于長(zhǎng)革

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)增速保持在年初預(yù)期目標(biāo)區(qū)間內(nèi)，但國(guó)內(nèi)外環(huán)境更加錯(cuò)綜復(fù)雜，出現(xiàn)了一些新的變化。世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的曲折性、艱巨性進(jìn)一步凸顯，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中仍然存在著一些突出矛盾和問(wèn)題，特別是經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，5月23日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，明確要求把“穩(wěn)增長(zhǎng)”放在更加重要的位置，加大宏觀政策預(yù)調(diào)微調(diào)力度，積極擴(kuò)大需求，為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。這就需要我們認(rèn)真梳理與“穩(wěn)增長(zhǎng)”相關(guān)的主要因素，包括有利因素和不利因素，按照揚(yáng)長(zhǎng)避短的原則制定具體的政策措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。其中，近年來(lái)為人們所熱議的“土地財(cái)政”自然應(yīng)予以高度關(guān)注。本文從“土地財(cái)政”的產(chǎn)生入手，通過(guò)“土地財(cái)政”與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定性、不可持續(xù)性之間的相關(guān)性研究，認(rèn)真剖析“土地財(cái)政”與“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)之間困局的形成機(jī)理，并結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與目標(biāo)任務(wù)提出具體的改革思路和政策建議。

一、1994年分稅制改革后地方政府的財(cái)政行動(dòng)邏輯

1994年分稅制改革后，中央與地方之間明確劃分了財(cái)政收支范圍，初步構(gòu)建了分稅制基本框架，基本制度成果有目共睹，不容質(zhì)疑。但由于省以下沒(méi)有真正實(shí)行分稅制，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難便在“財(cái)權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移”過(guò)程中凸顯出來(lái)，并在多種因素的共同作用下引發(fā)了“土地財(cái)政”問(wèn)題。

（一）“事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移”與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的凸顯

1994年分稅制改革初步劃分了中央與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，但省以下未做統(tǒng)一要求。在具體實(shí)施過(guò)程中，省以下政府間財(cái)政收支的劃分頗具隨意性。另外，我國(guó)財(cái)政法制建設(shè)比較滯后，分稅制有關(guān)事宜主要源于行政法規(guī)，始終沒(méi)有通過(guò)立法程序，中央與地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)在劃分過(guò)程中無(wú)法可依，在劃分之后的運(yùn)行中更無(wú)法得到憲法與相關(guān)法律的保障，為高層級(jí)政府上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)提供了空間，從而形成了政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的反向移動(dòng)，直接導(dǎo)致了各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重錯(cuò)位，最可悲的基層政府財(cái)力需求顯著大于財(cái)力供給，嚴(yán)重的入不敷出逐步使基層財(cái)政陷于“揭不開(kāi)鍋”的困境之中。

2001年，全國(guó)拖欠工資的縣、鄉(xiāng)占全國(guó)縣、鄉(xiāng)總數(shù)的18.7%和27.1%，財(cái)政境況稍好的縣、鄉(xiāng)也僅僅限于“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)力非常有限，各方面的支出欠賬越來(lái)越多，形成了巨額的隱性負(fù)債。

（二）地方政府入不敷出之下的自謀出路與“三亂”的泛濫

面對(duì)分稅制改革出現(xiàn)的“揭不開(kāi)鍋”的窘境，地方政府特別是基層政府在無(wú)奈之下只能想方設(shè)法擴(kuò)大稅源，以增加財(cái)政收入。但在一定時(shí)期內(nèi)，一個(gè)地區(qū)的稅源是相對(duì)穩(wěn)定的，地方政府通過(guò)增加稅收以盡快緩解財(cái)政收支矛盾的努力是不現(xiàn)實(shí)的。于是，預(yù)算外收支體系便成為地方政府財(cái)政解困的重要手段，地方預(yù)算外資金收入隨之迅速膨脹（如圖1所示）。

1995年-1996年，國(guó)家先后多次對(duì)預(yù)算外收支范圍予以調(diào)整，但地方政府卻不斷創(chuàng)新預(yù)算外收入名目，從而使地方預(yù)算外收入不但沒(méi)有下降，反而在1998年之后迅速上升，達(dá)到了前所未有的水平。由于預(yù)算外收支體系主要由地方政府控制，且分散在各個(gè)主管部門，基本上游離于財(cái)政預(yù)算之外，不受財(cái)政預(yù)算約束，更不受中央的控制和監(jiān)管，因此滋生出大量的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的“三亂”行為，影響了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，嚴(yán)重干擾了財(cái)經(jīng)秩序，損害了地區(qū)經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）“三亂”的治理與土地財(cái)政之路的開(kāi)辟

