■浙江省上虞市財政局課題組

當前，浙江省正處于人均GDP6000-10000美元的發(fā)展新階段，是工業(yè)化中期向后期推進的加速期，是跨越“中等收入陷阱”的關鍵期?？h級財政是國家財政體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系的紐帶；縣級財政狀況如何，直接制約著縣域經(jīng)濟發(fā)展、民生與和諧社會穩(wěn)定乃至浙江省“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，只有縣級財政搞活了，財源充裕了，地方經(jīng)濟才能振興，浙江省財政的振興也才真正有望。為此，本文結合上虞財政實際就“十二五”期間縣級財政發(fā)展趨勢作一探討。

一、“十一五”期間縣級財政的發(fā)展狀況

“十一五”期間，縣級財政部門圍繞改革和發(fā)展大局，努力克服各種困難，采取有力措施，深化改革，開拓進取，加強管理，增收節(jié)支，保持了財政發(fā)展的良好勢頭。特別是得益于浙江省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，縣級財政的綜合實力和保障能力明顯增強，浙江省所有縣（市）地方財政收入均躍過2億元大關，超10億元的縣（市）有34個，財政支出增量中用于民生的比重已達75%，這已為“十二五”期間財政的健康發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎。以上虞市為例，“十一五”期間財政工作取得了前所未有的發(fā)展：

（一）財政實力連上臺階

財政總收入和地方財政收入分別從 2005年的 20億元、10億元增加到 2010年的 54億元、29億元，年均增長21.8%和23.8%，地方財政收入占財政總收入的比重從2005年的49.6%上升到2010年的53.9%，財政總收入占GDP的比重從8.8%上升到12.3%。

（二）扶持政策日趨完善

充分發(fā)揮財稅政策的杠桿作用，調(diào)整完善“211”企業(yè)培育、企業(yè)上市、現(xiàn)代服務業(yè)等財政扶持政策，重點出臺了支持分離發(fā)展服務業(yè)、邊界經(jīng)濟集約發(fā)展、應急專項資金等系列政策，有效應對國際金融危機的沖擊，累計兌現(xiàn)政策資金10.7億元，減免稅費15.3億元，初步建立了符合上虞經(jīng)濟科學發(fā)展的政策體系。

（三）支出結構持續(xù)優(yōu)化

始終堅持把保障和改善民生作為公共財政的根本任務，支持教育優(yōu)先發(fā)展，著力構建大社保體系，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度全覆蓋，落實住房政策性保險、住房救助、廉租房保障等政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，支持新農(nóng)村建設，使公共財政最大限度地惠及全市人民。一般預算支出中民生支出從2005年的7.5億元增加到2010年的22.5億元，年均增長24.4%，總量達75億元。

（四）重點項目保障有力

積極搭建融資平臺，加強資金整合調(diào)度，不斷提高資金管理績效，政府投資項目財務支出累計154.81億元，爭取到位中央擴大內(nèi)需投資2.36億元，累計撥付國債資金2.08億元，到位政府債券額度2.7億元，成功發(fā)行水務債券、交投債券各8億元，累計為部門公司提供轉貸資金43.58億元，有力地保障了政府重點項目建設有序推進。

（五）運行機制不斷完善

實施財政“三個子”管理改革，初步構建政府財力預算體系，穩(wěn)步推進國庫集中支付改革，嚴格非稅收入管理，擴大政府采購范圍，開展“五型”績效評價，實施會計精細化管理，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、“兩區(qū)”財政體制，初步確立符合科學發(fā)展的公共財政管理體制。

（六）隊伍素質(zhì)全面提升

以財稅文化建設為抓手，堅持黨委月（周）例會、中心組專題學習、中層讀書會、全員讀書活動、科室講評、政府財力分析會、課題調(diào)研等特色性工作，深化網(wǎng)絡學校建設，開展崗位能手、學習型干部評比，實施干部梯度管理，規(guī)范權力運行，積極推進懲防體系建設，為事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有力的人才保障。

