內(nèi)容提要 我國石油資源供給困境的主要原因在于石油行業(yè)的高度壟斷、成品油進口資質(zhì)門檻高、市場經(jīng)濟運行中政府失靈。石油資源供給困境突顯我國反壟斷法律制度的缺陷與不足，主要表現(xiàn)在反壟斷法律規(guī)定自相矛盾、對規(guī)模經(jīng)濟的控制協(xié)調(diào)不足、壟斷行為未納入司法審查范圍。因此，必須出臺有關(guān)反壟斷行為的實施細則、在反壟斷法中堅持規(guī)制行為主義與規(guī)制結(jié)構(gòu)主義并用，并將壟斷行為納入司法審查機制。

關(guān)鍵詞 石油資源 柴油荒 供給困境 制度檢視 反壟斷法

〔中圖分類號〕F262 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2012)01-0053-07

一、 問題的提出

2010年下半年以來，一場前所未有的“柴油荒”席卷我國多座城市，并迅速蔓延至多個能源需求相關(guān)領(lǐng)域。據(jù)中國商業(yè)聯(lián)合會石油流通委員會的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅中國南部就有2000多家民營加油站因缺油而停業(yè)。在浙江、江蘇、廣東、重慶等地，諸多加油站實行限量加油。①這場來勢洶洶的“柴油荒”對社會生產(chǎn)、生活產(chǎn)生了一系列的負(fù)面影響，物流行業(yè)爆倉、波及農(nóng)業(yè)、水運行業(yè)并進而增加各行業(yè)的生產(chǎn)成本助推物價上漲，似乎整個社會都感受到了“柴油荒”的痛苦。

2011年4月7日，中國國家發(fā)改委宣布，自2011年4月7日起，上調(diào)成品油價格，其中汽油價格每噸上調(diào)500元，柴油價格每噸上調(diào)400元，調(diào)整后的汽、柴油供應(yīng)價格分別為每噸8980元和8130元，②達到了歷史價格的最高點。但是，油價的上調(diào)卻并沒有緩解我國石油資源供給困境的嚴(yán)峻形勢，成品油批發(fā)價和國家最高零售限價同價甚至“批零倒掛”的現(xiàn)象再度浮現(xiàn)，在進貨價過高且缺貨的雙重打擊之下，不少民營加油站及煉油廠面臨著關(guān)停歇業(yè)的風(fēng)險。③緊張的石油資源供給仍然陷于供不應(yīng)求的泥淖，絲毫沒有緩和的跡象，而且種種征兆表明在石油資源供給長期處于困境的情況下有可能再度引發(fā)“柴油荒”出現(xiàn)。究竟是什么原因?qū)е铝宋覈唾Y源供給與需求之間的失衡？

對于2010年下半年及2011年第一季度出現(xiàn)石油資源供給緊張局面的原因可謂眾說紛紜，有“經(jīng)濟回暖帶動用油量攀升說”、“國際國內(nèi)油價倒掛說”、“中東局勢及日本地震影響說”等等。然而筆者認(rèn)為這些都無法全面解釋頻頻出現(xiàn)并延續(xù)至當(dāng)前的石油資源供給困境，這些理由也不能給社會公眾一個公道的邏輯。為何同期國際市場上沒有出現(xiàn)“柴油荒”，僅僅國內(nèi)柴油銷售市場急劇短缺？為什么2010年“柴油荒”事件中停業(yè)的2000多家加油站和2011年上半年面臨關(guān)停歇業(yè)風(fēng)險的加油站或煉油廠都是民營企業(yè)？為什么中東局勢變化及日本地震海嘯事件2011年才有，而“油荒”卻幾乎年年都有？在我國現(xiàn)有資源儲備和能源開發(fā)、冶煉能力下，究竟是產(chǎn)能過剩還是產(chǎn)能不足？

