一、我國城市化進(jìn)程及現(xiàn)狀

（一）我國城市化發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國的城市化發(fā)展歷程基本上可以劃分為以下三個階段。

1.1949年—1960年 政府主導(dǎo)的城市化穩(wěn)步發(fā)展階段

新中國成立之后，1953年開始實施“一五”計劃，政府推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。國家主導(dǎo)的大規(guī)模工業(yè)項目建設(shè)，引發(fā)了農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移，誕生了一批新型工業(yè)城市，推動了我國城市化穩(wěn)步發(fā)展，到1960年城市人口占總?cè)丝诒戎厣仙?9.8%。

2.1961年—1978年 城市化基本停滯階段

1961年開始，中央提出“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，撤并了一些市鎮(zhèn)，壓縮城市人口，人口從城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了城市化率的首次下降。1966后城市化率逐年下降，1976年下降到17.4%，出現(xiàn)了第二次“逆城市化”現(xiàn)象?？傮w上看，這一階段我國城市化發(fā)展基本處于停滯的狀態(tài)。

3.1979年至今政府與市場雙重推進(jìn)的快速城市化階段

十一屆三中全會召開后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的不斷加快，城市化發(fā)展加速，但改革開放初期，由于實行嚴(yán)格控制大城市的發(fā)展方針，城市化發(fā)展還主要靠政府推動。隨著改革的不斷推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)逐漸成為了推進(jìn)城市化發(fā)展的重要力量，1998年城市化率突破30%以后，進(jìn)入了快速發(fā)展階段，僅用了6年時間就跨越了40%，2010年底，城市化率已將近50%。

（二）我國城市化現(xiàn)狀及特點

1.規(guī)模大、速度快

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主斯蒂格利茨曾把我國的城市化稱為深刻影響21世紀(jì)人類社會進(jìn)程的事件之一。在不足100年的時間里，我國要實現(xiàn)約5億勞動力從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，相當(dāng)于西方世界在160年的時間里才能達(dá)到的規(guī)模。過去30多年里，我國是世界上城市化平均速度最高的國家之一；其中，1975-2009年間，我國城市化率平均每年提高0.84個百分點，是世界平均水平的2倍多、日本的3倍、俄羅斯的4倍。由于我國正處于城市化快速推進(jìn)的進(jìn)程之中，未來一段時間城市化速度仍會快于世界平均水平。

2.人口城市化速度慢于土地城市化

由于長期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略以及在城市化發(fā)展過程中過于重視城市空間的拓展，我國城市化發(fā)展呈現(xiàn)人口城市化慢于土地城市化的特點。1996年以來，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增長了3.38倍，同期城市人口僅增長了1.08倍。當(dāng)前，我國統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口中包含了1.67億農(nóng)民工，絕大多數(shù)的農(nóng)民工沒有實現(xiàn)真正市民化，仍然大規(guī)模定期往返于城鄉(xiāng)之間。

3.城市集中度低

一是經(jīng)濟(jì)集中度低。例如，上海和北京2010年GDP占全國比重分別為4.3%和3.5%，遠(yuǎn)低于世界其他大城市水平。二是城市人口集中度較低。中國百萬人口以上城市占比為54%，低于日本和韓國72%和63%的水平，而且人口超千萬的城市占比僅為9%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。2010年世界最大的30個城市中，中國雖然有5個城市上榜，但重慶、廣東和深圳的排名幾乎在最后面。

4.區(qū)域分布不均衡

建國初期，東北地區(qū)是工業(yè)化建設(shè)的重點地區(qū)，也成為了全國城市化最快的地區(qū)。改革開放后在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動下，各區(qū)域城市化速度均有大幅度提高，由于經(jīng)濟(jì)增長的重心一直在東部沿海地區(qū)，東部地區(qū)城市化發(fā)展速度也長期領(lǐng)先于中西部地區(qū)。按地級及以上城市的年末人口數(shù)計算，2010年，東、中、西部的城市化率分別為：41.6%、22.7%、25.1%，發(fā)展很不平衡。

二、我國城市可持續(xù)發(fā)展面臨的問題

伴隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和城市人口數(shù)量的快速增長，我國的城市化發(fā)展面臨著城市擴(kuò)張模式粗放、生態(tài)環(huán)境日益脆弱、管理方式落后和城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系失衡等方面的挑戰(zhàn)，日益影響我國城市的可持續(xù)發(fā)展。

（一）粗放的城市擴(kuò)張模式難以持續(xù)