“十一五”期間，上虞財政的發(fā)展歷程，是浙江省縣級財政蓬勃發(fā)展的一個縮影，這從一個側面反映浙江省縣級財政發(fā)展取得的巨大成就。但在看到成績的同時，也清醒地認識到，當前縣級財政工作中還存在一些突出的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在：財源結構不夠合理，可持續(xù)增長的梯級財源尚未形成，財政收入增長缺乏長效機制；公共財政制度尚未健全，預算約束仍比較軟化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不平衡狀況仍然存在；剛性支出難以壓縮，既得利益難以調(diào)整，需求無限與財力有限的矛盾相當突出；債務規(guī)模日益擴大，防范和化解財政風險的任務仍然較重；干部隊伍的能力素質(zhì)與科學發(fā)展的要求尚有一定差距。這些都將在一定程度上影響縣級財政在 “十二五”期間的可持續(xù)發(fā)展。

二、“十二五”期間縣級財政的發(fā)展環(huán)境

縣級財政建設是一項長期的、復雜的、艱巨的系統(tǒng)工程，除受經(jīng)濟發(fā)展狀況這個關鍵因素影響外，還受縣情、體制、政策、人才等諸多因素影響，只有清醒認識經(jīng)濟社會發(fā)展大勢，關注宏觀政策取向，研究財稅改革動向，客觀分析自身優(yōu)勢和存在問題，才能把握財政規(guī)律、駕馭財政工作，推進縣級財政健康發(fā)展。

展望未來五年，形勢繼續(xù)看好。世界經(jīng)濟格局面臨深度調(diào)整，新興發(fā)展中國家加速崛起，融合互動趨勢更加明顯，有利于更好地深化互利合作、推進開發(fā)開放。我國經(jīng)濟有望繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化步伐不斷加快，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨重大機遇，有利于更好地推進產(chǎn)業(yè)重構、提升城市能級。浙江省正處于實現(xiàn)工業(yè)化后期向后工業(yè)化門檻轉型的關鍵時期，預期浙江省經(jīng)濟將從高速增長階段逐漸進入以加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹鞯钠椒€(wěn)適度增長階段，將率先實現(xiàn)全面小康?？h域經(jīng)濟將以產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整為重點，通過城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)專業(yè)分工、空間合理布局、資源深度整合等途徑，大力發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，不斷提高三次產(chǎn)業(yè)在縣域經(jīng)濟總量中的比重，形成共同繁榮的發(fā)展格局。財政改革將圍繞公共財政建設，積極構建有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的財稅體制，從體制上保障財力分配的公共導向，實現(xiàn)以財政自身的轉型升級推進經(jīng)濟加快轉型升級。

展望未來五年，挑戰(zhàn)依然嚴峻。當前經(jīng)濟形勢極為復雜，國際金融危機影響深遠，美國主權信用評級下調(diào)，歐元區(qū)債務危機越演越烈，國際金融市場大幅動蕩，世界經(jīng)濟增長存在諸多不確定因素。我國經(jīng)濟社會正加速步入轉型發(fā)展期，結構調(diào)整壓力加大，資源要素緊缺、生產(chǎn)成本上漲的趨勢不可逆轉，生態(tài)環(huán)境要求提高、群眾利益訴求多元化的趨勢日益明顯，著力解決發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的現(xiàn)實問題非常緊迫。浙江省民營經(jīng)濟體制機制優(yōu)勢在弱化，創(chuàng)新動力也在相對弱化，資源環(huán)境約束強化與要素價格高企，以中心鎮(zhèn)、縣域經(jīng)濟、工業(yè)園區(qū)等為主要發(fā)展平臺的生產(chǎn)力布局戰(zhàn)略，越來越難以適應中心城市、大都市經(jīng)濟圈和城市群主導、空間開發(fā)沿?；纳a(chǎn)力競爭規(guī)律?？h域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構層次低，產(chǎn)業(yè)競爭力不強，民營經(jīng)濟特別是中小企業(yè)受多重因素擠壓經(jīng)營困難，房地產(chǎn)市場量價齊跌，由民間借貸引發(fā)的中小企業(yè)債務危機影響還存在不確定性，財政收入增長的邊際遞減效應明顯，增值稅擴面改革加速推進，扶持經(jīng)濟和民生保障支出增勢迅猛，政府債務風險壓力凸現(xiàn)，科學化、規(guī)范化、精細化的財政管理任重道遠。

