內(nèi)容提要 論文梳理了國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)構(gòu)模式；將我國東、中、西部六個(gè)試點(diǎn)縣的新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)歸納為“政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上的個(gè)人賬戶模式”和“政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上的地方性社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式”； 指出了新農(nóng)保制度試點(diǎn)中賬戶結(jié)構(gòu)存在的問題，提出了改進(jìn)新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)模式的具體設(shè)想。研究結(jié)果顯示：從城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌的角度考慮，“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”是新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)的必然選擇；采取“大（社會）統(tǒng)籌、小（個(gè)人）賬戶”的賬戶結(jié)構(gòu)，實(shí)行高層次管理，是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的有效舉措。

關(guān)鍵詞 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn) 賬戶結(jié)構(gòu) 社會統(tǒng)籌賬戶 個(gè)人賬戶

〔中圖分類號〕F840.67 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2012)01-0060-06

一、引言

2009年9月1日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》①（國發(fā)［2009］32號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱新農(nóng)保）實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度模式。試點(diǎn)并實(shí)施新農(nóng)保制度，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、促進(jìn)社會和諧的重大惠民政策，體現(xiàn)了中國政府逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的堅(jiān)定決心。在新農(nóng)保制度的試點(diǎn)、推進(jìn)中，不同地區(qū)對新農(nóng)保的制度模式進(jìn)行了很多有益的探索；也出現(xiàn)了一些地方社會統(tǒng)籌賬戶尚未建立或社會統(tǒng)籌層次偏低等問題。

本文在梳理國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)構(gòu)模式的基礎(chǔ)上，對中國新農(nóng)保試點(diǎn)中的賬戶結(jié)構(gòu)模式給予歸納與總結(jié)，提出了改進(jìn)新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)模式的思路。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)構(gòu)模式梳理

（一）國外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)構(gòu)模式

新、老農(nóng)保的最大區(qū)別是籌資結(jié)構(gòu)不同：“老農(nóng)?！钡谋举|(zhì)是農(nóng)民自我儲蓄模式；“新農(nóng)?！笔莻€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，特別是中央財(cái)政補(bǔ)貼成為“新農(nóng)保”的本質(zhì)特點(diǎn)。自我儲蓄模式通常通過建立個(gè)人賬戶來管理基金。政府財(cái)政補(bǔ)貼通常通過建立社會統(tǒng)籌賬戶的形式管理基金。如果以籌資結(jié)構(gòu)，進(jìn)而以籌資結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的賬戶結(jié)構(gòu)為依據(jù)，可將國外養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)構(gòu)劃分為三種基本模式。

1.社會統(tǒng)籌賬戶模式。在這種模式下，國家按照“社會統(tǒng)籌”方式籌集社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；按照“社會互濟(jì)”的原則，采用確定給付的方式，把社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在社會成員之間進(jìn)行再分配。（林義：《社會保險(xiǎn)基金管理》第二版，中國勞動社會保障出版社，2007年。）在賬戶管理上主要依靠國家立法或行政力量，對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付。

社會統(tǒng)籌賬戶強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算期內(nèi)，尤其是年度內(nèi)的基金收支平衡，有利于國家隨物價(jià)、收入增長等情況對養(yǎng)老金指數(shù)進(jìn)行調(diào)整；有利于應(yīng)對通貨膨脹的影響；有利于保證社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支在年度內(nèi)達(dá)到平衡。但在實(shí)踐中，社會統(tǒng)籌賬戶通常只顧及當(dāng)前社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況，而無法應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化和可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

