[摘 要]自20世紀80年代以來公共管理理論的興起，績效管理逐步進入公共部門管理者的視野。我國公共部門在不斷嘗試改革的同時，也面臨著績效管理的困境。主要表現(xiàn)在：績效管理依據(jù)的缺失，法律規(guī)范和理論發(fā)展尚不足以滿足公共部門績效管理的現(xiàn)實需求；公共部門對績效管理認識的偏差和管理理念的滯后，制約著公共部門績效管理的實施；公共部門目標多元化、評估的困難性、人力資源戰(zhàn)略的缺失以及公共部門和個人特有的屬性是其績效管理的難點。

[關鍵詞]績效管理；績效評估；績效反饋；困境

績效管理是一項系統(tǒng)工程，它包括績效計劃、績效溝通、績效評估和績效反饋。它將過程管理和結果管理融為一體，既注重管理的過程，也關注管理的結果。20世紀80年代西方國家將績效管理引入公共部門，目的在于提高公共部門效率和效能。而績效管理在我國公共部門起步更晚，不可否認當前我國公共部門的績效管理取得了一定成績，如領導干部問責機制的實現(xiàn)，珠海的“萬民評議政府”，青島的績效機關之路等，但也必須承認績效管理在我國公共部門發(fā)育尚不成熟，無論是理論層面還是實踐層面與科學的績效管理還相距甚遠。因此，需要我們理清當前制約我國公共部門績效管理的問題，以實現(xiàn)有效合理的公共部門績效管理。

一、績效管理依據(jù)缺失

績效管理依據(jù)是公共部門實施績效管理的根本，沒有對績效管理的內在規(guī)定，公共部門的績效管理只會陷于茫然與無助。公共部門績效管理依據(jù)的缺失主要表現(xiàn)在：

（一）公共部門績效管理規(guī)定性不明確

至今為止，無論是政府還是學界，并沒有對公共部門績效概念做出明確界定，也沒有對何謂高績效做出清晰的闡釋。公共部門中應由誰負責績效管理、誰負責績效評估等都沒有詳細的說明。這就導致各個公共部門績效管理各自為戰(zhàn)，缺乏績效管理一體化進程。

（二）公共部門績效管理法律法規(guī)缺失

近年來，公共部門績效管理多為自發(fā)性行為，全國并沒有一部相關的法律、法規(guī)作為公共部門績效管理的依據(jù)，沒有對公共部門績效管理具體實施制度化的規(guī)定，導致公共部門績效管理缺乏法制性保障，科學性和持續(xù)性不強?？冃Ч芾淼哪繕?、標準、考核、評估都由公共部門本身制定，增強了主觀隨意性，使得績效管理推進的深度和廣度受到制約。

（三）公共部門績效管理理論準備不足

績效管理這一概念引自西方，大多成果照搬西方，盡管我國學界已經給予關注，但適合我國政治、經濟、文化環(huán)境和現(xiàn)階段條件特征的績效管理研究成果尚不豐富，學界相對重視績效管理的基礎理論研究，但實踐可操作層面的研究及實證性研究不足，以致公共部門績效管理主觀性強，盲目性大，無法發(fā)揮應有的作用。

二、績效管理理念存在偏差

理念是行動的先導?？冃Ч芾碛^念性認識直接影響公共部門績效管理的效果。績效管理理念存在偏差主要表現(xiàn)在三個方面：

一是混淆績效和政績?？冃Ч芾戆斯膊块T工作的過程和結果，而政績側重于公共部門工作行為的結果，典型的表現(xiàn)就是“經濟政績”和“政績工程”。特別是長期以來受計劃經濟體制的影響，一些地方政府將政績視為績效，以GDP高速增長為目標，大搞“形象工程”，模糊了政府績效與政績，造成公共部門認識上的誤區(qū)。