事實上，據(jù)國家能源局等相關(guān)部門統(tǒng)計，我國2011年第一季度石油供應(yīng)穩(wěn)步增長。第一季度全國累計生產(chǎn)原油5135.6萬噸，同比增長6.7%；進口原油6341萬噸，增長11.9%；累計加工原油11147.8萬噸，增長10.2%；累計生產(chǎn)汽油1989.3萬噸、柴油4130.2萬噸和煤油429.6萬噸，分別增長8.2%、11.5%和5.1%。而一季度成品油表觀消費量約為6500萬噸，同比增長約13%。（國家能源局：《2011年一季度能源經(jīng)濟形勢及走勢》，http://nyj.ndrc.gov.cn/ggtz/t20110422_407285.htm.）據(jù)此不難看出，依產(chǎn)能而言，我國成品油市場總體上是供大于求的，成品油的總體產(chǎn)能應(yīng)該是過剩的，是能夠保證市場需求的。既然我國石油市場供給緊張局面并不是因為產(chǎn)能不足，那么出現(xiàn)石油資源供給緊張、頻繁上演 “柴油荒” 的根本原因究竟是什么呢？“柴油荒”事件僅僅是市場經(jīng)濟運行過程中不可避免的現(xiàn)象，還是我國現(xiàn)行法律制度本身出現(xiàn)了問題導(dǎo)致對石油市場的規(guī)范和調(diào)節(jié)不足？

二、 我國石油資源供給困境的緣由探究

在筆者看來，我國石油資源供給困境以及“柴油荒”事件頻頻發(fā)生的原因錯綜復(fù)雜，主要由以下三個原因共同導(dǎo)致。

（一）石油行業(yè)的高度壟斷

石油行業(yè)的高度壟斷是市場經(jīng)濟運行中市場失靈的體現(xiàn)。市場失靈也稱“市場缺陷”，是指由于市場機制本身的某些缺陷和外部環(huán)境的某種限制，使得單純的市場機制難以實現(xiàn)資源的有效配置。市場失靈的主要表現(xiàn)在于：信息偏在、（信息偏在是指在市場交易中普遍存在的，各個市場參與者掌握的信息不對稱或者掌握的信息不充分的現(xiàn)象。在絕大部分情況下，賣方對交易品掌握的信息充分而買方信息不足（如柴油市場）；在特殊情況下則是買方對交易品的信息充分而賣方信息不足（如保險市場）。）不完全競爭、壟斷、負(fù)外部性、拒絕提供公共產(chǎn)品、市場經(jīng)濟運行具有周期性等。（李昌麒、應(yīng)飛虎：《論經(jīng)濟法的獨立性——基于對市場失靈最佳克服的視角》，《山西大學(xué)學(xué)報》2001年第6期。）顯然，市場并不是萬能的，市場規(guī)律的基礎(chǔ)性作用也有其不能克服的局限性。中石油、中石化兩大石油巨頭控制著石化產(chǎn)業(yè)上游與中游的原油生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)以及終端銷售環(huán)節(jié)等整個產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。這種超級控制使得市場缺乏競爭，市場其他主體方根本沒有參與能力，更不用談與之抗衡了。其結(jié)果也就易于出現(xiàn)供給和價格的剛性，在緊張的石油資源供給環(huán)境下頻發(fā)“柴油荒”，使得缺乏競爭力的民營油企不得不暫停營業(yè)，消費者別無選擇也只能是供給和價格的接受者。在2010年下半年爆發(fā)的“柴油荒”中，消費者利益受到最直接的損害。而且這種雙寡頭壟斷（雙寡頭壟斷：即Duopoly，是指市場份額全部或絕大部分由兩家供應(yīng)商掌控的壟斷現(xiàn)象。雙寡頭之間雖然也有競爭，但同樣存在消費者被動接受過高定價和市場供給不足的現(xiàn)象。）控制能源市場的另一個弊端在于：一旦壟斷企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險管理、對市場供求狀況預(yù)估出現(xiàn)差錯，進而作出與市場現(xiàn)狀相悖的決策，那么整個市場的供求就會失衡，從而導(dǎo)致能源市場陷入癱瘓。