2.儲蓄型個(gè)人賬戶模式。這種模式以新加坡、智利等國家為代表。其本質(zhì)是個(gè)人生命周期內(nèi)的收入再分配，核心是體現(xiàn)“自我保障”。這種模式下基金主要依靠個(gè)人積累，國家不負(fù)投保資助責(zé)任。新加坡的中央公積金制度是1955年建立的，實(shí)行強(qiáng)制儲蓄預(yù)籌制籌集基金。經(jīng)過40多年的發(fā)展，該制度已演化為一個(gè)包含養(yǎng)老、購房、醫(yī)療等項(xiàng)目在內(nèi)的綜合性社會保障儲蓄計(jì)劃。新加坡的中央公積金制度將55歲以下會員的個(gè)人賬戶分為普通賬戶、保健儲蓄賬戶和特別賬戶三部分。普通賬戶的公積金用于住房和教育等方面的支出；保健儲蓄賬戶中的公積金用于住院等醫(yī)療項(xiàng)目支出；特殊賬戶中的公積金用于養(yǎng)老和緊急支出。55歲以后，個(gè)人賬戶變更為退休賬戶和保健儲蓄賬戶兩部分。（郭偉偉：《新加坡社會保障管理體制及對中國改革的啟示》，《行政管理改革》2010年第7期。）新加坡也為作為自營者的農(nóng)民建立儲蓄型個(gè)人賬戶，公積金由本人全額繳納，國家對法定比例內(nèi)的公積金免收所得稅。智利規(guī)定保險(xiǎn)費(fèi)完全由個(gè)人繳納并建立個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶設(shè)置采用兩級管理：一是基本個(gè)人賬戶，由政府強(qiáng)制個(gè)人繳納，繳納比例為個(gè)人納稅收入的10%；二是補(bǔ)充個(gè)人賬戶，這個(gè)賬戶中的基金由參保人自己決定繳納數(shù)額。儲蓄型個(gè)人賬戶模式在參保人之間不存在收入再分配，賬戶可以轉(zhuǎn)移，但共濟(jì)互助性差，而且儲蓄基金易受通貨膨脹的影響，難以保值增值。

3.社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。這種模式普遍實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制相結(jié)合的資金籌集與計(jì)發(fā)模式。強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老首先是農(nóng)民個(gè)人的責(zé)任，要求將農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與個(gè)人收入及繳費(fèi)年限聯(lián)系起來，同時(shí)國家給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。這種模式的實(shí)現(xiàn)形式主要有兩種：一種是針對農(nóng)村人口設(shè)立單獨(dú)的社會保險(xiǎn)制度，另一種是直接將城市社會保險(xiǎn)制度向農(nóng)村延伸。（楊復(fù)興：《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究——以云南為例》，云南出版集團(tuán)公司、云南人民出版社，2009年。）

國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)構(gòu)模式的設(shè)置一般都是根據(jù)本國的社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等條件，進(jìn)行優(yōu)選的結(jié)果。這對我國正在推進(jìn)中的新農(nóng)保制度賬戶結(jié)構(gòu)模式設(shè)置具有一定的參考價(jià)值，要求我們必須探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的作用機(jī)理、傳導(dǎo)機(jī)制等，進(jìn)而探索其內(nèi)在的演化規(guī)律和發(fā)展道路。

（二）我國新農(nóng)保試點(diǎn)中的賬戶結(jié)構(gòu)模式

2009年10月，根據(jù)國務(wù)院《指導(dǎo)意見》，全國4個(gè)直轄市和320個(gè)縣（市、區(qū)、旗）實(shí)施新農(nóng)保試點(diǎn)。2010年6月至8月，課題組先后在三省六縣對197名新農(nóng)保經(jīng)辦人員進(jìn)行了問卷調(diào)查，對120名管理人員進(jìn)行了訪談，收集了一系列政策法規(guī)和新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)設(shè)置等方面的基礎(chǔ)資料。被調(diào)查的六個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)縣的新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)可分為兩種模式。

1.陜西省寶雞市、商南縣，河南省通許縣、西峽縣采用政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上的個(gè)人賬戶模式。由中央財(cái)政給予年滿60周歲及以上的農(nóng)村居民每人每月補(bǔ)助55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，各級地方政府可以根據(jù)本地實(shí)際，增加補(bǔ)貼，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。各級地方政府根據(jù)本地實(shí)際確定包含多個(gè)檔次的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由年滿16周歲至59周歲的參保人自主選擇繳費(fèi)檔次，繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶。各級地方財(cái)政根據(jù)參保人個(gè)人繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)年限，給予有差別或無差別的財(cái)政補(bǔ)貼，計(jì)入個(gè)人賬戶。年滿60周歲及以上農(nóng)村居民每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶基金儲存積累總額÷139兩部分組成。

2.江蘇省高淳縣、常熟市采用政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上的地方性社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。

由中央財(cái)政給予年滿60周歲及以上農(nóng)村居民每人每月補(bǔ)助27.5元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方財(cái)政給予年滿60周歲及以上農(nóng)村居民每人每月至少補(bǔ)助27.5元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。高淳縣的參保者按照全縣上年度農(nóng)村居民人均純收入4%的比例繳費(fèi)，計(jì)入個(gè)人賬戶；市、縣、鎮(zhèn)財(cái)政按照全縣上年度農(nóng)村居民人均純收入4%的比例給予補(bǔ)貼，政府補(bǔ)貼資金除將上年度農(nóng)村居民人均純收入的1%劃轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶外，其余進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶，用于補(bǔ)充基礎(chǔ)養(yǎng)老金或養(yǎng)老補(bǔ)貼。60周歲及以上的農(nóng)村居民每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶基金儲存積累總額÷139兩部分組成。