“三亂”嚴(yán)重干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，損害經(jīng)濟(jì)效率，其危害顯而易見(jiàn)，國(guó)家隨之出重拳治理“三亂”自然也在情理之中。但“三亂”的治理直接堵塞了地方政府的“財(cái)路”，財(cái)政重壓之下探索新的生財(cái)之道隨之展開(kāi)，土地這一稀缺資源作為“救命稻草”和“搖錢樹(shù)”被牢牢抓住，地方政府迅速走上了土地財(cái)政之路。

所謂土地財(cái)政，是指政府通過(guò)土地的資本化來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政創(chuàng)收的過(guò)程。土地收入涉及面比較廣，概括起來(lái)主要包括以下兩部分：一是土地稅收收入，其又可分為直接稅收入和間接稅收入。其中，直接稅收入包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅；間接稅收入主要包括與土地財(cái)政休戚相關(guān)的房地產(chǎn)和建筑等行業(yè)的稅收收入。二是土地非稅收入，主要包括地租性收入和相關(guān)收費(fèi)等等。

如表1所示，2003年-2007年，全國(guó)土地財(cái)政凈收入占地方財(cái)政收入的比重年均為38%，而土地財(cái)政總收入占地方財(cái)政收入的比重年均則高達(dá)60%，2007年達(dá)到最高，分別為44%和70%。另?yè)?jù)資料顯示，2007年-2010年，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和地方本級(jí)財(cái)政收入的比例從0.35∶1上升到0.75∶1，和地方公共財(cái)政收入的比例從0.18∶1上升到0.41∶1。這標(biāo)志著對(duì)于地方政府而言，2007年-2010年，土地出讓收入（未扣除成本）占到地方公共財(cái)政總收入的2/5左右，占地方本級(jí)財(cái)政收入的比例達(dá)3/4。

誠(chéng)然，1994年分稅制改革因省以下沒(méi)有完全貫通，致使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難在“事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移”過(guò)程中凸顯出來(lái)，并在一定程度上引發(fā)了“土地財(cái)政”問(wèn)題。但這只是一大誘因，事實(shí)上，土地暴力生財(cái)機(jī)制的形成是諸多因素共同作用的結(jié)果，包括土地所有權(quán)制度、征收與流轉(zhuǎn)制度等，限于本文的篇幅和研究視角，此處不再一一贅述。

二、地方政府的土地財(cái)政之路與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定性

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方政府官員GDP導(dǎo)向的晉升激勵(lì)，使土地財(cái)政的膨脹成為現(xiàn)實(shí)，并已成為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的重要特點(diǎn)。近年來(lái)，該模式在拉動(dòng)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面雖然發(fā)揮了一定的作用，但從長(zhǎng)期來(lái)看，該模式具有明顯的不可持續(xù)性，大大增加了未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定性。

（一）“土地財(cái)政”在短期內(nèi)是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量

中國(guó)是單一制國(guó)家，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)改革始終伴隨著垂直的政治管理體制，中央完全掌握著地方政府官員的政績(jī)考核與任免，即具有集中的人事權(quán)。改革開(kāi)放以后，黨中央撥亂反正，將工作重心徹底從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展開(kāi)始成為各級(jí)黨委、政府的頭等大事，經(jīng)濟(jì)績(jī)效也就成為干部晉升的主要指標(biāo)。于是，中央便設(shè)立了以GDP為核心的考核機(jī)制，以激勵(lì)地方政府貫徹中央的政策意圖。在這種政治體制和政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長(zhǎng)（否則在政績(jī)考核中被一票否決），而且要根據(jù)GDP等指標(biāo)排名。同樣，具有自利行為的政府官員自然也會(huì)把權(quán)重較高的指標(biāo)作為自己的努力方向，通過(guò)做大GDP和上繳更多的財(cái)政收入來(lái)顯示政績(jī)，并以此獲得晉升機(jī)會(huì)。

