■方兆淼

一、基層預(yù)算編制存在的問(wèn)題

近年來(lái)，市、縣部門(mén)預(yù)算編制在以往基礎(chǔ)上得到較大改進(jìn)，從制度設(shè)計(jì)上避免了過(guò)去預(yù)算編制中的一些欠缺，逐步解決了諸如保障水平低、部門(mén)之間差距大、預(yù)算編制不夠完整等問(wèn)題，得到了預(yù)算單位的贊成和支持。在實(shí)際工作中，也還存在與部門(mén)預(yù)算改革初衷相悖的操作缺失，以下歸并、整理出幾個(gè)有代表性的問(wèn)題：

（一）部門(mén)預(yù)算編制啟動(dòng)較晚

一些市、縣認(rèn)為，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)工作“總盤(pán)子”未定，無(wú)法提前編制下一年度部門(mén)預(yù)算，所以許多市、縣一直拖到年底才著手編制預(yù)算，既不利于預(yù)算單位研究掌握編制政策和要求，不利于按“兩上兩下”完成編制任務(wù)，也不利于財(cái)政部門(mén)審核匯總和人大提前審查。

（二）預(yù)算編制不夠完整

部門(mén)預(yù)算改革及財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定都要求將單位所有收入編入部門(mén)預(yù)算，但仍有許多單位編報(bào)預(yù)算收入不全，存在漏報(bào)和少報(bào)的現(xiàn)象。一是只反映財(cái)政撥款收入，對(duì)單位非稅收入、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”及資產(chǎn)處置等收入反映較少；二是大多數(shù)單位沒(méi)有將上級(jí)補(bǔ)助資金列入預(yù)算收入來(lái)源。這種割裂式預(yù)算的直接結(jié)果是部門(mén)沒(méi)有一本完整的預(yù)算，部分資金依然游離于財(cái)政監(jiān)督之外，這既導(dǎo)致部門(mén)決算與預(yù)算差別較大，影響預(yù)算編制的完整性和準(zhǔn)確性，也削弱了預(yù)算的約束力和預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。

（三）項(xiàng)目支出預(yù)算尚需規(guī)范

部分專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)編列依據(jù)不夠充分；定補(bǔ)經(jīng)費(fèi)增量存在一定的隨意性；有的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以基本支出的形式在預(yù)算中出現(xiàn)；部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)不夠完整，項(xiàng)目支出缺乏專(zhuān)家評(píng)審，未能按輕重緩急合理排序。

（四）政府采購(gòu)預(yù)算編制隨意性大

據(jù)了解，一些市、縣在預(yù)算編制中一是漏填或不填政府采購(gòu)預(yù)算表，或不按規(guī)定的方式方法填報(bào)；二是對(duì)編制政府采購(gòu)預(yù)算缺乏必要的調(diào)查研究，預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)，編制不準(zhǔn)確，因而在執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)隨意調(diào)整，致使政府采購(gòu)預(yù)算編制流于形式。

（五）現(xiàn)有財(cái)力與部門(mén)支出需求的矛盾突出

需求的無(wú)限性和財(cái)力的有限性始終是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾，雖然各地的基本保障水平逐年提升，但仍不能滿(mǎn)足部門(mén)事業(yè)發(fā)展的支出需求，財(cái)政面臨很大壓力，也直接影響到了部門(mén)預(yù)算的規(guī)范編制。

二、改進(jìn)基層預(yù)算編制的措施

部門(mén)預(yù)算改革的深入推進(jìn)和社會(huì)關(guān)注度的不斷提升，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性、規(guī)范性和有效性提出了更高的要求。應(yīng)認(rèn)真研究市、縣部門(mén)預(yù)算改革進(jìn)程中存在的矛盾和問(wèn)題，不斷提高部門(mén)預(yù)算編制和管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。

（一）提早部署部門(mén)預(yù)算編制工作

市、縣部門(mén)的預(yù)算編制以每年第三季度開(kāi)始為宜，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、基本原則、編制范圍、編制方法、資金安排順序、編制程序、時(shí)間安排、責(zé)任分工、工作要求等，盡早作出明確規(guī)定。“一上”在操作上可以按照“上報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算和政府采購(gòu)預(yù)算——項(xiàng)目支出評(píng)審——上報(bào)單位基本信息、基本支出預(yù)算和收入征收計(jì)劃——上報(bào)完整的部門(mén)預(yù)算”的先后順序分步推進(jìn)，給各預(yù)算單位以充分的準(zhǔn)備及醞釀時(shí)間。按照《預(yù)算法》第37條的規(guī)定，預(yù)算草案應(yīng)在人代會(huì)召開(kāi)前一個(gè)月提交人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委初審。

