內(nèi)容提要 要素的市場(chǎng)化交易對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用早已為理論與經(jīng)驗(yàn)所證明。而中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的核心即在于土地要素使用權(quán)的市場(chǎng)化交易，并貫穿于改革開(kāi)放以來(lái)三十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市化進(jìn)程之中。本文基于歷史回溯的視角，對(duì)建國(guó)以來(lái)不同時(shí)期的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行回顧，并基于制度演進(jìn)過(guò)程中的規(guī)律對(duì)未來(lái)政策創(chuàng)新的方向進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地轉(zhuǎn)用 制度演進(jìn) 市場(chǎng)化 政策創(chuàng)新

〔中圖分類號(hào)〕F301 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2012)01-0066-06

自前新中國(guó)初建以來(lái)，尤其是在過(guò)去的改革開(kāi)放三十多年中，我國(guó)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和體制的深刻變革。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2010年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)了37萬(wàn)億元。相比之下，1978年只有3645.2億元，2009年比1978年增加了逾百倍。針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的根源這一問(wèn)題，不少學(xué)者已經(jīng)做出了積極而富有價(jià)值的貢獻(xiàn)。諸多研究表明，要素稟賦、地理區(qū)位、物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本、技術(shù)進(jìn)步、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、投資環(huán)境等一系列要素可以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生顯著的影響。盡管這些要素已經(jīng)被證明對(duì)產(chǎn)出有顯著影響，但新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)區(qū)分了不同要素在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中所起的作用，認(rèn)為資本投入和技術(shù)進(jìn)步只不過(guò)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，甚至本身即包含了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)涵。①更為激進(jìn)的觀點(diǎn)則來(lái)自于Acemgofu，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從根本上依賴于制度發(fā)展，制度先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展并決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。②而在制度類型的選擇上，RodrikWaeziarg認(rèn)為，有助于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán)有效保護(hù)的民主制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用效率更高。這意味著，制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的普遍意義上的影響應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制建立與產(chǎn)權(quán)清晰界定所帶來(lái)的交易效率的提高，因此制度創(chuàng)新的目標(biāo)在于提高市場(chǎng)化程度。③

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究范式與研究方法上的長(zhǎng)足發(fā)展并未使中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根源問(wèn)題得到統(tǒng)一的結(jié)論，但正如Rodrik.et.al.指出的那樣，對(duì)于任何一種經(jīng)濟(jì)體，要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定作用都能從世界各國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史中得到驗(yàn)證。④

一、市場(chǎng)化進(jìn)程與制度創(chuàng)新：中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的歷史經(jīng)驗(yàn)

