張青 岳芳敏

摘要：當前財政分配領域仍有很多突出的問題亟待研究和解決，文章從財力分割的表現(xiàn)及危害談起，分析了財政分割的原因分析，探析了財政績效管理對財力分割問題的有效破解、有效解決財力被肢解問題的思路和對策建議。

關鍵詞：財政績效管理；財力分割；破解

近年來廣東財政績效管理作為財政分配制度創(chuàng)新的有益嘗試，通過財政支出的績效預算和績效評價來提高財政分配主導權，使財政分配和資金使用各司其職、各負其職，從而緩解財政分配困局，做到集中財力辦大事，提高財政支持社會經(jīng)濟發(fā)展的保障能力，這對于有效解決當前財力分割問題、探索推動財政工作轉型的可行路徑并推進加快轉型升級、實現(xiàn)建設幸福廣東的目標具有重要的現(xiàn)實意義。

一、 財力分割的表現(xiàn)及危害

1. 財力分割問題的表現(xiàn)。

（1）財力在橫向區(qū)域之間和縱向政府層級之間分配失衡。由于中國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距較大，直接導致各地區(qū)財力苦樂不均。密集的政府層次結構模糊了財權事權的有效統(tǒng)一，一些舊體制的遺留問題使得地區(qū)間的差距越拉越大，均等化目標難以實現(xiàn)。

（2）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡，財政分配效率低。我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展還很不平衡，地方政府間的行政能力、公共服務水平也相應存在明顯差異，要緩解地區(qū)、城鄉(xiāng)差距尤其是增加對中西部地區(qū)的財政支持，對中央財政的轉移支付需求必然很大。而當前中國轉移支付制度還十分不完善，現(xiàn)行政權層次結構與財政轉移支付制度極不協(xié)調，財政分配效率低下嚴重制約了中央財政宏觀調控職能的充分發(fā)揮。廣東省內珠三角和粵西、粵東、粵北經(jīng)濟發(fā)展差距較大，存在財政收入總規(guī)模有限性和支出總需求不斷增長的矛盾，傳統(tǒng)的分配格局不能解決這一矛盾，不能有效解決轉移支付及提高有限的預算資金使用效率，不能集中財力辦大事。

（3）財政分配方式不規(guī)范不科學，預算資金使用效益低。現(xiàn)行財政分配中仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門由主管部門自主安排使用的問題，預算指標到位率低，執(zhí)行中追加頻繁，支出膨脹，浪費嚴重，往往造成年度的實際支出數(shù)高于年初預算數(shù)；預算分配，特別是轉移支出和專項支出缺乏可靠的科學依據(jù)，人為因素較多，隨意性較大；很多部門都在分配財政資金，導致財政資金的使用效益大大下降。

（4）“小財政”的事實存在及部門二次分配削弱財政的統(tǒng)一分配權。從西方成熟的市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗來看，財政資金的分配都集中統(tǒng)一在財政部門。而中國現(xiàn)實的情況是，條塊分割問題十分突出，以發(fā)改委、科委等為主的一些職能部門，擁有財政資金的再分配權，從而形成一個個事實上的“小財政”，這個再分配過程基本上游離于財政部門的預算控制，導致財政資金被分散、肢解，使用效益低下，極大地削弱了財政的統(tǒng)一分配權；部門具有較大的資金分配自由裁量權，資金的績效缺乏制度上的保障，財政部門不能進行科學合理的規(guī)劃和統(tǒng)籌，財政資金損失浪費嚴重，再分配過程中財政資金被肢解。

2. 財力分割造成的后果及危害。

（1）降低了政府部門的執(zhí)行力。財力分割導致一些政府預算單位的官僚主義、不負責任、不作為、工作能力低下，形成上級部門“單一的被動管理”和“上有想法下面沒有辦法”的局面，降低了政府各部門和單位的政策執(zhí)行力。

（2）按需預算分配不能集中財力辦大事。由于財政收入快速增長，助長了單位的要錢欲望，往往提出不切實際的需求，在傳統(tǒng)的財政按需分配方式下，財政支出膨脹很快，各地都面臨著“僧多粥少”的財政困局，財力分散不能實現(xiàn)集中財力辦大事。

（3）潛規(guī)則博弈的預算分配方式降低預算資金的使用效益。在傳統(tǒng)預算分配方式中，各預算單位按需分配，在信息不對稱的情況下，預算編制部門與財政部門開展?jié)撘?guī)則博弈，做大做空預算，無法使各預算單位自我約束提高資金使用效益，最終使財政資金分配陷入困局。

