呂溢洋

“政治性法律”

5月14日，國家預(yù)防腐敗局官方網(wǎng)站公布了該局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上的發(fā)言。據(jù)其透露，1982年至2011年30年中，因違犯黨紀(jì)政紀(jì)受到處分的黨政人員達(dá)420余萬人，其中省部級官員465人；因貪腐被追究司法責(zé)任的省部級官員90余人。僅2003年到2011年9年中，因貪腐被移送司法機(jī)關(guān)的4.2萬余人。

顯然，腐敗的高發(fā)、易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢沒有改變，反腐敗的高壓態(tài)勢也沒有改變。

巧合的是，幾乎是同一時(shí)間，圍繞《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》一篇關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)仍需要10年以上時(shí)間的文章的討論熱烈展開。而在廣東省第十一次黨代會上，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋特別提到，要切實(shí)加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的監(jiān)督，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)。針對此前一些地方官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)不了了之的結(jié)局，有學(xué)者提出，應(yīng)該上升到法律層面，糾正“重政策輕法律”的現(xiàn)狀。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授李成言則認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)為時(shí)不會太遠(yuǎn)，因?yàn)閳?zhí)政黨會考慮現(xiàn)在的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)政安全。他預(yù)計(jì)，立法層面的工作3年后應(yīng)該會開始。

反腐立法肯定是好事，也是法治完善的需要，并且筆者也相信，不遠(yuǎn)的將來，必定會出現(xiàn)一部公眾廣泛參與、專家學(xué)者集思廣益而成的科學(xué)而又完善的反腐法。然而，我國尚處于“政治性法律”向“法理性法律”轉(zhuǎn)變的階段，這也是大部分新興國家必經(jīng)的階段。政治性法律就是指法律的制定多是根據(jù)政治利益，而非依據(jù)基本法理。與其相對應(yīng)的就是符合法理原則的“法理性法律”。

總的來說，我國的實(shí)際情況是，傳統(tǒng)的“大政府”模式，在我國的法治進(jìn)程中一步步瓦解。起初，政府在立法上擁有完全話語權(quán)，但現(xiàn)在立法權(quán)在人大逐漸坐實(shí)；目前政府尚對司法有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)，但隨著政治體制的完善與民主政治的發(fā)展，司法權(quán)終會被納入法治軌道，政府未來的角色還是要回歸“執(zhí)法施政”的角色。然而，一旦進(jìn)入這個(gè)階段，法治與政府間的攻守戰(zhàn)必定會是長期的，因?yàn)檎呀?jīng)無路可退。

尚對司法有相當(dāng)話語權(quán)的政府，難以得到有效的司法監(jiān)督，腐敗官員也仍將有恃無恐。權(quán)力集團(tuán)的結(jié)合，使得民眾沒有第三方的支持，處于孤立無援的地步。反腐工作的進(jìn)行舉步維艱，腐敗局面的愈演愈烈也就不難理解了。

私力抗腐與公力反腐

依據(jù)反腐程序的發(fā)起主體不同，可以把反腐行為分為私力抗腐與公力反腐兩種。私力抗腐就是指公民用個(gè)人力量來搜集證據(jù)，提供線索，與腐敗分子抗?fàn)?。隨著網(wǎng)絡(luò)社會的到來，民眾在網(wǎng)上形成了一股巨大的力量，可以把一些較明顯的腐敗現(xiàn)象快速地推到“前沿”。聚焦產(chǎn)生的壓力，足以引起相關(guān)部門的關(guān)注，進(jìn)而得到妥善處理。比如說最近的“湘潭神女”案，以及前幾年的“天價(jià)煙”事件等等。

但是這只是“小打小鬧”，大多數(shù)腐敗還是難以發(fā)掘的。因?yàn)楦瘮」賳T的相對方不是普通的公民，而是與其同處于一個(gè)利益鏈條中的行賄方及受益方。普通的公民作為權(quán)錢交易的第三方，意欲私力抗腐難以實(shí)現(xiàn)。首當(dāng)其沖的“攔路虎”就是取證。憑借私力獲得的證據(jù)，大多是通過“監(jiān)聽監(jiān)視”等秘密手段得到的非法證據(jù)或傳聞證據(jù)。這些證據(jù)面對司法過程中部分法律規(guī)定的“暫時(shí)性失效”，是不堪一擊的。因此，私力抗腐這條路不易走通。