三、“十二五”期間縣級財政的方向把握

“十二五”期間，縣級財政要緊緊圍繞省廳和地方黨委政府的決策部署，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展綜合規(guī)劃相一致，充分發(fā)揮財政支持、保障、引導作用，著力推動加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變；進一步完善財政體制和運行機制，健全公共財政制度；不斷優(yōu)化財政收支結構，強化公共服務職能，推進基本公共服務均等化；深化財政管理改革，加強財政監(jiān)管，增強風險意識，推進科學化精細化管理，提高財政資金使用效益；深化財稅文化建設，提高財政干部隊伍綜合素質(zhì)，促進財政事業(yè)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。在具體工作中，要切實把握好四對關系：

（一）在支持發(fā)展上，既要講求導向功能，又要講求承受能力

推進經(jīng)濟結構調(diào)整和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，是長期的戰(zhàn)略任務，也是當前的緊迫工作，事關經(jīng)濟發(fā)展全局。縣級財稅作為地方政府調(diào)控經(jīng)濟的物質(zhì)基礎和重要手段，必須把支持縣域經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展與調(diào)整結構結合起來，積極發(fā)揮財稅政策“點調(diào)控”的優(yōu)勢，大力推進轉型升級，支持產(chǎn)業(yè)重構，拓展空間平臺，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。同時，要廓清支持經(jīng)濟發(fā)展思路，創(chuàng)新財稅調(diào)控的有效實施方式，適時調(diào)整完善現(xiàn)有的政策體系，從源頭上做到性質(zhì)相同、用途相近的資金打捆安排，使有限的資金形成“拳頭”，發(fā)揮最大效應。

（二）在組織收入上，既要講求規(guī)模，又要講求質(zhì)量

規(guī)模是質(zhì)量的基礎，沒有規(guī)模就談不上質(zhì)量。過小的收入規(guī)模肯定會制約結構的優(yōu)化和財稅職能的發(fā)揮。在正確處理好依法治稅和涵養(yǎng)財源的前提下，進一步鞏固“大財政”格局,統(tǒng)攬政府財力，加強收入征管，規(guī)范減免審批，防止收入流失，不斷做大收入“蛋糕”。同時，規(guī)模發(fā)展必須服從質(zhì)量的要求，逐步實現(xiàn)由追求擴大收入規(guī)模向優(yōu)化收入質(zhì)量轉變，注重地方稅費特別是小稅種的征管，切實提高地方稅收占全部稅收收入的比重和地方可用財力占財政總收入的比重，增加收入含金量，不斷提高地方可用率。

（三）在財政分配上，既要講求改善民生，又要講求統(tǒng)籌兼顧

財政分配是財政管理的核心環(huán)節(jié)，集中體現(xiàn)了政府執(zhí)政為民的施政理念，必須始終堅持公共財政導向，按照“低起步、廣覆蓋、邁小步、可持續(xù)”的原則，優(yōu)化資源配置，加大民生投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保證預算內(nèi)新增財力的三分之二以上用于民生，盡最大努力支持解決涉及群眾切身利益的問題，促進民生和諧發(fā)展。同時，要堅持統(tǒng)籌兼顧，充分考慮各方面的條件和經(jīng)濟、財政的可持續(xù)承受能力，既立足當前又著眼長遠，既突出重點又兼顧一般，做到有保有壓，大力倡導厲行節(jié)約，嚴格控制行政成本，不斷提高資金績效，確保財政穩(wěn)健運行。