常熟市按照參保人員類型和年齡的不同，設(shè)置了100-1800元9個(gè)檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。純農(nóng)人員中女性40周歲、男性45周歲及以上者，每人每月按照60元（720元/年）的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)；女性40周歲、男性45周歲以下者，每人每月按照100元（1200元/年）的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)；非純農(nóng)人員按照每人每月150元（1800元/年）的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，以上各類人員的繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶。市、鎮(zhèn)兩級財(cái)政（各負(fù)擔(dān)50%）給予參保者每人每年60元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，計(jì)入個(gè)人賬戶。社會統(tǒng)籌賬戶（新農(nóng)保統(tǒng)籌基金）按照每人每年1000元的標(biāo)準(zhǔn)（由市、鎮(zhèn)兩級財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%）建立。男年滿60周歲、女年滿55周歲，繳費(fèi)年限達(dá)到15年以上的農(nóng)村居民每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、繳費(fèi)年限養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金三部分組成。（月養(yǎng)老金待遇=基礎(chǔ)養(yǎng)老金（120元）+繳費(fèi)年限×6+個(gè)人賬戶儲存積累總額÷139）

三、新農(nóng)保制度試點(diǎn)中賬戶結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）社會統(tǒng)籌賬戶設(shè)置存在的問題

1.不知如何設(shè)置社會統(tǒng)籌賬戶。社會統(tǒng)籌是指在一定的社會范圍內(nèi)由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑和使用社會保險(xiǎn)基金。社會統(tǒng)籌一般通過建立社會統(tǒng)籌賬戶的形式實(shí)現(xiàn)基金管理。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式。這種制度設(shè)計(jì)通過個(gè)人賬戶體現(xiàn)個(gè)人在新農(nóng)保制度中的責(zé)任，通過社會統(tǒng)籌體現(xiàn)社會成員之間的互助共濟(jì)，實(shí)現(xiàn)社會公平原則。調(diào)查結(jié)果顯示，陜西省寶雞市、商南縣，河南省通許縣、西峽縣制定的新農(nóng)保實(shí)施辦法雖然也遵循“實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度模式，但這些地區(qū)的實(shí)施辦法中未發(fā)現(xiàn)如何設(shè)置“社會統(tǒng)籌賬戶”的具體規(guī)定。

2.統(tǒng)籌層次偏低。江蘇省高淳縣、常熟市明確規(guī)定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，并明確了社會統(tǒng)籌賬戶的收支內(nèi)容。高淳縣規(guī)定政府補(bǔ)貼資金（依據(jù)統(tǒng)計(jì)部門公布的本縣上年度農(nóng)村居民人均純收入，市政府補(bǔ)貼2%，縣政府補(bǔ)貼1%，鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼1%。）除劃轉(zhuǎn)給個(gè)人賬戶的一個(gè)百分點(diǎn)之外，其余3%（2010年度約為300元）進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶?！吧鐣y(tǒng)籌基金用于計(jì)發(fā)參保人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶儲存額用完后繼續(xù)支付的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金及農(nóng)村老年居民養(yǎng)老補(bǔ)貼。個(gè)人賬戶用于計(jì)發(fā)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金?！豹?/p>

常熟市（常熟市已經(jīng)停止辦理新農(nóng)保新增業(yè)務(wù)，提出了全面推進(jìn)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)向城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接的工作目標(biāo)。）每年按照1000元/人的標(biāo)準(zhǔn)籌集建立新農(nóng)保統(tǒng)籌基金，由市、鎮(zhèn)兩級財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%，用于支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金。由上述規(guī)定可以看出，高淳縣、常熟市雖然都隸屬于江蘇省，但由于社會統(tǒng)籌停留在縣級層次，因而統(tǒng)籌賬戶基金在籌資方式、籌資水平和使用等方面存在明顯不同，體現(xiàn)出不同的制度效率。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐已經(jīng)證明，低統(tǒng)籌層次雖然管理起來較為方便，但降低了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，也不利于改善參差不齊的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，不利于在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)的公平性原則。因此，新農(nóng)保的社會統(tǒng)籌賬戶，可以借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，盡可能地提高社會統(tǒng)籌層次。