為加快GDP增長(zhǎng)，擴(kuò)大GDP和財(cái)政收入規(guī)模，地方政府充分利用可以自主安排財(cái)政支出的權(quán)力，將更多的資源用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是那些能夠直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并有助于吸引區(qū)外資本（如FDI）的基本建設(shè)項(xiàng)目，從而形成了資本推動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。當(dāng)然，地方政府特別是基層政府的公共財(cái)政收入是有限的，除必保的社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出、“三農(nóng)”支出、民生支出和公用經(jīng)費(fèi)等支出項(xiàng)目外，可用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出微乎其微。為了獲取用于拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的投資，地方政府便圍繞土地大做文章，充分利用“土地財(cái)政”拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。首先，土地作為稀缺資源，可為地方政府融通投資資金。政府作為土地交易一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，自然成為建設(shè)用地使用權(quán)的唯一供給者。于是，地方政府經(jīng)常以低價(jià)征用集體土地，然后通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式高價(jià)出讓土地，從中獲取以土地出讓金為主要形式的壟斷收入。地方政府利用自己對(duì)土地出讓收入安排的自主權(quán)，將其重點(diǎn)用于為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)融通資金，有力地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，土地有助于地方政府招商引資。土地是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性因素之一，特別是隨著工業(yè)化和城市化步伐的加快，土地越來(lái)越因稀缺而彌顯珍貴。于是，地方政府經(jīng)常通過(guò)提供一定數(shù)量的土地作誘餌招商引資，以促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這一手段是極為有效的，對(duì)于近年來(lái)的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要拉動(dòng)作用。

（二）“土地財(cái)政”容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不可持續(xù)性

前已述及，近年來(lái)，“土地財(cái)政”對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的正影響，其通過(guò)為地方政府融通投資資金和招商引資有力地拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)我國(guó)的“GDP繁榮”發(fā)揮了重要作用。但是，“土地財(cái)政”也為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)埋下了隱患，使地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)患上了嚴(yán)重的土地依賴癥，進(jìn)而使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在著嚴(yán)重的不確定性和不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。首先，眾所周知，土地是稀缺資源，房地產(chǎn)業(yè)是一次性稅源，隨著土地資源的日益減少，地方政府的這一重要“財(cái)源”將逐步萎縮，“土地財(cái)政”的危機(jī)自然將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成制約。同時(shí)，“土地財(cái)政”直接受制于國(guó)家的宏觀調(diào)控政策。一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)“降溫”，罹患土地財(cái)政依賴癥的地方政府財(cái)政壓力將驟然上升，甚至可能引發(fā)財(cái)政危機(jī)，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。去年以來(lái)，隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度的加大，許多高度依賴土地出讓收入的地方政府叫苦連天，財(cái)政收支矛盾日益加劇，大量依靠土地出讓收入融通資金的地方建設(shè)項(xiàng)目被迫停工或停產(chǎn)，直接降低了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。這也是近期我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速不斷下行的重要因素之一。

（三）“土地財(cái)政”直接威脅著“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

眾所周知，“穩(wěn)增長(zhǎng)”不僅與影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接因素緊密相聯(lián)，而且與社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)?！巴恋刎?cái)政”雖然在短期內(nèi)刺激了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，其不僅影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性，而且會(huì)直接影響社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成巨大威脅。

一方面，“土地財(cái)政”的過(guò)度膨脹會(huì)直接導(dǎo)致耕地的大幅度減少，進(jìn)而威脅我國(guó)的糧食安全。為了獲取更多的土地出讓收入，地方政府經(jīng)常以低價(jià)征用集體土地，然后以高價(jià)轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)，以賺取巨額壟斷收益。同時(shí)，許多地方政府經(jīng)常假借“公益”的名義征用非公共用地，致使耕地不斷減少。有關(guān)資料顯示，在某省11個(gè)縣（1996年）200個(gè)最大的用地項(xiàng)目中，屬于公共事業(yè)的僅有42項(xiàng)，占21%；屬于政府機(jī)關(guān)的10項(xiàng)，占5%；而以營(yíng)利為目的的公司企業(yè)148項(xiàng)，占74%，其中房地產(chǎn)項(xiàng)目35項(xiàng)，占18%。隨著耕地的大量減少，我國(guó)的糧食安全受到的威脅日益加劇。據(jù)估計(jì)，到2030年，我國(guó)人口將達(dá)到16億，屆時(shí)人均占有耕地僅在1畝左右，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，以如此少的土地來(lái)養(yǎng)活龐大的人口數(shù)量，不僅會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)的糧食供應(yīng)安全形成極大的威脅，而且也會(huì)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)構(gòu)成挑戰(zhàn)與壓力。