公力反腐，實(shí)際上，也就是反貪機(jī)關(guān)的權(quán)力行使。我們來舉個(gè)例子：A縣反貪機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)甲決定對本縣一行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)乙進(jìn)行調(diào)查。從法律角度來看，理所應(yīng)當(dāng)，并無不妥。但是從政治角度看，甲面臨著不小的風(fēng)險(xiǎn)：若查出乙有問題，則乙所在的政治利益鏈條便面臨崩潰，牽扯到的問題官員可能高出多級；若沒有查出乙的問題，甲的政治前途受影響不說，聲譽(yù)受到破壞的乙也會產(chǎn)生巨大的敵對心理。因此，甲只好“多向上級匯報(bào)，少自作主張”，依上級批示進(jìn)行查案了。由于摻雜了太多的個(gè)人利益因素，反貪機(jī)關(guān)往往不到萬不得已不會輕易出手。

四種查案類型

所謂“萬不得已”的情況，至少有以下四種：

“斗爭型查案”，也就是政治斗爭中，角力失敗者被調(diào)查，也可以體現(xiàn)為掌權(quán)者打擊異己的手段。比如說，原郴州市紀(jì)委書記曾錦春，利用職權(quán)，打擊不聽從自己意見的官員，將“雙規(guī)”權(quán)力用到極致，最終使得郴州下轄各縣區(qū)市出現(xiàn)了一個(gè)“雙規(guī)受害者群”。甚至還出現(xiàn)過對個(gè)體老板的“雙規(guī)”，從而使得“雙規(guī)”權(quán)得以延伸應(yīng)用到黨外人士身上，這也淪為了一個(gè)笑柄。

“威懾型查案”，主要是新官上任初期，點(diǎn)起推行廉政的“三把火”，主要以威懾為目的進(jìn)行查案，強(qiáng)化自身權(quán)威，樹立本人威權(quán)形象。比如說近期正在接受調(diào)查的廣東茂名原市委書記羅蔭國。2007年4月，接任茂名市委書記的羅蔭國身兼三職，除了市委書記外，還兼任市人大常委會主任與市黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長。2008年10月，中央召開全國黨風(fēng)廉政建設(shè)工作電視電話會議，茂名市委書記羅蔭國在北京主會場作了發(fā)言，對“茂名經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)行了介紹。茂名也是全國唯一一個(gè)作經(jīng)驗(yàn)介紹的地級市，得到了充分肯定。而在這之前，全國已有10多個(gè)省以及上百個(gè)市縣來茂名市考察學(xué)習(xí)。

據(jù)了解，當(dāng)年所謂茂名市反腐經(jīng)驗(yàn)也就是，“在茂名市的反腐格局下，市委書記羅蔭國是反腐倡廉的最高領(lǐng)導(dǎo)者和第一責(zé)任人，黨政齊抓共管，紀(jì)委起組織協(xié)調(diào)作用，檢察院、監(jiān)察局等法定的反腐部門成為附屬品?！辈⑶遥仁穷I(lǐng)導(dǎo)者，又是督察者，又是被監(jiān)督者的市委書記羅蔭國，“親自部署重要工作，親自過問重大問題，親自協(xié)調(diào)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，親自督辦重要案件”。樹威成功的羅書記，接下來也滑入了貪腐的深淵，市轄6個(gè)縣（區(qū)）的主要領(lǐng)導(dǎo)全部涉案。有意思的是，查辦茂名大案時(shí)，第一件事情是調(diào)整最關(guān)鍵幾個(gè)人的位置，因?yàn)樗麄兌际橇_蔭國的人。

“任務(wù)型查案”，即為完成上級任務(wù)，或?yàn)橥瓿赡甓戎笜?biāo)而辦案。上級檢察院給下級檢察院下達(dá)反貪指標(biāo)，作為考核標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)是眾人皆知的“秘密”。2010年，山西省幾個(gè)人大代表聯(lián)名提出《建議檢察系統(tǒng)改變辦理反貪案件下指標(biāo)的做法》，在當(dāng)年年末，檢察機(jī)關(guān)給予了積極的回應(yīng)。然而，全國范圍內(nèi)的下任務(wù)、定指標(biāo)的辦案方式，仍屢見不鮮。今年4月份，湖北某市的一個(gè)基層檢察院開展院務(wù)會議，總結(jié)季度工作時(shí)，就作了如下總結(jié)：“反貪局克服人事調(diào)整后業(yè)務(wù)不熟的困難，注重挖窩帶串，深挖案中案，成績斐然，一季度共立案偵查貪污賄賂案件11件，完成全年目標(biāo)的69%……”

