(qū)社會(huì)保障支出占地方財(cái)政總支出的比重都大于15%，目前實(shí)施的各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目都需要由地方配套資金，且由旗縣一級(jí)配套的比例較大，旗縣財(cái)力應(yīng)付這些社會(huì)保障的配套已經(jīng)是捉襟見肘，沒有更多的資金提高少數(shù)民族農(nóng)牧民各項(xiàng)社會(huì)保障的待遇水平。

（四）民族地區(qū)農(nóng)牧民的收入狀況制約個(gè)人繳費(fèi)水平

新農(nóng)保和新農(nóng)合需要參保者自己繳費(fèi)，特別是新農(nóng)保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具有自主選擇性，民族地區(qū)農(nóng)牧民因經(jīng)濟(jì)收入低且不穩(wěn)定等因素，多數(shù)人選擇的是最低的繳費(fèi)檔次，影響了未來的養(yǎng)老金待遇水平。例如，鄂倫春農(nóng)牧民的人均純收入為4829元，遠(yuǎn)低于自治區(qū)5529.6元的平均水平。鄂溫克的牧民普遍保留著游牧的生活方式，畜牧業(yè)生產(chǎn)十分落后，基本處于靠天養(yǎng)畜狀態(tài)，牧民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平波動(dòng)較大，個(gè)人的參保繳費(fèi)能力受到制約。

三、對(duì)策與建議

目前，少數(shù)民族在升學(xué)、就業(yè)、公務(wù)員考試、晉升方面都有相應(yīng)的照顧政策，但是在社會(huì)保障領(lǐng)域至今沒有出臺(tái)過針對(duì)少數(shù)民族的優(yōu)惠照顧政策。建議針對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族的社會(huì)保障問題進(jìn)行專門研究，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的政策，更好的保障少數(shù)民族的社會(huì)保障權(quán)益。

（一）調(diào)整現(xiàn)行新農(nóng)保的制度設(shè)計(jì)

1.考慮民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)收入情況，建議政府在個(gè)人繳費(fèi)和原參保繳費(fèi)補(bǔ)助政策的基礎(chǔ)上，額外給予一定的繳費(fèi)補(bǔ)貼。個(gè)人是否繳費(fèi)，不做強(qiáng)制性的要求，且不作為其領(lǐng)取養(yǎng)老金的必要條件。

2.提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的待遇標(biāo)準(zhǔn)。鑒于自治區(qū)已決定將新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金由原來的55元/月增加到60元/月，那么基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)在統(tǒng)一政策的基礎(chǔ)上再增加100元，達(dá)到160元/月，使少數(shù)民族的基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠達(dá)到農(nóng)牧民純收入的20%以上，達(dá)到城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平，并建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府通過普惠型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面承擔(dān)起對(duì)少數(shù)民族群體養(yǎng)老責(zé)任。

3.優(yōu)化新農(nóng)保制度參數(shù)，保障少數(shù)民族養(yǎng)老利益?？紤]三少民族人口預(yù)期壽命短的現(xiàn)實(shí)情況，將三少民族的養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡由60歲提前至50歲，同時(shí)調(diào)整個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)月數(shù)到120?，F(xiàn)行制度規(guī)定的139是按照11.6年的平均余命計(jì)算的，但三少民族即使50歲開始領(lǐng)取，平均余命也不會(huì)超過10年。

表6 調(diào)研地區(qū)財(cái)政收支情況

（二）調(diào)整現(xiàn)行新農(nóng)合的制度設(shè)計(jì)

1.在繳費(fèi)環(huán)節(jié)，由民政部門管理的醫(yī)療救助資金負(fù)擔(dān)起生活困難群體的參合費(fèi)用。

2.合理設(shè)計(jì)少數(shù)民族群體的新農(nóng)合報(bào)銷起付線、封頂線和報(bào)銷比例；取消門診和慢性病報(bào)銷的起付線，并提高報(bào)銷比例；降低住院報(bào)銷起付線，并提高報(bào)銷比例，特別是轉(zhuǎn)外就醫(yī)的報(bào)銷比例，并完善新農(nóng)合的即時(shí)結(jié)算機(jī)制。

3.由地方財(cái)政出資，建立特殊重大疾病醫(yī)療救治補(bǔ)償專項(xiàng)基金，解決患重大疾病農(nóng)牧民的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償問題，避免其因病致貧和因病返貧。

4.提高蒙藥等少數(shù)民族醫(yī)藥在基本藥品目錄、診療目錄和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施目錄中的比重，并提高目錄內(nèi)基本藥物的報(bào)銷比例。特別是價(jià)格低廉且臨床效果明顯的蒙醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)制劑和蒙藥飲片應(yīng)納入新農(nóng)合的報(bào)銷范圍，更好的滿足少數(shù)民族的需要。

5.新農(nóng)合管理機(jī)構(gòu)要定期對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)生進(jìn)行監(jiān)督檢查，重點(diǎn)是新農(nóng)保目錄外藥品、國(guó)家基本藥物和自治區(qū)增補(bǔ)藥物的使用情況。政府建立的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)必須全部配備和使用基本藥物，其他各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)也都必須按規(guī)定優(yōu)先使用基本藥物，并實(shí)現(xiàn)零差率銷售。管理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格限制醫(yī)院使用目錄外藥品，三級(jí)醫(yī)院的使用比例月平均不得超過藥品總費(fèi)用的10%，二級(jí)醫(yī)院的使用比例月平均不得超過藥品總費(fèi)用的5%。