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在以1978年市場(chǎng)化進(jìn)程開(kāi)始后為起點(diǎn)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的歷程中，對(duì)于任何一種生產(chǎn)要素而言，一旦制度創(chuàng)新使其能夠通過(guò)實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)并進(jìn)入市場(chǎng)化交易進(jìn)程，不僅可以實(shí)現(xiàn)要素配置的帕累托最優(yōu)并獲取相應(yīng)的最優(yōu)報(bào)酬，而且會(huì)在影響經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的同時(shí)推動(dòng)城市化進(jìn)程。在改革開(kāi)放前期到中期，隨著純粹的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸松動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始了向城市轉(zhuǎn)移和流動(dòng)的步伐，大規(guī)模的城市化進(jìn)程由此開(kāi)始。一方面，低成本城市化和工業(yè)化擴(kuò)張對(duì)勞動(dòng)力的龐大需求得到滿足，另一方面，勞動(dòng)力獲得了市場(chǎng)化的報(bào)酬，反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步促進(jìn)了勞動(dòng)力的跨區(qū)流轉(zhuǎn)以及城市化加速。再加上建國(guó)后經(jīng)歷的三次嬰兒潮，中國(guó)由此獲得了長(zhǎng)時(shí)間的人口紅利，這也為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了長(zhǎng)期的推動(dòng)力，甚至成為了至今我國(guó)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)仍占依賴的優(yōu)勢(shì)；幾乎在勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化的同時(shí)，制度變革又為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了新的動(dòng)力。由于資本進(jìn)入壁壘的逐步弱化和消除，外資大規(guī)模進(jìn)入東部沿海地區(qū)使其無(wú)需通過(guò)漫長(zhǎng)的國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)過(guò)程來(lái)獲得足夠的資本積累，短時(shí)期內(nèi)就聚集了推行快速工業(yè)化戰(zhàn)略所必須的資本存量，為了實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略而建設(shè)的工業(yè)園區(qū)大量出現(xiàn)在城市郊區(qū)以及周邊地區(qū)。投資能力增強(qiáng)不僅帶來(lái)了技術(shù)進(jìn)步、勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，在工業(yè)產(chǎn)值提高的同時(shí)城市建成區(qū)面積以及新興城市數(shù)量開(kāi)始急劇擴(kuò)張。而在土地領(lǐng)域，制度供給不足和創(chuàng)新遲滯則極大地阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為1978年以后中國(guó)在土地領(lǐng)域最早的制度創(chuàng)新同樣提高了單位農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的產(chǎn)出，但隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，中國(guó)日益加速的城市化與工業(yè)化進(jìn)程對(duì)土地的極大需求卻始終難以得到滿足。城市土地供給的飽和要求農(nóng)村集體所有土地必須開(kāi)始其非農(nóng)化轉(zhuǎn)用進(jìn)程，農(nóng)地轉(zhuǎn)用在轉(zhuǎn)變了土地用途、優(yōu)化了土地配置的同時(shí)也大幅提高了土地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。從這個(gè)意義上講，農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度不僅單純地加快了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的進(jìn)程。

二、建國(guó)以來(lái)中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的市場(chǎng)化進(jìn)程

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度建立在城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)制度的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體所有土地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)用必須經(jīng)過(guò)政府征用和出讓使用環(huán)節(jié)。如圖1所示：

（一）建國(guó)以來(lái)城市化進(jìn)程中的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的演進(jìn)

由于我國(guó)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度包括政府征用和出讓使用兩個(gè)環(huán)節(jié)，而兩個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化進(jìn)程呈現(xiàn)出一定的差異，因此分別對(duì)其市場(chǎng)化進(jìn)程進(jìn)行回顧。

（1）政府征用環(huán)節(jié)

建國(guó)以后中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度長(zhǎng)期體現(xiàn)為高度壟斷的行政計(jì)劃管理，在農(nóng)地的征用環(huán)節(jié)完全排除了市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)和城市發(fā)展目標(biāo)配置土地資源。1954年憲法中明確宣布“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有?！倍鴮?duì)于被征用主體的補(bǔ)償也僅僅在1953年出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地的辦法》（下簡(jiǎn)稱1953年《辦法》）中有原則性的規(guī)定。隨著上世紀(jì)70年代中后期經(jīng)濟(jì)秩序的逐步恢復(fù)，大批的新增建設(shè)項(xiàng)目重新激活了城市土地需求，而80年代外資的進(jìn)入使得土地作為資本形成載體的價(jià)值開(kāi)始顯現(xiàn)。在這一背景下，為了慎重處理由于農(nóng)地征用所引起的利益關(guān)系調(diào)整，1982年國(guó)務(wù)院制定并頒布了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》（以下簡(jiǎn)稱1982年《條例》），其中第一次明確規(guī)定了土地征用補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，并在安置途徑中增加了集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項(xiàng)安置途徑。相比于1953年《辦法》，1982年《條例》不僅能夠適應(yīng)改革開(kāi)放以來(lái)土地價(jià)值確認(rèn)和農(nóng)地征用所引起的利益關(guān)系調(diào)整，并且在實(shí)踐操作層面具有巨大的進(jìn)步。因此1986年全國(guó)人大常委16次會(huì)議即在1982年《條例》的基礎(chǔ)上，制定并頒布了我國(guó)第一部相對(duì)完整的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，將相關(guān)土地管理從行政法規(guī)上升到法律的高度，并采納了《條例》中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等大部分規(guī)定，在安置途徑上增加了非農(nóng)就業(yè)安置方式。盡管這一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，但是非農(nóng)就業(yè)安置方式對(duì)失地農(nóng)民而言意味著農(nóng)轉(zhuǎn)工的機(jī)會(huì)，因此非農(nóng)就業(yè)安置對(duì)失地農(nóng)民具有極大的吸引力。并得到了失地農(nóng)民的認(rèn)同。而在1998年修訂的《土地管理法》中，僅僅規(guī)定政府在征地后應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍，對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障等問(wèn)題幾乎沒(méi)有涉及，從而導(dǎo)致大規(guī)模失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生。針對(duì)這一問(wèn)題，2004年國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出征地補(bǔ)償安置以使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低為原則?！兑庖?jiàn)》對(duì)安置制度進(jìn)行了創(chuàng)新，其核心在于將法律規(guī)定的原有安置方式擴(kuò)展為土地入股安置、農(nóng)業(yè)就業(yè)安置、社會(huì)保障安置和移民安置等安置辦法相結(jié)合的模式，從而完善解決失地農(nóng)民問(wèn)題。這種綜合性的安置方式在實(shí)際操作過(guò)程中獲得了良好的效果。毫無(wú)疑問(wèn)，2004年《意見(jiàn)》提出的補(bǔ)償安置方式的市場(chǎng)化程度與先前的補(bǔ)償安置方式相比有了明顯的提高。