（四）在隊伍建設上，既要講求人文關懷，又要講求嚴字當頭

干部隊伍是財政事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。當前，財稅改革發(fā)展任務十分繁重，更要注重人文關懷和心理疏導，重視干部職工身心健康，不斷豐富干部職工業(yè)余生活，力所能及地幫助干部解決一些實際問題，充分調(diào)動干部積極性，切實增強凝聚力。同時，必須堅持依法辦事、廉潔從政、干凈干事，從源頭上構建“不想為、不能為、不敢為”的運行機制，進一步深化廉政教育制度，繼續(xù)細化懲防體系，密切關注苗頭性、傾向性問題，切實維護好當前財政和諧發(fā)展的大好局面。

四、“十二五”期間縣級財政的實踐路徑

（一）以推進轉型升級為重點，促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長

通過制度性安排，充分發(fā)揮財政政策“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用，維護地方經(jīng)濟發(fā)展的良好局面。一是關注政策動向。正確研判當前宏觀經(jīng)濟形勢及未來走勢，特別是金融、稅制、財政體制等宏觀動態(tài)，主動順應上級促發(fā)展、抓轉型的重大舉措，密切關注區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢及微觀經(jīng)濟活力情況，為科學制定政策奠定基礎。二是把好政策導向。以產(chǎn)業(yè)重構為目標，重點支持新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升、企業(yè)股改上市、高端服務業(yè)發(fā)展，實施好邊界經(jīng)濟集約發(fā)展評價體系，促使資源更多地向轉型升級配置、向生產(chǎn)性領域配置、向基層基礎配置，持續(xù)優(yōu)化政策體系。三是嚴格政策落實。用足用好稅費優(yōu)惠政策，認真落實“國九條”小微企業(yè)扶持政策，全力幫助企業(yè)減負解困促轉型，加快政策兌現(xiàn)進度和節(jié)奏，加大宣傳力度，提高政策透明度。四是提升政策績效。注重政策效用的發(fā)揮，開展對政策的綜合績效評價，進行政策成本與政策效應的比對分析，主動查找政策制定、執(zhí)行、兌現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)，積極構建支持經(jīng)濟發(fā)展的長效財政政策舉措。

（二）以依法治稅聚財為重點，增強政府可用財力

加強經(jīng)濟發(fā)展走勢、宏觀政策調(diào)整和稅收政策變化對收入的影響分析，密切關注個所稅、增值稅等稅制改革動向，會同國稅部門準確評估稅制改革對地方財政收入的影響，及時提出應對措施，把握組織收入的主動權，防止財政收入大起大落，實現(xiàn)收入的均衡入庫和結構優(yōu)化，不斷提高收入質(zhì)量。牢固樹立“地方財政收入”概念，完善“五位一體”稅源管理機制，強化稅源控管，建立稅收預警機制，加強對建筑房地產(chǎn)業(yè)等重點行業(yè)的稅收征管，重抓一次性重點稅源征收，扎實開展稅收籌劃，重視地方小稅種征繳，深化征評查協(xié)作機制，加強協(xié)稅護稅網(wǎng)絡建設，優(yōu)化納稅服務，夯實稅收征管基礎。完善非稅收入征管體系建設，將政府非稅收入納入預算管理，積極拓展征管范圍，加快信息化進程，壯大政府財力。