另一方面，“土地財(cái)政”的過(guò)度膨脹會(huì)直接導(dǎo)致失地農(nóng)民的增加，進(jìn)而影響和諧社會(huì)的建設(shè)。政府土地征用權(quán)的濫用會(huì)造成“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)農(nóng)民”數(shù)量的激增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在每征用一畝地，就會(huì)有1.5個(gè)農(nóng)民失地。由于失地農(nóng)民大多沒(méi)有社會(huì)保障，加之他們?cè)诔鞘性倬蜆I(yè)能力的低下，龐大的失地農(nóng)民群體必然會(huì)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，威脅著“穩(wěn)增長(zhǎng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、以“穩(wěn)增長(zhǎng)”為契機(jī)徹底消除土地財(cái)政依賴癥

據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年上半年，全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值227098億元，按可比價(jià)格計(jì)算同比增長(zhǎng)7.8%，經(jīng)濟(jì)增速雖然保持在年初預(yù)期目標(biāo)區(qū)間內(nèi)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩，各項(xiàng)指標(biāo)顯著下行，令決策層改變了預(yù)期，宏觀政策重心有所調(diào)整，再度把“穩(wěn)增長(zhǎng)”放在更加重要的位置。對(duì)此，我們要予以正確認(rèn)識(shí)?！胺€(wěn)增長(zhǎng)”并不是“保增長(zhǎng)”，特別值得注意的是，目前對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)的方式，如果不注意，又會(huì)在路徑依賴的作用下，回到依靠投資和拼出口的老路上去。如果如此操作，一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)可能保住了，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大事將再次被耽擱，未來(lái)再調(diào)整的成本會(huì)更大。

我國(guó)“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)為7%，與此相比，今年一季度7.8%的增速并不低?！墩ぷ鲌?bào)告》將今年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)下調(diào)至7.5%，是2005年以來(lái)首次低于8%。這種主動(dòng)選擇回調(diào)，為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升發(fā)展質(zhì)量預(yù)留了一定空間，傳遞出一個(gè)清晰的信號(hào)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)該向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量放到首要地位。因此，我們要以“穩(wěn)增長(zhǎng)”為契機(jī)，創(chuàng)新體制機(jī)制，破除地方政府的“土地財(cái)政”依賴癥，消除“土地財(cái)政”對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

（一）進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，解除地方政府的財(cái)政困難之憂

前已述及，1994年分稅制改革之后，在綜合國(guó)力不斷提升、全國(guó)財(cái)政收入強(qiáng)勁增長(zhǎng)、地方財(cái)政總收入不斷提高的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難卻在“事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移”過(guò)程之中凸顯出來(lái)，并引發(fā)了“土地財(cái)政”等問(wèn)題，其根本癥結(jié)在于省以下一直沒(méi)有真正實(shí)行分稅制。根治方法必須從此入手，對(duì)癥下藥，通過(guò)深化省以下財(cái)政體制改革、完善分稅制財(cái)政體制加以解決。

首先，要加快推進(jìn)政府財(cái)政層級(jí)改革，減少財(cái)政層級(jí)。其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制，省和縣兩級(jí)政府之間直接搭建財(cái)力分配框架，并適時(shí)輔之以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，逐步將政府財(cái)政層級(jí)從五級(jí)簡(jiǎn)化為中央—省—市縣三級(jí)。這是深化省以下財(cái)政體制改革、合理劃分政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的必然選擇，也是建立統(tǒng)一規(guī)范的分稅制財(cái)政體制之關(guān)鍵所在。

第二，按照受益范圍和法律規(guī)定，明確劃分中央、省、縣（市）三級(jí)支出責(zé)任，并逐步將其法制化。尤其要在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要盡快明確中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任。一般來(lái)講，中央政府應(yīng)主要負(fù)擔(dān)全國(guó)性的公共產(chǎn)品，地方政府主要負(fù)擔(dān)地方性公共產(chǎn)品。具體來(lái)說(shuō)，中央政府應(yīng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)國(guó)防建設(shè)、社會(huì)保障、郵政、鐵路及其他跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；城市公用事業(yè)服務(wù)（公交、水電氣供應(yīng)等）、市縣鎮(zhèn)際公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)；水利、生態(tài)環(huán)境、公立性文體衛(wèi)教事業(yè)以及其他介于前兩者之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。