二是混淆績效考核和績效管理?？冃Ч芾砗涂冃Э己思扔新?lián)系又有區(qū)別?？冃Ч芾肀举|上是通過一系列動態(tài)、持續(xù)的計劃、溝通、控制和反饋提高組織和個人的效能，最終實現(xiàn)整個部門的績效提升?？冃Э己耸歉鶕?jù)一套正式的制度和標準，評價組織中個人職務履行和責任的實現(xiàn)程度。績效考核是績效管理的一個方面，但二者側重點不同。績效考核對象是員工，試圖以考核的方式激勵員工自我績效的實現(xiàn)，從而帶動組織績效的實現(xiàn)。而績效管理是組織和個人的雙向溝通，是在員工個人的自我控制和組織的不斷調整中實現(xiàn)整體績效。公共部門往往誤把員工個人的績效考核當作組織的績效管理。

三是缺乏績效反饋環(huán)節(jié)。當前公共部門的績效管理多止步于績效考核與評估，缺乏對考核評估結果的反饋，員工和部門無法得知自身工作真實的狀況評價。由于缺乏評估對象與評估結果的溝通，也就談不上對工作績效的改善和跟進?？冃Х答伒娜笔н€使績效管理與獎懲制度相分離，績效管理內在激勵性喪失，從而公共部門績效管理流于形式。

三、績效管理難點

（一）公共部門整體目標多元取向

從公共部門整體來講，由于公共部門特有的屬性，如非盈利性、公共性、壟斷性等，公共部門績效管理不能單純追求經濟和效率，還要做到效益和公平。一方面，公共部門的非競爭性使其缺乏降低成本、提高效率和提高服務質量的動力，同時一味地追求效率容易導致“一刀切”，工作僵化，方式粗暴等問題，還要注意到有時公共部門的社會目標和無形目標更具有深層次意義，效率并不是工作的唯一要旨；另一方面，公共部門工作的公平性難以量化，不同部門間工作的異質性，使得績效的評估和管理困難增加。

（二）公共部門個體特征不可忽視

從公共部門中個體來講，由于個體是公共部門服務實施的主導，對人的評估本身就比物的評估困難，定性評價易而定量評價難，且公共部門員工對績效管理存在一定程度的抵觸。“帕金森定律”在公共部門中確實存在，也就是說公共部門的工作與人員不存在必然的聯(lián)系，公共部門績效管理會促使組織機構重組、合并、撤銷，人員減裁，預算縮減、實施不同程度的獎懲等，進而影響了既得利益者的利益，造成個體員工心理的不適應與反抗。加之“官本位”思想作祟，增加了公共部門績效管理的困難。

（三）績效評估困難

績效評估是績效管理的重要環(huán)節(jié)，是公共部門不可回避的現(xiàn)實問題。我國公共部門績效評估存在缺乏統(tǒng)一標準、規(guī)范性不足、評估方法程序不合理等問題，影響了績效評估在公共部門績效管理作用的發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：績效評估主體單一，公共部門明顯存在部門主導的自上而下的單向評價，重視上級對下級的評估、控制，忽視下級評價和社會對公共部門的監(jiān)督，評估的公開性、透明性不足；績效評估對象單一，評估主要針對公共部門員工“德、能、勤、績、廉”的傳統(tǒng)考核，考核范圍空大，忽視對員工職責履行程度的關注，沒有將個人考核與部門績效目標實現(xiàn)相結合，更沒有對公共部門政策、制度制定執(zhí)行的評估；績效評估隨意性強，公共部門績效評估沒有形成常態(tài)機制，受領導人的主觀偏好影響大。

（四）戰(zhàn)略性人力資源管理缺失

企業(yè)績效管理有效實施的基礎是其戰(zhàn)略性的人力資源管理。公共部門績效的改善同樣有賴于戰(zhàn)略性和前瞻性的人力資源管理。然而，我國大多數(shù)公共部門還停留在傳統(tǒng)的人事管理階段，專注于日?，嵥榈墓芾硎聞?，缺乏現(xiàn)代化的人力資源管理理念。另外，公共部門從事人事的管理人員大多沒有受過專業(yè)化、系統(tǒng)化訓練，進而增加了公共部門績效管理的實施困難。

四、結語

績效管理是公共部門實現(xiàn)高績效的一種管理手段。單純研究我國公共部門績效管理存在的不足，無法解決實質問題。只有正視當前績效管理在公共部門中存在的問題，從理論和實踐層面不斷改進和完善，績效管理才會為公共部門帶來實惠。

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[作者簡介]孫慧（1986—），女，山東煙臺人，山東大學政治學與公共管理學院碩士研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。