（二）出讓使用環(huán)節(jié)

在土地的出讓使用方面，1953年《辦法》即對(duì)所征用農(nóng)地的流轉(zhuǎn)使用進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，規(guī)定“凡征用之土地，產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，用地單位不需要時(shí)，應(yīng)交還國(guó)家，不得轉(zhuǎn)讓”。禁止土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅貫穿了整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，甚至在1986年《土地管理法》中依然不被允許。然而，由于土地的價(jià)值得到了廣泛確認(rèn)，市場(chǎng)機(jī)制與價(jià)格機(jī)制的引入勢(shì)在必行。相比土地征用環(huán)節(jié)而言，土地使用環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化步伐相對(duì)較快。在這一時(shí)期，項(xiàng)目建設(shè)、園區(qū)開(kāi)發(fā)、舊城改造、新城建設(shè)等大規(guī)模土地需求在地方政府的支持下通過(guò)正式（招拍掛出讓）或非正式（協(xié)議出讓）的市場(chǎng)機(jī)制得到滿足。1987年深圳市率先實(shí)行的國(guó)有土地使用權(quán)出讓改革是正式市場(chǎng)機(jī)制的首次應(yīng)用，上海、天津、廣州、廈門、福州等五個(gè)城市隨之進(jìn)行了擴(kuò)大性試點(diǎn)，相比內(nèi)陸地區(qū)相對(duì)滯后的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步伐，《土地管理法》確立的無(wú)償無(wú)期限的劃撥使用土地制度以及土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤其難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。在試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家立法機(jī)關(guān)開(kāi)始啟動(dòng)對(duì)憲法的修改。1988年，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓在憲法修正案中得到了明確，《土地管理法》也隨即進(jìn)行了相應(yīng)的修改?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā返南群笮拚獬送恋爻鲎獾慕?，由此帶來(lái)的土地要素市場(chǎng)化為工業(yè)化資本的快速形成提供了載體，盡管這里所說(shuō)的土地僅僅只是城市國(guó)有土地。

