一、憑祥市財政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及分析

為考察憑祥財政支出結(jié)構(gòu)的合理性，本文結(jié)合2007年的政府收支分類改革，將其按經(jīng)濟(jì)、民生和公共服務(wù)歸類來分析。從“表中”可看出，近年憑祥財政支出結(jié)構(gòu)與全國、廣西全區(qū)比較，“民生財政”態(tài)勢已很明顯，但公務(wù)、經(jīng)濟(jì)兩類還有一定差距。一是民生比重已超過40%，接近全國2007年的43.1%，略低于廣西2009年的50.6%，民生比重符合國家政策；二是公務(wù)比重在40%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國、廣西全區(qū)，應(yīng)逐步向下調(diào)整；三是經(jīng)濟(jì)比重在11%左右，遠(yuǎn)低于全國、廣西全區(qū)，應(yīng)逐步向上調(diào)整。但從總體來看，憑祥財政支出結(jié)構(gòu)不斷趨向優(yōu)化。

（一）經(jīng)濟(jì)類支出總量不斷擴(kuò)大

經(jīng)濟(jì)類是為滿足社會服務(wù)需要的支出。主要指農(nóng)林水、交通運(yùn)輸、工商金融和其它4小類，憑祥是農(nóng)業(yè)市，三農(nóng)問題的緩解和發(fā)展依賴于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。

一是農(nóng)林水事務(wù)支出。公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍更加寬廣，財政對“三農(nóng)”的支出顯著增加。2007－2009年，該項(xiàng)支出總量增長較大由1201萬元增加到2263萬元，比重由3.33%增加到4.01%。

二是交通運(yùn)輸支出。2007－2009年，該項(xiàng)支出總量增長較大由227萬元增加到430萬元，３年時間增長了約一倍。支出比重也呈上升的趨勢，由0.63%增到0.76%。

（二）民生支出穩(wěn)步增長

民生類支出是為滿足公共產(chǎn)品需要的支出，主要包括文教科衛(wèi)、社保等。2009年全市支出達(dá)25256萬元，高于同期地方一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出增幅，占一般預(yù)算支出的比重達(dá)44.7%。

一是社保和就業(yè)支出快速增長。從規(guī)模和比重看，2009年達(dá)到9022萬元，占一般預(yù)算支出的15.97%，比2007年增加6.18%。勞動和社保部部長鄭斯林2004年提出：將調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步把社保支出占財政支出的比例提高到15％-20％。從憑祥市來看，2009年社保支出占財政支出約為15.97%，已接近他所說的最低水平。

二是教科文支出進(jìn)一步擴(kuò)大。2009年教育支出比2007年增加了999萬元，占一般預(yù)算支出的比重平均達(dá)13.06%?？萍贾С?007年增加了48萬元。文體支出比2007年增加了527萬元，增加1.4四倍。

三是醫(yī)療衛(wèi)生支出較快增長。2009年衛(wèi)生支出比2007年增加了1329萬元，3年增加0.86倍。

四是環(huán)保支出總量和比重擴(kuò)大迅速?！笆晃濉睉{祥市堅(jiān)持人與自然和諧發(fā)展，強(qiáng)化財政政策和資金對環(huán)保的引導(dǎo)作用，穩(wěn)步擴(kuò)大環(huán)保投入。2009年環(huán)保支出2390萬元，比2007年增加了2321萬元，3年增加33.64倍，且占一般預(yù)算支出的比重也迅速上升。

二、憑祥市財政支出結(jié)構(gòu)存在的主要問題

（一）財政支出越位與缺位并存

越位表現(xiàn)在：財政在競爭、經(jīng)營領(lǐng)域的直接投入不能有效退出。主要表現(xiàn)在：一是在國企改制、轉(zhuǎn)變機(jī)制等改革中，投入了大量的改革成本；二是政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上介入較多，不僅在國企改造方面有一定程度的包攬，而且在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)上的直接介入也十分普遍，如為了吸引投資，減免各項(xiàng)收費(fèi)、減免稅收分成甚至先征后返，這是一種隱性的稅式支出，直接導(dǎo)致地方新增財力不足，制約了結(jié)構(gòu)化調(diào)整的財力基礎(chǔ)；三是憑祥市場經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力弱，導(dǎo)致“越位”領(lǐng)域難以在短期內(nèi)順利退出。