（二）個(gè)人賬戶設(shè)置存在的問題

1.所有權(quán)界定不合理。按照A.A.阿爾欽的觀點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)益包括私有產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)。（按照A.A.阿爾欽的觀點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)益包括私有產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)就是將資源的使用與轉(zhuǎn)讓以及收入的享用權(quán)界定給了一個(gè)特定的人；共有產(chǎn)權(quán)則意味著共同體內(nèi)的每一成員都有權(quán)分享這些權(quán)利；國有產(chǎn)權(quán)在理論上是指這些權(quán)利由國家擁有（林毓銘：《社會保障研究的另一視角：社會保障若干產(chǎn)權(quán)問題》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2006年第6期）。）陜西省寶雞市、商南縣，河南省通許縣、西峽縣在賬戶結(jié)構(gòu)上采用政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上的個(gè)人賬戶形式，國家財(cái)政補(bǔ)貼和地方財(cái)政補(bǔ)貼主要用于發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上屬于“國有產(chǎn)權(quán)+共有產(chǎn)權(quán)”；個(gè)人賬戶基金主要來源是個(gè)人繳費(fèi)，部分來源于地方政府補(bǔ)貼，但參保人死亡，個(gè)人賬戶資金余額中的政府補(bǔ)貼部分用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。因此，個(gè)人賬戶在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上屬于“私有產(chǎn)權(quán)+共有產(chǎn)權(quán)”，但以私有產(chǎn)權(quán)為主。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定，在實(shí)踐中容易引起誤解，導(dǎo)致新農(nóng)保經(jīng)辦人員和農(nóng)村居民之間的糾紛。

2.個(gè)人賬戶基金使用權(quán)的規(guī)定缺乏靈活性。個(gè)人賬戶基金中由個(gè)人繳費(fèi)形成的部分本是農(nóng)村居民自己的資金，在所有權(quán)上具有明顯的“私有產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)。在農(nóng)村居民由于種種原因遇到經(jīng)濟(jì)上的暫時(shí)困難時(shí)，按說應(yīng)該提前支取，但按照現(xiàn)行政策，這部分基金卻不能動用，在一定意義上，造成了對“私有產(chǎn)權(quán)”的侵犯。

3.個(gè)人賬戶基金管理層次偏低。目前，新農(nóng)保個(gè)人賬戶基金管理集中在縣（縣級市、區(qū)）一級，由此帶來的問題一是縣級管理機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)的投資管理人才和風(fēng)險(xiǎn)控制體系，不利于個(gè)人賬戶基金進(jìn)行投資運(yùn)營；二是縣級新農(nóng)?；鹨?guī)模較小，難以有效降低投資成本。

4.高齡老人（本文界定的高齡老人是指生存至平均生命余歲以上的老人。）個(gè)人賬戶基金必然出現(xiàn)缺口?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲存額除以139。參保人死亡，個(gè)人賬戶中的資金余額，除政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承；政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。按照這一政策，意味著農(nóng)村高齡老人，即生存至71.58歲（平均生命余歲139個(gè)月，約為11.58年）以后的老人的個(gè)人賬戶將會出現(xiàn)基金缺口。如果嚴(yán)格遵循繳費(fèi)確定支付原則，則意味著高齡老人個(gè)人將承擔(dān)長壽風(fēng)險(xiǎn)。如果由政府出資補(bǔ)足該部分基金，則意味著政府財(cái)政壓力的進(jìn)一步加大，同時(shí)在制度設(shè)計(jì)上也需要明確該部分基金的承擔(dān)主體等問題，但《指導(dǎo)意見》并沒有明確個(gè)人賬戶基金缺口由誰來承擔(dān)以及如何解決等問題，勢必影響新農(nóng)保試點(diǎn)工作的順利開展。

四、新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)的改進(jìn)設(shè)想

（一）改進(jìn)的目標(biāo)、依據(jù)與原則

1.目標(biāo)

針對新農(nóng)保制度賬戶結(jié)構(gòu)存在的問題，本文對新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)的改進(jìn)試圖達(dá)到以下目標(biāo)：①解決一些地方不知統(tǒng)籌賬戶如何設(shè)置的問題；②解決統(tǒng)籌賬戶統(tǒng)籌層次偏低的問題。③解決個(gè)人賬戶基金產(chǎn)權(quán)不清和管理層次偏低的問題；④解決農(nóng)村高齡老人個(gè)人賬戶基金來源問題。