（二）成品油進口資質(zhì)門檻高

當(dāng)前的汽柴油進口采用的是許可證制度。對中石油和中石化兩大集團而言，傾向于通過自己的煉廠提供資源，不到迫不得已不會積極進口。而對民營企業(yè)來說，從事成品油進口卻有一系列的門檻，如商務(wù)部的配額限制、與國企所屬的進口代理商簽約、進口商具備較大的規(guī)模等。這一系列對民營企業(yè)的限制，使得國內(nèi)供需失衡不能有效利用國際資源進行調(diào)劑。這也進一步加劇了前述兩大集團利用壟斷地位操控市場，獲取較大利益。2010年11月23日，國家發(fā)改委通報了6起查處的柴油價格違法典型案件，6起柴油價格違法案件牽涉方包括中石油、中石化兩大巨頭地方分公司，共涉及獲利金額808萬元。（國家發(fā)改委：《國家發(fā)展改革委查處一批柴油價格違法案件》，http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20101123_382071.htm.）這是其濫用市場支配地位，獲取壟斷利益的證明。

（三）市場經(jīng)濟運行中政府失靈

所謂政府失靈，是指政府在力圖彌補市場缺陷的過程中，又不可避免地產(chǎn)生另外一種缺陷。政府失靈的主要表現(xiàn)有：政府干預(yù)過多、政府干預(yù)不足、政府干預(yù)不起作用三個方面。政府失靈在我國石油行業(yè)主要表現(xiàn)在三個方面，一是石油戰(zhàn)略儲備體系不健全，難以抗拒突發(fā)式成品油市場供應(yīng)不足。我國石油戰(zhàn)略儲備才剛剛起步，且成品油商業(yè)儲備更是捉襟見肘，壟斷企業(yè)為自身利益最大化追求零庫存，使得政府難以敏銳、充分的應(yīng)對突如其來的“柴油荒”，這也從側(cè)面反映了我國能源供應(yīng)保障體系的脆弱。（陳德敏、董正愛：《天然氣資源現(xiàn)狀、安全保障與法律調(diào)控》，《長江流域資源與環(huán)境》2010年第12期。）二是對市場秩序的維護力度不夠，市場完全由壟斷企業(yè)占據(jù)，民營企業(yè)舉步維艱。民營企業(yè)既在原油進口權(quán)方面受阻，又在國內(nèi)開發(fā)、銷售方面經(jīng)受重重壓力。這凸顯我國反壟斷法規(guī)實施力度和強度的不足，能源領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象并沒有得到遏制，壟斷國企反而通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等國家政策獲得更大的市場優(yōu)勢。三是作為能源消費大國，我國政府缺乏在國際能源市場上的主導(dǎo)權(quán)、參與權(quán)。在國際油價波動中，我們只是價格的被動接受者，而不是積極的參與者。

除了以上起決定性作用的因素之外，我國成品油價格形成機制（我國現(xiàn)行成品油定價調(diào)整機制是國家發(fā)改委根據(jù)新加坡、紐約和鹿特丹三地以22個工作日為周期對國際油價進行評估，當(dāng)三地成品油加權(quán)平均價格變動幅度超過4%時，即調(diào)整國內(nèi)成品油的價格。其中，22天的調(diào)價窗口跨度過長，正負(fù)4%三地成品油價格變化幅度過大，從而導(dǎo)致了我國成品油價格形成的滯后性。）對石油資源供求失衡及“柴油荒”也起到推波助瀾的作用。由于成品油價格形成機制的滯后性，導(dǎo)致國內(nèi)成品油銷售價格無法準(zhǔn)確反映國際油價走勢，國內(nèi)油價對國際油價的波動反應(yīng)遲滯。 