（二）不斷提高經(jīng)費(fèi)保障水平

當(dāng)前預(yù)算編制應(yīng)充分考慮物價(jià)上漲、事業(yè)發(fā)展加快等實(shí)際因素，隨著市、縣財(cái)力的增長(zhǎng)，逐年提高人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出水平，適度緩解部門(mén)、單位的支出壓力。市、縣一級(jí)可適當(dāng)壓縮不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)、預(yù)備費(fèi)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，壓縮部分可在年初預(yù)算中直接安排到各部門(mén)，避免留下太大的二次審批空間，為各部門(mén)頻繁追加預(yù)算留有余地，影響部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的剛性。

（三）深入研究部門(mén)預(yù)算編制的前瞻性工作

一是提高各單位預(yù)算編制的完整性。按綜合預(yù)算的要求，一個(gè)部門(mén)編制一本完整的預(yù)算，將部門(mén)的所有收入包括非稅收入、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”及資產(chǎn)處置收入、上級(jí)各項(xiàng)補(bǔ)助收入等全部納入部門(mén)預(yù)算中。加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)除財(cái)政撥款以外收入的管理，規(guī)范各部門(mén)非本級(jí)財(cái)政撥款收支。二是完善部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。將各部門(mén)申報(bào)的項(xiàng)目集中起來(lái)建立項(xiàng)目庫(kù)，引入專(zhuān)家評(píng)審制度，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、可行性、合理性、有效性以及資金來(lái)源、項(xiàng)目金額、政府采購(gòu)預(yù)算等方面進(jìn)行封閉評(píng)定，合理排序。財(cái)政當(dāng)年和以后年度部門(mén)預(yù)算安排的項(xiàng)目，原則上都從項(xiàng)目庫(kù)中產(chǎn)生，切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目庫(kù)的作用，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目的滾動(dòng)管理。三是實(shí)行超收收入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)一些為財(cái)政收入征收作出突出貢獻(xiàn)的部門(mén)進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)各部門(mén)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源、組織收入的積極性。明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和資金使用規(guī)定，鼓勵(lì)部門(mén)超收不亂收。四是嚴(yán)肅政府采購(gòu)預(yù)算編制。堅(jiān)持政府采購(gòu)預(yù)算與部門(mén)預(yù)算統(tǒng)一布置、同步編制。不斷增強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算的準(zhǔn)確性，盡量減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整及實(shí)際采購(gòu)與采購(gòu)預(yù)算脫節(jié)的現(xiàn)象。各部門(mén)未按要求編列政府采購(gòu)預(yù)算的，原則上不予審批政府采購(gòu)項(xiàng)目，不予支付采購(gòu)資金。五是試編政府性債務(wù)收支計(jì)劃。當(dāng)前市、縣政府性債務(wù)“包袱”很重，主要集中在交通、教育、城投方面。應(yīng)加強(qiáng)債務(wù)評(píng)估和分析，實(shí)行債務(wù)預(yù)警，落實(shí)償債準(zhǔn)備金，嚴(yán)控部門(mén)自行舉債，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。六是健全復(fù)式預(yù)算體系。在完善公共財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算以及重點(diǎn)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算的編制內(nèi)容，擴(kuò)大編制范圍，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)，并按法定程序提請(qǐng)人大審議。

（四）嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

牢固樹(shù)立預(yù)算績(jī)效理念，更加關(guān)注預(yù)算資金的使用效率，力爭(zhēng)花盡量少的錢(qián)，辦盡量多的事。建立和完善績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在搞好試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)的覆蓋面，市、縣每年應(yīng)按比例有針對(duì)性地選擇一批項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)預(yù)算編制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力。

（五）有序推進(jìn)部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)工作

預(yù)算信息公開(kāi)是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，也是推進(jìn)政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。一是進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算信息公開(kāi)的主動(dòng)性。二是切實(shí)履行預(yù)算公開(kāi)的主體責(zé)任。財(cái)政部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)本級(jí)總預(yù)算、總決算的公開(kāi)，各部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)預(yù)算、決算的公開(kāi)。各部門(mén)都應(yīng)充分發(fā)揮部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的主體作用，及時(shí)、主動(dòng)、準(zhǔn)確地公開(kāi)本部門(mén)預(yù)算，三是擴(kuò)大預(yù)算公開(kāi)的范圍。在進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取將部分重點(diǎn)支出按“項(xiàng)”級(jí)科目公開(kāi)，回應(yīng)“三公經(jīng)費(fèi)”等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。