6.加快基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，購(gòu)置必要的醫(yī)療設(shè)備和儀器，加強(qiáng)民族地區(qū)醫(yī)療人才隊(duì)伍建設(shè)，大力培養(yǎng)精通少數(shù)民族語言的全科醫(yī)生，切實(shí)提高基層醫(yī)療衛(wèi)生的供給能力。

7.做好疾病預(yù)防和初級(jí)衛(wèi)生保健工作，特別是針對(duì)地區(qū)常見病、多發(fā)病，采取必要的預(yù)防措施；提供定期免費(fèi)體檢，建立少數(shù)民族個(gè)人健康檔案，隨時(shí)監(jiān)控少數(shù)民族的健康狀況，引導(dǎo)其合理就醫(yī)，早發(fā)現(xiàn)早治療；發(fā)展社區(qū)醫(yī)療，建立雙向轉(zhuǎn)診制度，疾病預(yù)防與康復(fù)由社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

（三）調(diào)整現(xiàn)行最低生活保障的制度設(shè)計(jì)

1.考慮少數(shù)民族的飲食結(jié)構(gòu)、民族習(xí)慣和生活方式，合理測(cè)算最低生活保障線，適當(dāng)提高低保待遇，因地制宜的實(shí)施分類施保。2011年，國(guó)家將扶貧標(biāo)準(zhǔn)由目前的1274元提高至2300元。因此，少數(shù)民族的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)高于貧困線10%-20%。

2.完善低保對(duì)象甄選程序，確保符合低保標(biāo)準(zhǔn)的少數(shù)民族群體均納入制度范圍，對(duì)少數(shù)民族貧困家庭予以優(yōu)先保障和重點(diǎn)保障。

3.妥善解決低保邊緣戶的救助問題。將收入超出低保標(biāo)準(zhǔn)但因家庭成員患大病或因天災(zāi)人禍等造成實(shí)際生活較為困難的少數(shù)民族家庭，納入到農(nóng)村牧區(qū)臨時(shí)生活救助制度中，予以重點(diǎn)救助。

4.依據(jù)民族區(qū)域自治法和國(guó)家的有關(guān)民族政策，加快制定并全面落實(shí)支持民族地區(qū)社會(huì)保障發(fā)展的法規(guī)和政策，使上述針對(duì)少數(shù)民族社會(huì)保障的差異化的制度安排以法律或政策的形式得到確定并長(zhǎng)期執(zhí)行。

5.加大財(cái)政對(duì)民族地區(qū)社會(huì)保障的投入力度，合理分擔(dān)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金?？紤]到民族地區(qū)旗縣級(jí)財(cái)政的實(shí)際困難，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》精神，針對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族社會(huì)保障的財(cái)政補(bǔ)貼資金，應(yīng)取消旗縣財(cái)政的配套要求，由自治區(qū)和盟市財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任。盟市財(cái)政困難的，由自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任。必要時(shí)，可以通過國(guó)家民委，爭(zhēng)取中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)社會(huì)保障的財(cái)政支持。各級(jí)財(cái)政應(yīng)將民族地區(qū)社會(huì)保障的補(bǔ)貼資金列入年度預(yù)算，并根據(jù)實(shí)際情況予以專項(xiàng)補(bǔ)貼。

6.妥善處理民族地區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目之間的銜接問題，避免漏保和重復(fù)保障。首先，處理新農(nóng)保與城鎮(zhèn)（職工、居民）養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助等政策的銜接問題。明確低保金發(fā)放是否應(yīng)核減新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇，實(shí)行補(bǔ)差發(fā)放。其次，處理新農(nóng)合與城鎮(zhèn)（職工、居民）醫(yī)療保險(xiǎn)、特殊重大疾病醫(yī)療救治補(bǔ)償制度和農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療救助制度的銜接問題，通過制度整合提高少數(shù)民族的醫(yī)療保障水平。鄂倫春族獵民享受雙醫(yī)療的做法是值得反思的，這是在當(dāng)前制度約束下提高獵民醫(yī)療待遇的權(quán)益之策，但這種做法與國(guó)家的醫(yī)保政策相違背，應(yīng)在單一制度下通過提高報(bào)銷比例方式，提高獵民的醫(yī)療待遇。最后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障是未來的發(fā)展方向，通過最低生活保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌乃至城鄉(xiāng)統(tǒng)一，可以有效提高農(nóng)牧區(qū)少數(shù)民族的最低生活保障待遇水平。取消鄂倫春獵民享受雙低保的政策，通過提高單一制度的低保標(biāo)準(zhǔn)來提高獵民的待遇。此外，將低保與扶貧政策統(tǒng)籌考慮，民族地區(qū)應(yīng)爭(zhēng)取國(guó)家“興邊富民行動(dòng)”和扶持人口較少民族發(fā)展資金的支持，提升自身造血能力，擺脫貧困。

1.內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒編委會(huì)：《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社出版社，2011年版。

2.安華：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇保障水平研究研究——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例》，載《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2011年第27期。

3.丁龍召、李晶：《民族理論與民族政策》，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2008年版。

4.范小建：《政策解讀：我國(guó)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至2300元[EB/OL].》中國(guó)政府網(wǎng)。

5.國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見，中國(guó)政府網(wǎng)。