“安撫型查案”，指發(fā)生重大事件，造成重大不良影響，民憤極大時(shí)，抓幾個(gè)典型予以舒緩。由群體性事件牽出地方黨政部門主要官員的腐敗案件，近年來在各地并不少見。一旦發(fā)生群體性事件，最后往往以官員或違紀(jì)或違法而被查處或被免職收尾，我們完全可以將其理解為安撫民憤的一種手段。

總之，我國現(xiàn)階段的反腐工作，許多情況下變成了“政治性反腐”，這項(xiàng)工作被嚴(yán)重手段化了。

手段化的反腐與穩(wěn)定

以“安撫型查案”為例，一旦出現(xiàn)了群體性事件，為了安撫群眾，主要領(lǐng)導(dǎo)被停職，進(jìn)而接受反腐調(diào)查似乎成了一條定律。展開的調(diào)查工作極富效率，極富激情。媒體隨之跟進(jìn)，勝利宣告隨即出現(xiàn)。這在我國是屢見不鮮的現(xiàn)象了。為什么群體性事件一定會啟動反腐程序呢？或者說，為什么群體性事件可以突破腐敗圈的利益維護(hù)呢？因?yàn)?，穩(wěn)定是一切的前提。

將反腐視為維護(hù)穩(wěn)定的手段和將其視為穩(wěn)定遭破壞之后“修復(fù)穩(wěn)定”的手段，代表了一種價(jià)值觀，并向我們揭示了這樣一個(gè)規(guī)律：在“維護(hù)穩(wěn)定”這一底線上下浮動來處理反腐是大多數(shù)反貪機(jī)關(guān)的選擇。恰如價(jià)值規(guī)律。

因此，反貪查處高峰與群體性事件聯(lián)系緊密。而這一現(xiàn)象的根源就是反貪被視作平息群體性事件的一種手段。這也令我國民眾養(yǎng)成了一個(gè)不怎么好的習(xí)慣，即將“遇事則撤官”當(dāng)作定律。我們大家都下意識地接受了這一定律。

比如說，A縣發(fā)生民眾打砸縣政府事件，上級赴現(xiàn)場調(diào)查，不久就會將縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)停職、免職。接下來，司法機(jī)關(guān)介入調(diào)查。最終查出某領(lǐng)導(dǎo)存在貪腐行為，依刑事程序處理，“給了全縣人民一個(gè)滿意的交代”。全縣人民這時(shí)便歡欣鼓舞，敲鑼打鼓，“世間自有公道在”，“惡有惡報(bào)”。媒體也開始對其進(jìn)行“家底曝光”，言必稱“狗官”，一派憤慨。記得前幾年發(fā)生的平頂山礦難，監(jiān)察部一位領(lǐng)導(dǎo)便聲稱一定要查清礦難背后的貪腐問題。凡出事故，就必定是“貪腐”惹的禍。

但是我們要注意的是，查處問題官員之后，A縣的原有民生問題并不意味著得到了根本解決。可是即便如此，民眾對政府的敵對心理就瓦解了，他們會同新任官員展開合理溝通。經(jīng)過了一番宣泄之后，民眾便不可能再聯(lián)合在一起，發(fā)生群體性事件了。這是一個(gè)屢試不爽的妙招，也是地方政府在資源不足背景下迫不得已的舉措。撤幾個(gè)屬于“可再生資源”的官員，來緩解資源不足在地方呈現(xiàn)的矛盾，是十分“劃算”的。

這種處理矛盾的“障眼法”與古人的智慧不謀而合，如三國時(shí)代曹操斬糧官。不同的是，糧官無辜，而貪官是罪有應(yīng)得。

上述策略有個(gè)極大的副作用就是在消耗執(zhí)政黨與政府的權(quán)威，實(shí)質(zhì)上就是“殺敵一千自損八百”的“七傷拳”。在過去的時(shí)代，民眾會容忍貧窮、饑餓乃至不公，并且對自己的一點(diǎn)點(diǎn)收獲也會心存感恩。而一旦這個(gè)注定會過去的時(shí)代過去之后，政府便進(jìn)入權(quán)威消耗模式。也就是說，政府要為社會存在的種種不良現(xiàn)象“埋單”，社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)權(quán)威消耗的速度也不可避免地越來越快，民眾對社會不公的容忍度越來越低。這也是現(xiàn)今我國屢發(fā)群體性事件的原因之一。

面臨這種情況，我們需要盡快從“政治性反腐”中走出來。