2.依據(jù)與原則

1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)構(gòu)模式是必然選擇。從長遠(yuǎn)來看，新農(nóng)保制度應(yīng)該在漸進(jìn)的動態(tài)過程中，逐步實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合統(tǒng)一。因此，新農(nóng)保從試點(diǎn)到制度健全和完善的過程中，其賬戶結(jié)構(gòu)模式必然經(jīng)歷一個(gè)從多到少，最后和城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度賬戶結(jié)構(gòu)模式相統(tǒng)一的歷程。在國家已經(jīng)出臺《指導(dǎo)意見》并付諸試點(diǎn)的情況下，本文對新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)的改進(jìn)，參照城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度賬戶結(jié)構(gòu)，旨在對《指導(dǎo)意見》中提出的基本制度模式進(jìn)行細(xì)化和完善。

2）堅(jiān)持“大（社會）統(tǒng)籌，?。▊€(gè)人）賬戶”原則。追求“公平性”是建立新農(nóng)保制度的本質(zhì)所在和重要目標(biāo)。為此，本文在設(shè)計(jì)新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)時(shí)，認(rèn)為統(tǒng)籌賬戶應(yīng)占更大比重，應(yīng)提供更多數(shù)額的養(yǎng)老金。政府財(cái)政投入應(yīng)在保障農(nóng)村老年居民的基本生活需求方面發(fā)揮更大的作用。

3）在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌和管理層次問題上，學(xué)界和政府部門主導(dǎo)的觀點(diǎn)和意見是應(yīng)提高社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次，最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌和高層次管理。參考學(xué)者和管理者的意見，本文在改進(jìn)新農(nóng)保帳戶結(jié)構(gòu)時(shí)，將統(tǒng)籌層次最終提高到全國統(tǒng)籌的層級，將社會統(tǒng)籌帳戶基金管理最終提高到國家管理層面，將個(gè)人賬戶基金管理提高到省級管理層面。

（二）新農(nóng)保改進(jìn)賬戶結(jié)構(gòu)設(shè)想

1.過渡性新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)設(shè)想

在不能將統(tǒng)籌層次一步到位提高至全國層級的情況下，應(yīng)實(shí)行一種既符合當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況、又便于向?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)籌過渡的新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)。本文設(shè)想的過渡性新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)由社會統(tǒng)籌賬戶+個(gè)人賬戶兩部分組成。見圖1。

過渡性新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)中，為了明晰中央和省級政府對新農(nóng)保的貢獻(xiàn)，中央財(cái)政補(bǔ)貼、各省財(cái)政補(bǔ)貼和籌資建立兩個(gè)分立賬戶。社會統(tǒng)籌賬戶Ⅰ中的基金來源于中央財(cái)政撥款，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為國有產(chǎn)權(quán)。該部分基金是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的重要來源之一，發(fā)放的對象為所有60及60歲以上的農(nóng)村老年居民，不附帶其他條件，具有普惠性質(zhì)。中央財(cái)政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。

社會統(tǒng)籌賬戶Ⅱ中的基金來源于省、市、縣三級財(cái)政，建議各省按本省農(nóng)民人均純收入的10%建立社會統(tǒng)籌賬戶基金。產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為共有產(chǎn)權(quán)（一省范圍內(nèi)）。使用方向一是為本省60及60歲以上的農(nóng)村老年居民提供部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金。二是用于發(fā)放高齡養(yǎng)老金補(bǔ)貼。

個(gè)人賬戶基金由參保人繳費(fèi)、鎮(zhèn)級財(cái)政補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助等形成，計(jì)入個(gè)人名下，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為私有產(chǎn)權(quán)，實(shí)行省級管理。

2.改進(jìn)后的賬戶結(jié)構(gòu)

本文改進(jìn)的新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)由社會統(tǒng)籌賬戶+個(gè)人賬戶兩部分組成。見圖2。