（三）以優(yōu)化支出結構為重點，保障社會和諧發(fā)展

按照基本公共服務均等化的要求，加大“三農(nóng)”投入力度，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設，推進農(nóng)村宅基地置換、中心村、“美麗鄉(xiāng)村”和農(nóng)村“一事一議”財政獎補，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。完善義務教育均衡發(fā)展保障機制和城鄉(xiāng)一體化義務教育發(fā)展機制，繼續(xù)實施中小學校舍安全工程、農(nóng)村學校住宿費免除和校園安全保衛(wèi)等工作，完善職業(yè)教育支持政策，促進教育均衡健康發(fā)展。加快公共文化服務體系建設，扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動文化體制機制創(chuàng)新。擴大以基本養(yǎng)老保險為重點的各項基本社會保險制度的覆蓋面，逐步實現(xiàn)保險制度的人員全覆蓋。加大對公共就業(yè)服務體系特別是基層公共就業(yè)服務平臺建設的支持力度，重點建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)機制和就業(yè)長效幫扶機制。建立健全基層醫(yī)療衛(wèi)生機構財政保障機制，完善城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生補助政策，嘗試建立政府主導的醫(yī)藥衛(wèi)生多元化投入機制。加快農(nóng)民集中居住房、人才公寓建設進程，加強經(jīng)濟適用房、農(nóng)村困難群眾住房救助和城鎮(zhèn)廉租住房管理，扎實推進住房保障體系建設。

（四）以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財為重點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

根據(jù)財力與事權相匹配的原則，調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，進一步理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力分配關系，合理劃分體制收入，進一步完善超收分成計算辦法，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別和專項補助比例，加大對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項轉移支付力度，實現(xiàn)財力適度向基層傾斜。順應省對市縣財政體制調(diào)整的導向，出臺激勵政策，促使基層財政更多地關注地方稅收，特別是推進分離發(fā)展服務業(yè)、退二進三，做優(yōu)地方財政實力。加大對基層的財政政策扶持和資金保障力度，特別是重點支持村級組織運轉、村級集體經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)維穩(wěn)等，確?；鶎诱喾€(wěn)定。加強基層財政管理，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債行為，把縣級財政管理模式延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理水平。

（五）以深化財稅改革為重點，提高管理服務水平

深化“三個子”的公共財政管理改革，統(tǒng)攬政府資金、資產(chǎn)、資源，以金財工程為依托，建立“全口徑”政府預算體系，完善預算標準化、定額化、顯性化管理，穩(wěn)步推進部門預決算、“三公”經(jīng)費公開，加強財政專項資金、結余資金管理，加快預算監(jiān)督的法制化進程。推進國庫集中支付改革，健全國庫單一賬戶體系，加快推廣公務卡制度，積極開展地方國庫現(xiàn)金管理試點，確保支出規(guī)范高效。建立健全 “花錢買服務”機制，積極拓展公共服務采購領域，推進實施公務用車改革，健全公務接待采購網(wǎng)絡，增強政府采購預算剛性約束。深化國有資產(chǎn)管理，加強國資管理與財政財務管理的有機融合，推進資產(chǎn)共享共用，落實國企經(jīng)營責任制，規(guī)范產(chǎn)權轉讓行為。注重績效評價與財政監(jiān)督的有機結合，開展對政策、資金、項目、管理、內(nèi)部的績效評價，探索建立問效問責機制，注重評價成果應用。創(chuàng)新政府性債務管理機制，優(yōu)化政府性債務結構，積極向上爭取地方債券額度，實施債務管理動態(tài)監(jiān)控和預警機制，完善償債準備金制度，防范和化解債務風險。

（六）以財稅文化建設為重點，提升干部能力素質(zhì)

深入貫徹中央第十七屆六次全體會議精神，以“三基”建設為載體，深化以職業(yè)道德為核心的財稅文化建設，開展課題調(diào)研，組織干部讀書會，深化應用網(wǎng)絡學校，著力抓好以應知應會知識為重點的各類學習活動，組織干部分批到大專院校脫產(chǎn)輪訓，加強崗位能手培養(yǎng)，提升干部業(yè)務素養(yǎng)。推進“三位一體”組織體系建設，健全干部考核激勵和選拔任用機制，實行后備干部動態(tài)管理，著力做好主任科員以下非領導職務的增配，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)激情。開展好文體興趣小組活動，舉辦全民健身運動會，建立困難職工互助幫扶基金，凝聚系統(tǒng)合力。深化黨風廉政及行風效能建設，扎實推進民主評議行風活動，組織好中層崗位評議、群眾滿意基層站所創(chuàng)建，開展“行風效能和工作紀律督查日”活動，建立廉政預警機制，確保財政干部干凈干事。