一是城市無序發(fā)展問題嚴(yán)重。我國城市發(fā)展普遍缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，一些城市甚至存在一屆政府換一個發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)象。在城市發(fā)展過程中，片面追求經(jīng)濟(jì)增長，有些地區(qū)不顧客觀條件，熱衷于“造城運動”，大量圈地占地，擅自變更規(guī)劃，盲目引進(jìn)項目，缺乏對城市功能的合理布局，造成城市的無序發(fā)展。二是資源供需矛盾日益加劇。城市擴(kuò)張的沖動，產(chǎn)生了對土地資源的大量需求，使地方政府加大對土地的征用，但由于土地資源的有限性以及土地閑置浪費和利用效益低等問題，供需矛盾日益加劇。此外，土地管理制度和交易市場的不完善，造成了政府對“土地財政”的依賴，并引發(fā)了強制拆遷等社會問題。從水資源方面來看，一方面，城市普遍缺水，國家發(fā)改委有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國655個城市中，有近400個城市缺水，其中約200個城市嚴(yán)重缺水；另一方面，粗放的利用方式和水資源浪費更加加重了短缺。

（二）脆弱的城市生態(tài)環(huán)境難以持續(xù)

一是城市空氣污染加重。2011年世界衛(wèi)生組織發(fā)布的世界城市空氣質(zhì)量報告顯示，我國31個省會城市中，空氣質(zhì)量最好的?？?，在所有調(diào)查的1082個城市中排名第814位，四大直轄市中上海排名第978位，其余均在1000名以后，城市總體空氣質(zhì)量較差；此外，汽車尾氣排放引發(fā)的城市灰霾天氣日趨嚴(yán)重。二是水資源污染嚴(yán)重。2010年全國182個城市開展的地下水水質(zhì)監(jiān)測顯示，2351個監(jiān)測點的水質(zhì)為較差—極差級，占全部監(jiān)測點的57.2%，形勢不容樂觀。三是城市垃圾污染增加。一方面隨著城市人口不斷增長，垃圾量隨之增加，2009年全國668座城市年人均產(chǎn)固體生活垃圾440公斤，占世界總量的1/4以上，且以8%—10%的速度增長；另一方面垃圾處理手段落后，簡單的焚燒、填埋，甚至露天堆放，造成了巨額的經(jīng)濟(jì)損失，加劇了垃圾圍城現(xiàn)象，而且產(chǎn)生的二次污染，長期難以消除。四是城市生態(tài)功能逐步減弱。一般城市開發(fā)區(qū)域，硬化部分均在70%以上，城市河流、溝塘、湖、堰等水系水域被大量填埋開發(fā)，許多城市水域自然結(jié)構(gòu)被嚴(yán)重破壞，使城市應(yīng)對極端氣候能力逐步減弱，城市生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱。

（三）落后的城市管理方式難以持續(xù)

一是城市管理理念落后。長期以來，我國城市化發(fā)展過程中，重建設(shè)輕管理、輕服務(wù)，重經(jīng)濟(jì)效益輕社會效益，加之城市管理職能分散，政出多門，缺乏統(tǒng)一完善的城市管理法規(guī)和制度體系，存在經(jīng)驗式管理、運動式管理和問題式管理等現(xiàn)象。二是城市管理手段落后。隨著城市人口數(shù)量以及城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的急劇增長，食品、醫(yī)藥衛(wèi)生、交通等領(lǐng)域的問題大量增加，城市管理面臨著海量的信息處理，當(dāng)前的城市管理手段，難以適應(yīng)信息化和城市化快速發(fā)展。三是沒有形成合理的監(jiān)督考核體系。城市發(fā)展評價考核方面注重國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，沒有建立起一套科學(xué)、系統(tǒng)、完整的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)化評價機(jī)構(gòu)以及公眾參與制度。

（四）失衡的公共服務(wù)體系難以持續(xù)

一是形成惡性循環(huán)。長期的“城鄉(xiāng)二元”體制，使農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重落后于城市，這種失衡一方面加速了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，給城市公共服務(wù)體系帶來了巨大壓力；另一方面，大量人口移出農(nóng)村，加速了農(nóng)村的蕭條，一定程度上導(dǎo)致了對農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)投入的減少，形成失衡的惡性循環(huán)。二是導(dǎo)致“半吊子”城市化。大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，沒有城市戶口，成為了城市的二等公民，據(jù)估計目前有1.5億農(nóng)民工以這種方式存在與城市之中，在城市生活、從事臨時的、非正式的工作，不能享受市民待遇，形成了“半吊子”的城市化，這種半城市化現(xiàn)象加劇了城鄉(xiāng)文化沖突和城市經(jīng)濟(jì)波動風(fēng)險，也容易導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。