上世紀(jì)90年代以后，耕地面積銳減和糧食安全問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)。盡管后來(lái)有學(xué)者認(rèn)為，城市化能夠帶來(lái)土地的集約利用，在一定程度上實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目的。（Huang， J.， L. Zhu， X. Deng， and S. Rozelle， “Cultivated Land Changes in China: The Impacts of Urbanization and Industrialization”， Society of Photo-Optical Instrumentation Engineers， vol. 5884， 2005，pp135-149；朱莉芬、黃季焜：《城鎮(zhèn)化對(duì)耕地影響的研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第2期。）但1998年8月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《土地管理法》（修訂草案）仍然對(duì)以分級(jí)限額審批為主要內(nèi)容的土地管理制度進(jìn)行了根本性的變革，從而建立了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。顯然，1998年《土地管理法》試圖通過(guò)土地用途管制達(dá)到保護(hù)耕地的目的，但是與之形成鮮明對(duì)比的卻是地方政府日益高漲的征地沖動(dòng)。一方面，1994年分稅制改革的實(shí)施使得地方政府由于“利權(quán)上收，事權(quán)下放”而面臨財(cái)政收入窘迫的局面，而通過(guò)大規(guī)模的商業(yè)用地征用和出讓從而獲取一級(jí)土地市場(chǎng)與二級(jí)土地市場(chǎng)之間的巨大差價(jià)成為了多數(shù)地方政府充實(shí)財(cái)政收入的主要手段之一（見(jiàn)圖2）；另一方面，地方政府一方面通過(guò)創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)和土地低價(jià)協(xié)議出讓吸引投資，從而推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程并拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這兩者無(wú)不與官員的晉升密切相關(guān)。（陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局演變下的中國(guó)轉(zhuǎn)軌：財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第7期。）鑒于地方政府的土地財(cái)政以及晉升激勵(lì)的存在，短期內(nèi)這種情況難以有所改變。

在土地出讓方式上，盡管早在1987年深圳試行了國(guó)有土地使用權(quán)的招標(biāo)、拍賣和掛牌等三種市場(chǎng)化程度較高的出讓方式，但協(xié)議出讓方式長(zhǎng)期以來(lái)占國(guó)有土地使用權(quán)出讓主導(dǎo)地位的局面卻遲遲未能改變。國(guó)土資源部曾要求在2004年8月31日前協(xié)議出讓土地必須終結(jié)，8月31日后所有經(jīng)營(yíng)性土地將采用“招、拍、掛”方式進(jìn)行公開(kāi)轉(zhuǎn)讓，但是從目前的情況來(lái)看，國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)化出讓的道路依然漫長(zhǎng)（見(jiàn)圖3）。

（三）直接轉(zhuǎn)用

盡管根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，農(nóng)村集體所有土地必須經(jīng)過(guò)政府征用成為國(guó)有土地方可用于非農(nóng)業(yè)用途，換言之，政府征用環(huán)節(jié)在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的過(guò)程中是不可避免的。但是，在制度和現(xiàn)實(shí)層面均存在農(nóng)地不經(jīng)政府征用而直接轉(zhuǎn)用的情況。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展與完善，2002年《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)可以較好地體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)戶的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的承認(rèn)與保障，然而《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的支持與保護(hù)仍被限定在農(nóng)業(yè)用途內(nèi)部。到目前為止，中央政府層面的農(nóng)地專用制度均不允許農(nóng)村集體土地不經(jīng)政府征用而變更用途或參與市場(chǎng)交易。甚至2004年《土地管理法》依然未能突破農(nóng)地轉(zhuǎn)用的禁區(qū)，而僅僅為農(nóng)地的直接轉(zhuǎn)用設(shè)立了三點(diǎn)例外：“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的除外；符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。農(nóng)地?zé)o論是向非農(nóng)用途流轉(zhuǎn)或是參與市場(chǎng)交易仍然不被允許。在制度供給滯后的情況下，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)的行為盛行于珠江三角洲地區(qū)。不僅如此，廣東省還首先結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了《廣東省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》并以地方政府規(guī)章的形式發(fā)布實(shí)施。但即便如此，政府主導(dǎo)的制度供給仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上地區(qū)工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的極大需求，農(nóng)地所有者和土地需求者開(kāi)始尋求繞開(kāi)政府征用或征收直接推動(dòng)農(nóng)地入市交易，即形成了所謂的“灰色土地市場(chǎng)”以及當(dāng)前為社會(huì)普遍關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。（王玉堂：《灰色土地市場(chǎng)的博弈分析：成因、對(duì)策與創(chuàng)新障礙》，《管理世界》1999年第2期；高波：《灰色土地市場(chǎng)的理論探析》，《管理世界》1993年第1期。）這無(wú)疑是一種在現(xiàn)行制度安排的框架之外所進(jìn)行的自發(fā)性的誘致性制度變遷。

