■方兆淼

一、基層預(yù)算編制存在的問題

近年來，市、縣部門預(yù)算編制在以往基礎(chǔ)上得到較大改進，從制度設(shè)計上避免了過去預(yù)算編制中的一些欠缺，逐步解決了諸如保障水平低、部門之間差距大、預(yù)算編制不夠完整等問題，得到了預(yù)算單位的贊成和支持。在實際工作中，也還存在與部門預(yù)算改革初衷相悖的操作缺失，以下歸并、整理出幾個有代表性的問題：

（一）部門預(yù)算編制啟動較晚

一些市、縣認為，當?shù)亟?jīng)濟工作“總盤子”未定，無法提前編制下一年度部門預(yù)算，所以許多市、縣一直拖到年底才著手編制預(yù)算，既不利于預(yù)算單位研究掌握編制政策和要求，不利于按“兩上兩下”完成編制任務(wù)，也不利于財政部門審核匯總和人大提前審查。

（二）預(yù)算編制不夠完整

部門預(yù)算改革及財政部的相關(guān)規(guī)定都要求將單位所有收入編入部門預(yù)算，但仍有許多單位編報預(yù)算收入不全，存在漏報和少報的現(xiàn)象。一是只反映財政撥款收入，對單位非稅收入、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”及資產(chǎn)處置等收入反映較少；二是大多數(shù)單位沒有將上級補助資金列入預(yù)算收入來源。這種割裂式預(yù)算的直接結(jié)果是部門沒有一本完整的預(yù)算，部分資金依然游離于財政監(jiān)督之外，這既導致部門決算與預(yù)算差別較大，影響預(yù)算編制的完整性和準確性，也削弱了預(yù)算的約束力和預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。

（三）項目支出預(yù)算尚需規(guī)范

部分專項經(jīng)費編列依據(jù)不夠充分；定補經(jīng)費增量存在一定的隨意性；有的項目經(jīng)費以基本支出的形式在預(yù)算中出現(xiàn)；部門預(yù)算項目庫不夠完整，項目支出缺乏專家評審，未能按輕重緩急合理排序。

（四）政府采購預(yù)算編制隨意性大

據(jù)了解，一些市、縣在預(yù)算編制中一是漏填或不填政府采購預(yù)算表，或不按規(guī)定的方式方法填報；二是對編制政府采購預(yù)算缺乏必要的調(diào)查研究，預(yù)見性不強，編制不準確，因而在執(zhí)行政府采購預(yù)算時隨意調(diào)整，致使政府采購預(yù)算編制流于形式。

（五）現(xiàn)有財力與部門支出需求的矛盾突出

需求的無限性和財力的有限性始終是一對不可調(diào)和的矛盾，雖然各地的基本保障水平逐年提升，但仍不能滿足部門事業(yè)發(fā)展的支出需求，財政面臨很大壓力，也直接影響到了部門預(yù)算的規(guī)范編制。

二、改進基層預(yù)算編制的措施

部門預(yù)算改革的深入推進和社會關(guān)注度的不斷提升，對部門預(yù)算編制的科學性、完整性、規(guī)范性和有效性提出了更高的要求。應(yīng)認真研究市、縣部門預(yù)算改革進程中存在的矛盾和問題，不斷提高部門預(yù)算編制和管理的科學化、精細化水平。

（一）提早部署部門預(yù)算編制工作

市、縣部門的預(yù)算編制以每年第三季度開始為宜，對部門預(yù)算編制的指導思想、基本原則、編制范圍、編制方法、資金安排順序、編制程序、時間安排、責任分工、工作要求等，盡早作出明確規(guī)定?！耙簧稀痹诓僮魃峡梢园凑铡吧蠄箜椖恐С鲱A(yù)算和政府采購預(yù)算——項目支出評審——上報單位基本信息、基本支出預(yù)算和收入征收計劃——上報完整的部門預(yù)算”的先后順序分步推進，給各預(yù)算單位以充分的準備及醞釀時間。按照《預(yù)算法》第37條的規(guī)定，預(yù)算草案應(yīng)在人代會召開前一個月提交人大財經(jīng)委、預(yù)算工委初審。