第三，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上合理劃分政府間的財(cái)權(quán)，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的分級(jí)財(cái)政體制。中央應(yīng)賦予地方必要的相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，包括必要的稅種選擇權(quán)和一定的稅收政策制定權(quán)，乃至允許地方政府依照法定程序自主開(kāi)辟地方稅種和稅源，籌集適量的用于提供公共物品的資金。當(dāng)然，作為權(quán)力制約，中央應(yīng)具有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。另外，我國(guó)要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府間的稅收收入劃分辦法，保證各級(jí)政府（特別是地方、基層政府）都擁有主體稅種，以確保中央有能力調(diào)控總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方有財(cái)力實(shí)現(xiàn)分級(jí)預(yù)算、自求平衡。

第四，努力構(gòu)建規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。考慮到我國(guó)目前基層財(cái)政仍然比較困難的客觀情況，對(duì)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付應(yīng)做如下調(diào)整：完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，鼓勵(lì)和支持那些屬于禁止和限制開(kāi)發(fā)的地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。完善資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)該類城市的支持力度。增加民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，幫助少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展。規(guī)范現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制設(shè)立新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。進(jìn)一步完善“因素法”，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的分配依據(jù)與方法。

（二）健全和完善土地管理制度，從源頭上根除土地暴力生財(cái)機(jī)制

一方面，要進(jìn)一步完善國(guó)有土地分級(jí)管理體制，加快建立責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)相匹配，預(yù)算約束與預(yù)算激勵(lì)相對(duì)等的土地資本預(yù)算管理體系，健全和完善國(guó)有土地監(jiān)管方式，規(guī)范土地出讓行為，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。另一方面，要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行土地的有序流轉(zhuǎn)，加快建立健全與土地流轉(zhuǎn)制度相關(guān)的法律法規(guī)和配套制度，如登記備案制度、糾紛調(diào)處制度、合同管理制度等等，積極為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供法制保障。

（三）合理控制土地資源利用節(jié)奏和資本化進(jìn)程，建立健全可持續(xù)的土地生財(cái)機(jī)制

土地作為稀缺資源，其開(kāi)發(fā)和利用一定要控制好節(jié)奏。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)期，合理制定土地資源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期規(guī)劃，保持合理的供地節(jié)奏，相對(duì)均衡地獲取土地出讓收入。要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將集體建設(shè)用地入市總量納入年度供地計(jì)劃，統(tǒng)籌安排集體和國(guó)有建設(shè)用地的配置比例，控制農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)節(jié)奏，逐步形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系。要切實(shí)加強(qiáng)土地利用監(jiān)管，強(qiáng)化土地規(guī)劃、利用計(jì)劃管理和用途管制，努力提高土地資源的開(kāi)發(fā)利用效率。為均衡調(diào)節(jié)土地財(cái)稅激勵(lì)，消除地方政府“土地財(cái)政”的不良沖動(dòng)，可借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，從土地出讓收入、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收入中提取一定比例的資金，建立土地收益儲(chǔ)備基金，以便平衡年度預(yù)算。

（四）完善干部選拔任用制度，建立健全科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系

盡快調(diào)整目前對(duì)官員晉升的考核機(jī)制，清理各類行政績(jī)效考核指標(biāo)，凡不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能定位或有利于各級(jí)政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虛作假的一律取消；逐步淡化GDP增長(zhǎng)以及與之相關(guān)的指標(biāo)在考核體系中的重要角色，將晉升地方政府官員的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)到轄區(qū)內(nèi)的居民福利和公共服務(wù)水平提高等方面上來(lái)，并將居民對(duì)公共服務(wù)的需求偏好納入對(duì)官員晉升的考核體系中。著手建立一套有利于政府職能轉(zhuǎn)變，保證政府公正高效履行職能的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，更加關(guān)注民生和民意，更加貼近百姓的生活，并突出“綠色GDP”、“幸福指數(shù)”等考核指標(biāo)，激勵(lì)地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更好的處理人與自然的關(guān)系，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與增進(jìn)社會(huì)福利之間的平衡。

〔1〕賈康，劉微.土地財(cái)政：分析及出路[J].財(cái)政研究，2012（1）.

〔2〕于長(zhǎng)革.中國(guó)式財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給的低效率[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（11）.

〔3〕辛波，于淑俐.對(duì)土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)性的分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（3）.

〔4〕唐在富.中國(guó)土地財(cái)政基本理論研究——土地財(cái)政的起源、本質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)與未來(lái)[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2012（2）.