（2）建國(guó)以來(lái)農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度演進(jìn)的規(guī)律總結(jié)

回顧我國(guó)城市化以及農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度演進(jìn)的歷程，可以從以下幾方面對(duì)其進(jìn)行總結(jié)。

首先，工業(yè)化與城市化的土地需求和有限的城市土地存量之間的缺口是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的根本原因。建國(guó)初期由于重工業(yè)項(xiàng)目城市布局戰(zhàn)略的需要，即出現(xiàn)了關(guān)于土地征用的條例規(guī)定以及事實(shí)上的征地行為；改革開(kāi)放后外資的進(jìn)入以及依托國(guó)家財(cái)政的建設(shè)投資，同樣需要以國(guó)家征用為核心形式的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度予以保障。唯一的不同在于城市土地被允許作為生產(chǎn)要素參與交易后，商品價(jià)值屬性得到確認(rèn)。地方政府由此獲得的低成本土地征用補(bǔ)償與高額土地出讓收益之間的差價(jià)進(jìn)一步激發(fā)了地方政府的征地沖動(dòng)。這在建國(guó)初期土地交易禁絕的情況下是不存在的。由此可以預(yù)見(jiàn)的是，當(dāng)前我國(guó)剛剛步入“后改革時(shí)代”，（白永秀、任保平：《未來(lái)30年改革的主題判斷和路徑選擇》，《改革》2010年第1期。）尚處于中期階段的工業(yè)化和城市化進(jìn)程還將持續(xù)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用需求會(huì)一直存在。

其次，不同利益集團(tuán)之間的博弈是農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度演進(jìn)的直接推手。建國(guó)初期，土地市場(chǎng)化交易的禁區(qū)阻止了土地商品價(jià)值的發(fā)現(xiàn)，而農(nóng)地自身較低的地租則幾乎不會(huì)引起土地征用補(bǔ)償方面的糾紛；隨后的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社化運(yùn)動(dòng)則實(shí)現(xiàn)了完全意義上的土地公有制；改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)所帶來(lái)的社會(huì)總體福利的改進(jìn)極大地降低了中國(guó)改革的成本和阻力，中國(guó)的改革也被視為一種“增量改革”模式。（樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第1期。）這種改革模式有利于平衡不同利益集團(tuán)之間的利益。在這種情況下，土地使用權(quán)交易改革后的一段時(shí)期低征地補(bǔ)償與高出讓收益的農(nóng)地轉(zhuǎn)用模式還得以維持，直到2004年土地管理法的又一次修改。而在農(nóng)地征用使得農(nóng)民喪失生存保障，而高昂的城市生活成本已經(jīng)改變了中國(guó)城市化進(jìn)程所具有的帕累托改進(jìn)這一根本特征時(shí)，農(nóng)民或村集體所能做出的選擇只有兩種：要么通過(guò)激烈方式獲取話語(yǔ)權(quán)，改變土地征用中雙方的不對(duì)等地位；要么采取自發(fā)性地規(guī)避政府征用，與土地需求者合作將土地直接投入市場(chǎng)交易或干脆自行開(kāi)發(fā)。前一種選擇所帶來(lái)的結(jié)果是社會(huì)穩(wěn)定受到影響，而后一種選擇的結(jié)果則是政府土地出讓收益的損失以及城市規(guī)劃建設(shè)的無(wú)序。因此，目前各方利益集團(tuán)博弈所形成的均衡是政府改變土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取更接近市場(chǎng)化的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