缺位表現(xiàn)在：1.民生支出弱化。憑祥市文教科衛(wèi)、社保等民生支出比重雖有上升，但仍然偏低，且總量偏小。其中：教育支出占GDP的比重3年平均為2.56％，與國家提出的4%目標(biāo)和國際5.1%的平均水平還有較大差距。衛(wèi)生支出占全市財政支出比3年平均為4.58%，雖略高于全國2007年的4.0%，但低于廣西2009年的6.88%，也遠(yuǎn)低于OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家20％的平均水平。衛(wèi)生支出占GDP的比重3年平均為0.91%，遠(yuǎn)低于國際平均水平的2.5%。科技支出比重3年平均為0.28%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國2007年的3.6%，也低于廣西2009年的1.11%。

（二）“吃飯型財政”問題普遍

主要表現(xiàn)在公務(wù)類支出占比較高。2007-2009年公務(wù)類支出的比重在40%以上，遠(yuǎn)高于2009年廣西的21.27%，全國2007年的31.6%.

三、“十二五”財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的目標(biāo)

對憑祥現(xiàn)階段財政支出結(jié)構(gòu)的判斷是公務(wù)比重高了，民生由于過去欠帳較多，近年來比重上升略顯過快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)比重較低，對財政支出結(jié)構(gòu)需作調(diào)整。目前國內(nèi)主流觀點(diǎn)是：公務(wù)比重一般在18%左右，經(jīng)濟(jì)類比重一般在32%左右，民生比重一般在50%左右。由于財政支出結(jié)構(gòu)在不同的國家、地區(qū)和時期有很大不同，再觀察我國各省、市財政支出結(jié)構(gòu)，雖然有趨同性，但一個科目或類別同一個時期常有相差5個以上百分點(diǎn)的，不同時間的差距就更大了，說明財政既有調(diào)整的空間，也有較重的調(diào)整“砝碼”。因此憑祥在調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)時，應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際情況和目前國家建立“公共財政”、“民生財政”的要求，在“十二五”財政支出調(diào)整戰(zhàn)略上要提倡用“民生和經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙重視”的財政支出策略來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。調(diào)整目標(biāo)是：經(jīng)濟(jì)比重分別提高到20%左右，公務(wù)比重分別壓縮至35 %左右，民生比重先控制在45%左右，以后逐步提高。調(diào)整的辦法：一是財政支出增量主要用于經(jīng)濟(jì)和民生，即通過增量達(dá)到優(yōu)化結(jié)構(gòu)。二是給需要增加投入的部門直接減稅讓利“還富于民”，相當(dāng)對其增加支出。

四、“十二五”時期優(yōu)化憑祥市財政支出結(jié)構(gòu)的具體措施

“十二五”期間憑祥財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本方向：按照公共財政理念，堅(jiān)持“有所為有所不為”，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)、文教科衛(wèi)、環(huán)保等方面的支持。

（一）調(diào)整要兼顧中央的方向和憑祥的實(shí)際

2008年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，財政支出重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)對“三農(nóng)”、社保、教育、醫(yī)療等方面的支持力度。國家4萬億增量投資計(jì)劃中，在2009年中央第一筆應(yīng)對危機(jī)的增量投資1000億元的結(jié)構(gòu)中，一是對教育文化衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和保障性工程等，共安排資金380億元;二是對“三農(nóng)”共安排資金190億元;三是對節(jié)能減排和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步等項(xiàng)目，共安排資金180億元;四是對一批鐵路建設(shè)和電網(wǎng)改造等共安排資金250億元。實(shí)際就是民生占38%，經(jīng)濟(jì)占62%。以上基本精神體現(xiàn)了民生和經(jīng)濟(jì)建設(shè)雙重視，憑祥的財政資金應(yīng)參考此結(jié)構(gòu)方向。