（4）職責權限劃分不清導致財政困局。財政部門從職能上行使對財政資金的分配權和管理權，但在實際財政分配活動中，財政分配權被肢解，二次分配現(xiàn)象嚴重，預算部門財政資金使用無規(guī)及低效的責任因現(xiàn)有的財政分配方式不透明而不為公眾所知，認為是財政部門分配的能力低下導致了財政資金使用的低效，而對預算單位的“不負責任、工作水平低”導致的資金使用效果差卻毫無觸及，這使得財政部門陷入了一個遭受能力問責的困局。

二、 財政分割的原因分析

1. 現(xiàn)行的行政分權架構下財政分配權被部門切分。表現(xiàn)在三個層次上：

（1）現(xiàn)行的行政分權延續(xù)了計劃經(jīng)濟體制下的架構，政府各部門按專業(yè)劃分、按條塊設置、管理，切分政府公權。在經(jīng)濟體制轉軌過程中，政府各部門的財權和事權隨著經(jīng)濟社會的建設發(fā)展需要逐步擴大。其結果是財政部門在分配資金的過程中受制于政府各部門，尤其是其分管領導的權威和壓力，導致資金分配不公平和“人治”化，部門在一定程度上架空了財政的分配權，部門內部的二次分配現(xiàn)象嚴重。

（2）現(xiàn)行的按需分配體制下，部門對各類專項資金的預算需求剛性化，當年的立項預算成為下一年的常規(guī)預算，資金需求只增不減。有些部門為了能夠獲取更多的資金，巧設名目，不顧大局。有限的財力被肢解、分散到各部門中，政府無法集中財力辦大事。

（3）財政部門對各部門的專項資金進一步的配置去向和使用情況無權干涉，對預算資金使用的必要性、優(yōu)先性、真實的需求額度、有效性無知情權和控制權，只能粗放地對預算“攔腰砍一刀”。部門因此也做大做空預算，導致不良循環(huán)局面，根本無法激勵各預算單位自我約束、提高資金使用效益，最終使財政資金分配陷入困局。但財政部門卻成為各部門資金使用情況的責任承擔者。而事實上，其他部門取代了財政部門對財政資金的使用、管理、控制權力。

2. 財政分權制度激勵了部門分解財力。首先，在財政包干制度下，部門成為權力和利益主體。為追求權力和利益的最大化，部門利益化，利益法制化。其次，預算外收入作為專項資金返還給部門成為各級財政的慣例。其結果是不同部門收入差距迅速拉開。部門間收入的非均衡分布既降低了公共財力分配使用的整體效率，又有失公正與公平，而且這種差距效應會進一步激發(fā)低收入部門的“創(chuàng)收”沖動。再次，長期以來，我國財政支出從根本上講仍然是按需分配，在現(xiàn)行的行政分權架構下，關系分配和經(jīng)驗分配不可避免，資金分配的科學性難以保障。并造成“預算大鍋、支出口小鍋、預算單位盤子”之間的矛盾和博弈：預算單位會想盡辦法把自己的“盤子”做大，而主管處室也會跟預算單位一道合力博弈，從預算這個“大盤子”中為自身這一領域多爭取份額，在這之后才是支出口“小鍋里”主管處與預算單位之間的博弈。有錢好辦事，部門參與財政資金分配的動力被大大激發(fā)。

3. 不計資金使用效果的財政支出模式激勵了部門要錢、花錢。在現(xiàn)有的按需分配體系下，財政支出主要是以規(guī)模而不是以資金使用效果為基本目標取向。由于對資金使用缺乏問責制度和機制，在面對財政分配時，部門分管領導都盡量為各自的領域多爭取資源，預算要的越多越好，對投資責任和支出效果，就無人問津了。這樣直接導致很多部門不計成本、不講效益地使用資金，支出膨脹，浪費嚴重。作為利益主體，部門單位缺乏自我約束機制，不負責任，“人格缺失”。部門作為公權代理人，使用財政資金權力大、責任小，道德風險勢必被放大，要錢和花錢的欲望得以助長。資金使用權責不對等進一步促成部門對財力的肢解。

三、 財政績效管理對財力分割問題的有效破解

1. 廣東財政績效管理破解財力分割的創(chuàng)新路徑。財政績效管理的框架構成為績效預算、績效評價、績效問責、績效審計，形成事前績效預算申報——事中績效跟蹤——事后績效評價的全過程績效管理鏈，其基本理念和原理是：建立規(guī)范的財政分配新機制，包括財政資金使用的制約機制、監(jiān)督機制和責任機制，通過制度創(chuàng)新打破傳統(tǒng)財政分配方式下的各種弊端，讓預算單位恢復成為財政資金使用責任的主體，使其成為自我約束、自我激勵的責任人，從機制上引導政府各部門單位兼顧眼前利益和長遠利益；建立有效的績效財政體制，包括績效財政預算評審、過程管理、績效評價、績效審計和績效問責，增強預算單位的自我責任感，最終形成自我約束機制和自我激勵提高的管理理念和管理意識，進而不斷解決資金分配和資金使用當中存在的各種問題，促進政府服務能力和服務水平的不斷提高，從而實現(xiàn)對財政困局的破解。其具體管理流程是：