再次，全民所有制大于集體所有制是政府征地行為的邏輯依據(jù)。無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代或是改革開(kāi)放以后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，也無(wú)論是“為市政建設(shè)及其它需要”或是“為了公共利益的需要”也好，政府可以在付出一定代價(jià)的條件下征用農(nóng)地。換句話說(shuō)，農(nóng)地的集體產(chǎn)權(quán)對(duì)于“公共利益”不具有抗拒能力。這里的“公共利益”盡管界定模糊，但從理論范疇上講，應(yīng)當(dāng)大于農(nóng)地權(quán)屬范圍下的集體，畢竟為了某一個(gè)集體的利益而進(jìn)行征地、平整、建設(shè)、開(kāi)發(fā)等活動(dòng)不是政府的初衷。因此，所謂的“公共利益”應(yīng)當(dāng)指全民利益，或是與全民利益較為接近的范疇，而全民利益的歸屬為全民所有。由此則會(huì)引發(fā)出一個(gè)問(wèn)題，即當(dāng)“集體所有制”遭遇“全民所有制”。從邏輯上講，全民所有制大于集體所有制。這就是政府征地最根本的依據(jù)。而一旦沒(méi)有了“公共利益的需要”這一保障，則政府的征地行為就徹底喪失最后的合理成分。

最后，政府壟斷不斷強(qiáng)化是農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度演進(jìn)的不變趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)絕大多數(shù)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化配置，而土地卻是為數(shù)不多的加大管制，強(qiáng)化政府壟斷的生產(chǎn)要素之一。從改革初期，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民利用農(nóng)地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；面對(duì)繼而出現(xiàn)的農(nóng)村建房熱，國(guó)家將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為集體建設(shè)用地納入管理；但直到90年代初期，農(nóng)地尚可以轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地并進(jìn)入市場(chǎng)交易；但1998年《土地管理法》中關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定幾乎將這一通道封死，只留下了所謂的“三處例外”。（周其仁：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度——中國(guó)城市化面臨的重大選擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2004年第10期。）政府管制不僅在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的供給方面呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的需求方面，《土地管理法》同樣規(guī)定建設(shè)單位等土地需求方只允許使用國(guó)有土地。對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的供給方和需求方同時(shí)施加嚴(yán)格的限制，保證了政府壟斷地位的強(qiáng)化。

三、農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度創(chuàng)新展望：市場(chǎng)化的延續(xù)

毫無(wú)疑問(wèn)，伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制的全面轉(zhuǎn)型，中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度也經(jīng)歷了深刻的變革與演進(jìn)。在土地征用方面，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入提高、生活改善等更加吻合的一系列新的補(bǔ)償安置方式取代原先的單一低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償安置方式，市場(chǎng)機(jī)制的引入使得被征地農(nóng)民的利益得到了更好的保障；在土地出讓使用方面，國(guó)有土地使用權(quán)出讓經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，其市場(chǎng)化程度也在不斷提高，不僅使得更多的土地作為資本形成的載體參與到工業(yè)化進(jìn)程中，而且極大地充實(shí)了地方政府財(cái)政。在正式制度供給滯后的情況下，農(nóng)村集體土地通過(guò)各種方式自發(fā)流轉(zhuǎn)，并在廣東等地區(qū)實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新，在土地資源的配置效率提高的同時(shí)，農(nóng)民也通過(guò)土地獲取了財(cái)產(chǎn)性收入。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年以來(lái)我國(guó)建設(shè)用地面積年均增加50萬(wàn)公頃左右，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地尤其是建設(shè)用地的旺盛需求決定了中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)程不會(huì)停滯。因此，農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的創(chuàng)新步伐還將進(jìn)一步加快。而土地征用環(huán)節(jié)的補(bǔ)償安置市場(chǎng)化、土地出讓使用環(huán)節(jié)的使用權(quán)出讓市場(chǎng)化以及農(nóng)地直接轉(zhuǎn)用將在未來(lái)中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的創(chuàng)新中得到延續(xù)。

作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

責(zé)任編輯：心 遠(yuǎn)