社會統(tǒng)籌賬戶主要為農(nóng)村老年居民提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)根據(jù)高于全國農(nóng)村最低生活保障線平均水平、低于全國最低工資平均水平的標(biāo)準(zhǔn)確定。社會統(tǒng)籌賬戶基金的來源主要有兩部分：一是中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，二是省級財(cái)政補(bǔ)貼資金（各省按照財(cái)政收入的一定比例繳納）。這部分資金按照“以支定收，收支平衡”和“專款專用” 原則實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付制”。 鑒于目前中央和地方政府財(cái)政分稅制的實(shí)施結(jié)果，（2001-2008年中央財(cái)政收入比重52.4%、55.0%、54.6%、54.9%、52.3%、52.8%、54.1%、53.3%。2001-2008年地方財(cái)政收入比重47.66%、45.0%、45.4%、45.1%、47.7%、47.2%、45.9%、46.7%。）建議在財(cái)政補(bǔ)貼資金中，中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼資金各占基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%左右。社會統(tǒng)籌賬戶基金使用方向一是為全國60及60歲以上的農(nóng)村老年居民提供同一待遇水平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。二是提供高齡養(yǎng)老金補(bǔ)貼，即為生存年限超過平均生命余歲（計(jì)發(fā)系數(shù)）的農(nóng)村老年居民提供一定數(shù)量的補(bǔ)貼。社會統(tǒng)籌賬戶應(yīng)由國家統(tǒng)一管理，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑使用，體現(xiàn)社會保險(xiǎn)的互助共濟(jì)功能。

個(gè)人賬戶基金由參保人自愿繳費(fèi)形成?？h、鎮(zhèn)級財(cái)政補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助等劃歸個(gè)人賬戶的部分、個(gè)人賬戶基金投資收益等也計(jì)入個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶積累的所有基金歸個(gè)人所有，其提供的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金根據(jù)個(gè)人賬戶儲蓄額除以計(jì)發(fā)系數(shù)（計(jì)發(fā)系數(shù)一般確定為平均生命余歲），按月計(jì)發(fā)。個(gè)人賬戶實(shí)行省級管理，由各省建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)管理。在明晰個(gè)人賬戶私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)尊重農(nóng)村居民的意愿，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資運(yùn)營。

在提供養(yǎng)老金待遇水平方面，個(gè)人賬戶提供的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金應(yīng)占養(yǎng)老金總待遇的30%左右，（在實(shí)行繳費(fèi)型的國家，來自農(nóng)民的繳費(fèi)所占比例僅為10%-30%。詳見林義：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的國際比較及啟示研究》，中國勞動社會保障出版社，2006年。本文參照這一研究成果，將個(gè)人賬戶提供的養(yǎng)老金比例設(shè)定為養(yǎng)老金總待遇的30%。）社會統(tǒng)籌賬戶提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)占養(yǎng)老金總待遇的70%左右。

3.對改進(jìn)后賬戶結(jié)構(gòu)的評價(jià)

1）改進(jìn)后的賬戶結(jié)構(gòu)以全國統(tǒng)籌為目標(biāo)，基金調(diào)劑范圍大，可以在全國范圍內(nèi)分散農(nóng)村居民的老年經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在更大程度上體現(xiàn)新農(nóng)保制度的公平性。

2）明確了中央財(cái)政和省級財(cái)政為農(nóng)村居民提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇約為養(yǎng)老金總待遇水平的70%，其中中央和省級財(cái)政的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分擔(dān)比例各為50%，清晰劃分了中央政府和省級政府的負(fù)擔(dān)責(zé)任，有利于推進(jìn)新農(nóng)保事業(yè)健康發(fā)展。

3）個(gè)人賬戶基金由參保人自愿繳費(fèi)形成，縣級財(cái)政補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助等劃歸個(gè)人賬戶的部分也計(jì)入個(gè)人賬戶并歸個(gè)人所有，明晰了個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)歸屬，有利于調(diào)動農(nóng)村居民參保的積極性。

五、結(jié)論

新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)選擇是新農(nóng)保制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。本文在梳理國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶結(jié)構(gòu)類型的基礎(chǔ)上，分析了我國新農(nóng)保試點(diǎn)中賬戶結(jié)構(gòu)存在的問題，細(xì)化、改進(jìn)和完善了農(nóng)保賬戶現(xiàn)行結(jié)構(gòu)，結(jié)論如下：

第一，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的角度考慮，“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”是新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)的必然選擇。

第二，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保社會統(tǒng)籌基金的全國統(tǒng)籌，采取“大（社會）統(tǒng)籌、?。▊€(gè)人）賬戶”的賬戶結(jié)構(gòu)，實(shí)行基金高層次管理是在全國大部分農(nóng)村居民還不十分富裕的情況下，抗御新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可能面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的有效舉措。

第三，在全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會進(jìn)步程度存在較大等差異的條件下，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保賬戶結(jié)構(gòu)的改進(jìn)和完善，需要一個(gè)過渡性賬戶結(jié)構(gòu)。

作者單位：張思鋒，西安交通大學(xué)公管學(xué)院；楊瀟，西安交通大學(xué)人文學(xué)院

責(zé)任編輯：心 遠(yuǎn)