首先，編制財政績效管理方案。每年上半年由財政科研所與委托的財政局共同商議后由財政部門發(fā)出編制下年度績效預算的通知，對預算單位進行績效預算編制和填報的相關培訓；其次，部門單位申報績效預算。通過申報依據(jù)、實施方案、績效目標和預算的具體安排計劃四個申報要素，確立相應的分配標準；在這個環(huán)節(jié)，各部門單位必須要細化其預算，財政部門根據(jù)各部門單位申請資金的績效進行分配，誰的績效高就先分給誰，這樣就使得亂要錢、亂花錢的問題得到有效化解；第三，財政科研所組織專家對預算申請報告進行評審，并將結果反饋預算申報單位。專家評價是財政績效預算當中的重要環(huán)節(jié)和保障，專家評價結果作為政府進行財政資源配置的重要參考依據(jù)得以貫徹執(zhí)行，專家介入提高了財政分配的科學性，在依法理財?shù)幕A上實現(xiàn)了科學理財，既是落實科學發(fā)展觀的重要表現(xiàn)，也是落實了專家治國的理念；第四，財政部門聽取單位意見后安排預算并經(jīng)政府行政會議通過后包人大審議批準；第五，資金使用完成后進行績效評價和績效問責。通過事后的評價和問責環(huán)境落實績效預算環(huán)境的各項措施。廣東財政績效管理通過理清財政分配關系，達到“依法理財、科學理財、民主理財”的目標，使“人為分錢”轉變?yōu)椤爸贫确皱X”，最終破解了財政分配難題。

2. 財政績效管理對財力分割有效破解的機理分析。

第一個機理：靠強大的外在制度壓力落實了預算部門單位的責任。通過建立績效預算——中間過程管理——績效評價——績效問責——績效審計等形成的績效管理實施制度體系構成強大的外在制度壓力，落實了部門單位的責任，使得預算部門單位“花多少錢、還剩多少錢、怎么花、花的效果如何”等問題提上日程，使績效觀念，責任意識，實現(xiàn)預先承諾的績效目標成為工作的常態(tài)。

第二個機理：形成內在績效動力，實現(xiàn)財政與預算單位的和諧統(tǒng)一。廣東模式財政績效管理最突出的特點是構建了和諧的財政分配新方式。財政部門與預算單位的關系不是出于對立關系，而是為了“少花錢、多辦事、尤其是要辦好事”而結盟成的合作關系，是為了向社會提供更多、更好的公共產(chǎn)品，達到促進整個社會福利提高的共同目的。在財政分配時還做到“凡是辦好事的部門單位才能拿到錢，辦不好事情的就拿不到錢，或者說不能隨便拿到錢”，從而實現(xiàn)一種正向激勵，給予部門單位明確的預期，使各單位部門生成內在的績效動力。

第三個機理：有效解決了“該不該花？怎么花？花錢的優(yōu)先順序，錢不夠怎么辦？”四個難題。針對實際中要解決“該不該安排資金、該安排多少資金、該不該優(yōu)先安排、總盤子不夠錢怎么辦”這四大問題，廣東模式提出“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”三大原則，通過項目優(yōu)先順序的排序，就使得黨和政府的重大決策項目擁有充足的資金保障。

第四個機理：兼顧實現(xiàn)了“依法理財、科學理財和民主理財”的財政改革三大目標。財政資金的績效管理在實踐中通過具體的管理流程加強了績效預算，針對實施中的問題進行績效監(jiān)管和整改，形成有效的績效問責與激勵機制，徹底改變過去普遍存在的“重資金，輕績效、輕管理”的傳統(tǒng)觀念，將績效管理貫穿于專項資金分配和使用的全過程，達到實現(xiàn)“依法理財、科學理財、民主理財”的財政改革目標。

廣東模式財政績效管理有效解決了財政分配難題，通過建立新型和諧講求績效的財政分配關系，使財政分配和部門單位用錢責任區(qū)分明顯，改變了財政部門長期處于弱勢的困境，解決了部門單位代行財政分配的問題，提高了財政資金使用的效益和效率，為科學發(fā)展、建設和諧社會提供了有力的財力保障，最終實現(xiàn)人民福祉和利益的最大化。

