[摘 要]土地征收是農(nóng)民集體所有土地向國有土地的轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序批準，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｍ恋卣魇帐潜ＷC國家公共設施和公益事業(yè)建設所需土地的一項重要措施。就目前看來，我國土地征收中尚存在一些問題，解決好這些問題，對于進一步開展土地征收工作具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]土地征收；土地權(quán)利；公共利益

農(nóng)地征收是國家的一種特有的權(quán)力，是國家因公共事業(yè)的需要或者為實施國家經(jīng)濟政策，或者為國家國防安全，基于國家對土地的最高所有權(quán)，依照法律程序?qū)r(nóng)地進行征收的一種行為。城市化建設需要大量的土地供應，城市的存量土地是有限的，法律賦予了國家對土地一級市場的壟斷權(quán)，當城市建設用地缺乏的時候，政府可以動用擁有的土地征收權(quán)將農(nóng)民集體所有的土地征收為國有土地，征地已成為滿足城市化進程中各類建設用地的主要途徑。由于農(nóng)民土地征收制度以及一系列與土地相關(guān)的法律制度的不健全，最終導致農(nóng)民土地權(quán)利受損。

一、法律對“公共利益”的界定模糊

在我國，農(nóng)地征收權(quán)是法律賦予政府的一種強制性的行政權(quán)。有權(quán)力的地方就有權(quán)力可能被濫用的危險，絕對不受約束的權(quán)力，必然產(chǎn)生絕對的腐敗。因此，世界上大多國家都將“公共利益”目的作為土地征收制度合法性的要件之一，防止政府土地征收公共權(quán)力的無限擴大，進而損害農(nóng)民的合法權(quán)益。我國2004年的“憲法修正案”第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?，究竟什么是“公共利益”，如何界定“公共利益”，在我國至今沒有一部法律作出相應的規(guī)定。我國法律對“公共利益”的模糊界定導致農(nóng)地征收權(quán)力的濫用。目前的《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》均未對“公共利益”作出明確具體的規(guī)定。

二、征地的補償標準不合理

我國《土地管理法》規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補償?！?“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！?“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！庇纱丝梢钥闯觯覈霓r(nóng)地征收補償款是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及土地征用后的用途和市場價值無關(guān)，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農(nóng)民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，是不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的。

三、土地征收補償方式過于單一

在計劃經(jīng)濟時期，對失地農(nóng)民采取了“誰征地，誰安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置被征地農(nóng)民。隨著城市建設和經(jīng)濟建設速度的加快，征地數(shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場也發(fā)生了變化，征地越來越多地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設施建設等非生產(chǎn)性項目。然而，這類項目單位沒有能力安置被征地農(nóng)民，因而沿用多年的“誰征地，誰安置”的原則就難以執(zhí)行。因此各地開始探索新的安置模式，20世紀90年代以后，各地普遍采取征地時一次性的支付補償金，這種一次性“買斷式”的給付方式在推出之初曾受到了征地農(nóng)民的普遍歡迎，但這主要聚集在沿海發(fā)達城市的一些村莊，而在一些經(jīng)濟落后的地區(qū)發(fā)現(xiàn)實際情況并不像發(fā)達地區(qū)那么樂觀，這里的農(nóng)民大多數(shù)對政府這種“一腳踢開”的做法懷有極大的不滿情緒，這些村民大多都是純農(nóng)業(yè)戶，他們因為文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面處于明顯的劣勢，很容易陷入“失地、失利又失業(yè)”的困境。與此同時，實行一次性的貨幣安置，雖然考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活，但沒有考慮到失地農(nóng)民今后的二次就業(yè)和養(yǎng)老保險問題。盡管有些地方正在探索建立失地農(nóng)民的社會保障體系，并鼓勵他們參加商業(yè)保險，但是由于安置補助費偏低，在加上農(nóng)民原有的收入積蓄有限，并不能有效的解決問題。

四、農(nóng)地征收程序不完善

法制比較健全的國家大多有一套嚴格的征地程序來限制國家的權(quán)力，保障土地持有者的利益。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對農(nóng)地征收行政行為制定了一系列的規(guī)范，對于規(guī)范我國農(nóng)地征收及其補償行為起到了積極的作用，但也存在著許多不足的地方，嚴格限制了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

第一，被征地農(nóng)民在農(nóng)地征收過程中缺乏表達自己意見的機會和自身利益訴求的有效渠道。我國目前的征地程序，首先是建設單位根據(jù)需要申請立項，選址論證，委托設計部門設計，然后再由建設單位憑項目批文和設計書委托征地。土地管理部門統(tǒng)一征收機構(gòu)受理后，與征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村協(xié)商土地補償、勞力安置等有關(guān)事宜，簽訂“征地協(xié)議書”，這份協(xié)議是辦理土地報批手續(xù)的不可或缺的要件之一，只有當征地手續(xù)齊全并經(jīng)政府部門批準之后，征地過程才得以實施。在這個過程當中可以看出，從立項征地伊始到征地行為實施，在眾多的參與行為主體當中，唯獨沒有與征地行為有著切身利益的農(nóng)民的參與。村委會作為農(nóng)民的代言人參與征地程序，農(nóng)民個體被掩蓋于村集體的名義之下而缺乏獨立性，自主的發(fā)表他們的意見也就缺少了必要的條件。在實際操作農(nóng)地征收過程中，村委會利益和農(nóng)民個體的利益并非完全一致的，往往出現(xiàn)“代言人偏差”現(xiàn)象，這是必須引起各級人民政府高度重視的問題。

第二，被征地農(nóng)民沒有機會參與征地補償標準的確立。盡管《土地管理法》第48條規(guī)定，在“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”。但是在實際的征地過程中，征地補償費的標準大都由征地主管部門確定，即便在實行征地聽證制度，參與聽證的對象也只有政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體（主要是村干部），農(nóng)民個人的利益訴求和心聲很少得到反映。即便農(nóng)民對農(nóng)地征收及其補償有意見，即便這種意見能夠在聽證會上得到充分的表達，但是，由于缺乏實質(zhì)性的可操作規(guī)程，缺乏聽證意見采納、反饋的監(jiān)督機制，農(nóng)民反映的意見往往也是不了了之或者根本就沒有下文。

近幾年，隨著各地城市化進程的加快，大量農(nóng)地被政府征收用來搞城市建設，在這過程中，農(nóng)民因反對征地、阻撓施工而釀成的暴力沖突接二連三，集體上訪事件也在不斷發(fā)生。本文認為，預防農(nóng)村征地糾紛和解決失地農(nóng)民問題最為有效的手段之一，就是從上面提到的一些制度性問題上入手，矯正現(xiàn)有制度偏差，提高制度運行質(zhì)量，為經(jīng)濟社會的健康穩(wěn)定發(fā)展做足做好預備工作。

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[作者簡介]梁雅雯（1985—），女，甘肅天水人，天津商業(yè)大學2009年馬克思主義基本原理研究生，研究方向：鄧小平理論與當代中國經(jīng)濟哲學。