（二）不斷提高經(jīng)費保障水平

當前預(yù)算編制應(yīng)充分考慮物價上漲、事業(yè)發(fā)展加快等實際因素，隨著市、縣財力的增長，逐年提高人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、項目經(jīng)費支出水平，適度緩解部門、單位的支出壓力。市、縣一級可適當壓縮不可預(yù)見費、預(yù)備費、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，壓縮部分可在年初預(yù)算中直接安排到各部門，避免留下太大的二次審批空間，為各部門頻繁追加預(yù)算留有余地，影響部門預(yù)算執(zhí)行的剛性。

（三）深入研究部門預(yù)算編制的前瞻性工作

一是提高各單位預(yù)算編制的完整性。按綜合預(yù)算的要求，一個部門編制一本完整的預(yù)算，將部門的所有收入包括非稅收入、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”及資產(chǎn)處置收入、上級各項補助收入等全部納入部門預(yù)算中。加強對各部門除財政撥款以外收入的管理，規(guī)范各部門非本級財政撥款收支。二是完善部門預(yù)算項目庫。將各部門申報的項目集中起來建立項目庫，引入專家評審制度，對項目立項的必要性、可行性、合理性、有效性以及資金來源、項目金額、政府采購預(yù)算等方面進行封閉評定，合理排序。財政當年和以后年度部門預(yù)算安排的項目，原則上都從項目庫中產(chǎn)生，切實發(fā)揮項目庫的作用，逐步實現(xiàn)項目庫項目的滾動管理。三是實行超收收入獎勵機制。對一些為財政收入征收作出突出貢獻的部門進行表彰獎勵，調(diào)動各部門發(fā)展經(jīng)濟、培植財源、組織收入的積極性。明確獎勵標準和資金使用規(guī)定，鼓勵部門超收不亂收。四是嚴肅政府采購預(yù)算編制。堅持政府采購預(yù)算與部門預(yù)算統(tǒng)一布置、同步編制。不斷增強采購預(yù)算的準確性，盡量減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整及實際采購與采購預(yù)算脫節(jié)的現(xiàn)象。各部門未按要求編列政府采購預(yù)算的，原則上不予審批政府采購項目，不予支付采購資金。五是試編政府性債務(wù)收支計劃。當前市、縣政府性債務(wù)“包袱”很重，主要集中在交通、教育、城投方面。應(yīng)加強債務(wù)評估和分析，實行債務(wù)預(yù)警，落實償債準備金，嚴控部門自行舉債，切實防范債務(wù)風險。六是健全復(fù)式預(yù)算體系。在完善公共財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，進一步細化政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算以及重點部門專項預(yù)算的編制內(nèi)容，擴大編制范圍，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動，并按法定程序提請人大審議。

（四）嚴格實施預(yù)算績效管理

牢固樹立預(yù)算績效理念，更加關(guān)注預(yù)算資金的使用效率，力爭花盡量少的錢，辦盡量多的事。建立和完善績效評價的指標體系和評價標準，在搞好試點的基礎(chǔ)上，進一步擴大績效評價的覆蓋面，市、縣每年應(yīng)按比例有針對性地選擇一批項目開展績效評價，將績效評價結(jié)果與部門預(yù)算編制有機地結(jié)合起來，評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，強化績效評價結(jié)果的約束力。

（五）有序推進部門預(yù)算信息公開工作

預(yù)算信息公開是公共財政的本質(zhì)要求，也是推進政府信息公開的重要內(nèi)容。一是進一步提高思想認識，增強預(yù)算信息公開的主動性。二是切實履行預(yù)算公開的主體責任。財政部門應(yīng)負責本級總預(yù)算、總決算的公開，各部門負責本部門預(yù)算、決算的公開。各部門都應(yīng)充分發(fā)揮部門預(yù)算公開的主體作用，及時、主動、準確地公開本部門預(yù)算，三是擴大預(yù)算公開的范圍。在進一步細化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，爭取將部分重點支出按“項”級科目公開，回應(yīng)“三公經(jīng)費”等社會熱點問題，主動接受社會監(jiān)督。