四、 有效解決財力被肢解問題的思路和對策建議

1. 基本思路。“十二五”期間必須重點解決財力被部門肢解的問題。應將財政績效管理作為全省財政系統(tǒng)“十二五”規(guī)劃的重點之一，并分短期和長期兩個階段進行。短期目標是，清理專項資金；長期目標是在全省范圍內建立和推行財政績效管理制度。即：通過財政投資評審機制，管理關口前移，將財政分配職能回歸財政部門，形成規(guī)范的財政分配關系：財政部門集中分配財力，通過事前、事中、事后全過程跟蹤管理，監(jiān)督管理好財政專項資金的使用效果，各部門預算單位干事，并擔負使用資金的責任，形成自我約束機制，保證專項資金的使用效果。之后，對全部財政支出項目推行財政績效管理。

2. 對策建議。短期內，清理專項資金為開展財政績效管理奠定基礎和條件。在“十二五”的前兩年內，在全省范圍內進行專項資金的清理工作。隨著經(jīng)濟社會的建設發(fā)展，一些專項資金已經(jīng)過時或過期，比如，某市財政專項支出中還列有“上山下鄉(xiāng)”一項；一些專項資金屬于財政資金充當資本金的；一些是統(tǒng)一政策重疊設置的專項，對此，應予以撤銷和歸并。故應對我省的專項資金重新清理并設置，并以此為財政績效管理奠定基礎。

與此同時，在全省范圍內開展財政績效管理的宣傳教育工作，績效管理的理念和意義尤其要得到各級政府主要領導的認識和支持。南海、順德區(qū)的實踐經(jīng)驗表明，區(qū)首長領導的認識和重視對于績效管理改革的實施至關重要。應在全省范圍內，對各級政府部門開展財政績效管理的宣傳教育工作。以此為財政績效管理的實施提供動力和條件。

建立和完善全省推行財政績效管理的相關制度。現(xiàn)行珠三角試點經(jīng)驗表明，建章建制、制度化管理是改革工作推行的依據(jù)、規(guī)范和保障。佛山、廣州、中山、江門、珠海等市在開展財政投資評審工作的過程中，都將建章建制工作作為開展財政專項支出績效管理的首要工作。這些制度機制包括：規(guī)范相關部門單位投資建設行為的制度規(guī)章；健全財政投資評審內部管理方面的制度；完善社會中介參與投資評審工作的管理辦法和操作規(guī)程；從各專項支出切入，進而涵蓋到全部財政支出的財政績效管理；建立起制度化資金分配、管理和評價其使用績效的政府行為規(guī)則和慣例。其次，深化公共財政體系改革，推進和完善政府建設，解決財政資金分配中的部門越位和責任缺位問題，明確財政部門的財政資金分配、監(jiān)管職能，及各預算單位的資金使用績效責任。部門使用資金的問責機制的建立與完善對于根除部門肢解財力問題至關重要。

積極推進財政專項資金管理信息化建設。南海區(qū)經(jīng)驗表明，信息化建設可以推動財政基建資金管理水平的大大提高。除了對財政資金實施信息化管理之外，還應對基建的主要材料物質價格等有一個跟蹤信息化管理，這樣可以使監(jiān)管有據(jù)可依。

抓質量、促效率，加強對財政投資評審工作的管理。加強對投資評審中心、評審專家和社會中介機構的管理，從而為各部門單位提供優(yōu)質服務。同時，開展全過程的投資預算績效管理。應將投資評審工作關口前移，在項目立項、可行性計劃階段就進入；在項目實施過程中，要加強對現(xiàn)場工作的檢查、管理；對事后的結（決）算及項目實施效果加強管理，采取有效措施，做好工程送審資料的清理審核工作，提高效率，防止工程積壓，保障財政績效管理的順利實施。

制定財政績效管理工作的教育培訓、學習制度?；趯ｍ椫С鲈u審涉及方方面面，且專業(yè)性強、知識更新較快等特點，必須開展多種形式的教育培訓學習，以提高工作人員的工作能力和服務質量，提高財政績效管理人員的能力和管理水平。

參考文獻：

1. 黎旭東，許航敏．績效預算：創(chuàng)新公共財政理論體系的分配方式革命．財政研究，2011，（11）．

2. 劉家凱，胡德期，周曉麗．廣西財政支出績效管理研究．經(jīng)濟研究參考，2011，（23）．

3. 連家明，王丹．基于法治化視角的財政分配問題研究．財經(jīng)問題研究，2008，（5）．

4. 張麗華，聞勇，文娜，孫亞剛，張蕾．“十二五”期間推進我國財政支出績效管理的難點與解決思路.經(jīng)濟問題探索，2011，（9）．

基金項目：國家社科基金重大招標課題“地方服務型政府建構路徑與對策”（項目號：09＆ZD063）階段性成果。

作者簡介：張青，中共廣東省委黨校（廣東行政學院）行政學教研部副教授，蘇州大學法學博士；岳芳敏，中共廣東省委黨校（廣東行政學院）經(jīng)濟學教研部教授，中山大學經(jīng)濟學博士。

收稿日期：2012-03-18。