三、促進(jìn)我國城市可持續(xù)發(fā)展的對策建議

（一）選擇合理的城市擴(kuò)張模式

一是制定科學(xué)合理的城市發(fā)展規(guī)劃。從國家層面上，制定長遠(yuǎn)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，形成比較合理的城市體系，促進(jìn)我國城市化穩(wěn)步、均衡和有序發(fā)展。從城市層面，合理確定城市發(fā)展定位，結(jié)合自身優(yōu)勢，制定城市空間布局、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，保持規(guī)劃的穩(wěn)定性。注重城市特色的塑造，加強對城市歷史文化的保護(hù)和開發(fā)，避免千城一面，同時加強城市軟環(huán)境建設(shè)，不斷提升城市功能。二是走集約發(fā)展的城市化之路。加大對土地資源的保護(hù)力度，改變以往“攤大餅”式的城市擴(kuò)張方式，繼續(xù)推進(jìn)土地管理制度改革，建立完善的土地交易制度和市場，加強對土地閑置和浪費治理，進(jìn)一步提高土地利用效率。加快推進(jìn)資源型產(chǎn)品價格改革，加大太陽能、風(fēng)能等新能源和節(jié)能技術(shù)在城市建設(shè)運行中的推廣和應(yīng)用，促進(jìn)資源利用方式加快轉(zhuǎn)變。

（二）大力推進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)

一是建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)體系。調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，積極發(fā)展高效現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)。促進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域大力開發(fā)和推廣無廢、少廢、節(jié)水、節(jié)能和循環(huán)利用的新技術(shù)和新工藝，減少排放，提高“三廢”利用效率。大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。二是綠色生活體系。加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，加快發(fā)展綠色建筑，構(gòu)建綠色交通體系，倡導(dǎo)綠色、低碳消費理念，推動形成綠色生活方式和消費模式，強制推行垃圾分類制度，減少城市生活垃圾產(chǎn)生量，促進(jìn)對城市生活垃圾的資源化利用。三是加強城市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理。尤其要加強城市地下水資源保護(hù)和城市汽車尾氣污染治理，綜合運用政策、法制、經(jīng)濟(jì)等多種手段整治、調(diào)控、保護(hù)和塑造城市環(huán)境，積極發(fā)展環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)。

（三）創(chuàng)新城市管理方式

一是進(jìn)一步更新理念，完善制度。城市管理要充分體現(xiàn)尊重人、關(guān)懷人、方便人、為了人的理念。規(guī)范城市管理執(zhí)法手段和執(zhí)法方式，把人性化執(zhí)法、柔性化管理上升到制度層面。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則和世界城市管理經(jīng)驗，開放城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場與運營市場，逐步推進(jìn)城市公用設(shè)施管理和服務(wù)的市場化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、社會化。

二是加快創(chuàng)建智能城市。加大信息技術(shù)在城市管理各領(lǐng)域的普及應(yīng)用，大力發(fā)展電子政務(wù)、電子商務(wù)，建設(shè)智能交通體系和公共服務(wù)平臺，進(jìn)一步降低城市管理成本，激發(fā)城市活力。三是建立科學(xué)合理的城市管理評價體系。改革傳統(tǒng)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，加大住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境等民生領(lǐng)域的指標(biāo)權(quán)重，建立公眾參與制度，讓市民從全過程參與城市管理，形成全方位的城市管理監(jiān)督機(jī)制。

（四）構(gòu)建統(tǒng)一公共服務(wù)體系

一是穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革。抓住有利時機(jī)，穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)長期在城市工作和生活的人群以及失去土地和自愿放棄土地的農(nóng)民進(jìn)城落戶，推動城市化健康、有序發(fā)展。要在保證農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索推進(jìn)農(nóng)村土地改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)共同發(fā)展。二是改善政府財政支出結(jié)構(gòu)，加大對教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的保障力度。逐步將進(jìn)入城市務(wù)工生活的人員納入社會保障體系。重視進(jìn)城務(wù)工人員子女教育問題，取消不合理的歧視性政策，促進(jìn)教育公平。同時，加大農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的支出，改善條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(作者單位：天津市信息中心)