由于對一些項(xiàng)目實(shí)施絕對量壓縮較困難，所以財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整要實(shí)施存量調(diào)整和增量調(diào)整相結(jié)合的方法。根據(jù)憑祥實(shí)際情況，今后財政支出增量的開支應(yīng)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生開支，其次是公共服務(wù)。要特別注意控制行政管理費(fèi)，有些民生等福利水平要以滿足基本需求為準(zhǔn)。 “十二五”的財政支出重點(diǎn)，一是保工資性支出正常增長;二是保日常運(yùn)轉(zhuǎn)；三是保法定支出以及中央和自治區(qū)出臺政策落實(shí)。把“保增長”與“保民生”有機(jī)統(tǒng)一起來。

（二）對重點(diǎn)支出實(shí)行增量傾斜

財政支出應(yīng)重點(diǎn)保證公共產(chǎn)品的供給，分層次、有重點(diǎn)地確定分配順序。當(dāng)前，應(yīng)對一般性支出維持零增長或小幅增減，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“短腿”，則實(shí)行重點(diǎn)傾斜。在具體實(shí)踐中：一是要保持重點(diǎn)項(xiàng)目投入的平穩(wěn)性和連續(xù)性，制定年度和中長期具體增幅和應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，避免因政策或其他收支因素的影響而出現(xiàn)年度間的大起大落；二是將各種新增財力集中投入到農(nóng)業(yè)、文教科衛(wèi)、社保、環(huán)保等薄弱環(huán)節(jié)，使其投入水平達(dá)到有關(guān)法律要求。

（三）優(yōu)化支出項(xiàng)目內(nèi)部結(jié)構(gòu)

在加大投入的同時，必須調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率。教育支出方面，要重視義務(wù)教育、職業(yè)教育、城鄉(xiāng)薄弱學(xué)校改造、教職工素質(zhì)培訓(xùn)等方面?？萍贾С龇矫?， 一是增加技術(shù)開發(fā)和科技普及所占比重。二是加大科技支出中基礎(chǔ)研究的投入，采取對重大科研項(xiàng)目貸款貼息等促進(jìn)科技進(jìn)步。醫(yī)療衛(wèi)生投入，要把提高基本醫(yī)療服務(wù)的便利性、可接近性和可靠性放在突出位置，著力支持社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的軟硬件改造，逐步提高對新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險補(bǔ)助水平。社保支出方面，一是在社保支出投入中，逐步增加農(nóng)村社會救濟(jì)比重及農(nóng)村最低生活保障。二是在城鎮(zhèn)要重點(diǎn)在拓寬社會保障覆蓋面、做實(shí)社會養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老保險調(diào)待等方面下工夫；對農(nóng)業(yè)支出，一是增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件。二是增加農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)民科技培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技的投入，依靠科技進(jìn)步促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。環(huán)保投入，一是增加對環(huán)境監(jiān)控體系的投入。二是實(shí)施鼓勵節(jié)能減排的財稅政策。總之，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的同時，促進(jìn)人與自然和諧生存， 做到“既要金山銀山，更要綠水青山”。

（四）強(qiáng)化財政對基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度

基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ)。世界銀行在1994年發(fā)表的《發(fā)展研究報告-為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》提到，基礎(chǔ)設(shè)施完備與否，決定一國成功或失敗。基于憑祥市基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，應(yīng)加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施對憑祥市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐作用，為實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市和建設(shè)和諧憑祥提供重要保障。在基本建設(shè)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，要堅(jiān)持有所為有所不為，大力壓減行政基建規(guī)模，切實(shí)加大對農(nóng)村道路和水利、耕地治理、交通、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施等方面的投入。

（五）控制行政管理支出規(guī)模和比重

應(yīng)嚴(yán)格控制人員編制和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，抑制行政管理費(fèi)增長過快。一是要建立行政支出考評機(jī)制。在部門預(yù)算中引入行政成本效能評價制度，把行政費(fèi)用占GDP、公務(wù)員人均行政費(fèi)用和行政費(fèi)用增長率等作為行政成本的控制指標(biāo)，列入政府工作計(jì)劃和報告向人大代表和公眾公開，建立既注重行政效能，又注重行政成本的政績考核體系。二是建立控制行政成本的責(zé)任制。落實(shí)行政費(fèi)用控制責(zé)任，把政府各部門的主要負(fù)責(zé)人列為第一責(zé)任人，強(qiáng)化政府浪費(fèi)的責(zé)任主體和責(zé)任機(jī)制。

（作者單位：廣西財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院）