三、 我國石油資源供給困境突顯法律制度的缺陷與不足

對于石油資源產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，由于我國沒有相應(yīng)的能源法對其進行規(guī)范與控制，因此，石油資源在市場運行中主要依靠經(jīng)濟法律法規(guī)，尤其是反壟斷法對其進行規(guī)制。一般而言，反壟斷法作為經(jīng)濟憲法所追求的價值目標(biāo)表現(xiàn)為三個方面：一是促進市場有效、公平的競爭機制形成，二是實現(xiàn)社會整體利益的最大化，三是保護消費者合法權(quán)益。（徐孟洲、謝增毅：《論消費者及消費者保護在經(jīng)濟法中的地位——“以人為本”理念與經(jīng)濟法主體和體系的新思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第4期。）我國于2008年起實施的反壟斷法雖然在很大程度上保護了市場競爭，維護了市場秩序，體現(xiàn)了國家不斷完善市場經(jīng)濟體制的決心，但是，其在高度壟斷的石油資源領(lǐng)域卻出現(xiàn)了法律的盲點和空白，有關(guān)制度規(guī)定以及實際運行出現(xiàn)了與其價值目標(biāo)相悖的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一） 法律規(guī)定自相矛盾，出現(xiàn)法律“短板”

首先，我國反壟斷法第十九條規(guī)定兩個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計達到三分之二的以及三個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計達到四分之三的，可以推定經(jīng)營者具有市場支配地位。根據(jù)這一規(guī)定，我國石油市場中石油、中石化兩大壟斷巨頭具有市場支配地位是很明顯的。然而，緊張的石油資源供給及頻發(fā)的“柴油荒”作為其濫用市場支配地位限制排除競爭的行為卻并沒有受到反壟斷法的規(guī)制，其免于受規(guī)制的理由為反壟斷法第七條的規(guī)定。該條文規(guī)定，國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護消費者利益，促進技術(shù)進步。該條規(guī)定實際上以石油行業(yè)關(guān)涉國民經(jīng)濟命脈和國家安全為由將其置于反壟斷法的規(guī)制之外。

現(xiàn)實的情形卻是，緊張的石油資源供給及頻發(fā)的“柴油荒”不但沒有維護消費者利益、促進技術(shù)進步，更沒有維護好國家能源安全。前述兩大油企反而利用法律的保護排擠其他民營油企，侵害消費者權(quán)益。在2010年下半年發(fā)生的全國性“柴油荒”中，與柴油短缺形成鮮明對比的是汽油卻處于過剩的狀態(tài)。一些壟斷油企便趁荒打劫，強制性要求消費者在限量購買柴油的同時購買一定數(shù)量的汽油。消費者為了加到柴油被迫接受該“規(guī)則”，購買汽油。而且在部分加油站還出現(xiàn)憑加油站便利店的購物小票加油，否則就不能加油的情況。這些搭售和“逼迫購物”行為嚴(yán)重侵犯了消費者的公平交易權(quán)和自主選擇權(quán)。而且，最先受到2010年“柴油荒”沖擊的就是石油行業(yè)中力量薄弱的民營油企，由于不能從中石油、中石化批發(fā)柴油，導(dǎo)致出現(xiàn)無油可售的情況。在“柴油荒”事件中，前述兩大壟斷油企排擠競爭對手，占據(jù)更大的市場份額以獲取壟斷利益的目的表現(xiàn)得特別明顯。

其次，對于石油行業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)及行為的保護體現(xiàn)了我國反壟斷法律制度未處理好競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。競爭政策是指管理調(diào)節(jié)市場競爭行為以保護競爭秩序、形成市場有效競爭規(guī)則的經(jīng)濟政策。產(chǎn)業(yè)政策是指國家為實現(xiàn)其經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的客觀要求，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)組織，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，以實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置，經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的政策體系。（黃錫生、孟慶瑜：《經(jīng)濟法學(xué)》，重慶大學(xué)出版社，2007年，第9-12頁。）競爭政策強調(diào)公平競爭，主張保護競爭環(huán)境和競爭的過程、秩序及結(jié)果，通過維護市場競爭機制來提高經(jīng)濟效率并實現(xiàn)其社會目標(biāo)，而不是刻意保護個別競爭參與者。而政府對某一產(chǎn)業(yè)實行補貼、稅收減免等鼓勵、扶持政策，給予的是對該特定產(chǎn)業(yè)更好的競爭機會。我國反壟斷法律制度一方面鼓勵競爭機制的形成，另一方面，卻出于對所謂的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)的特殊保護，對資源型國有企業(yè)明確規(guī)定必須國有經(jīng)濟占控制地位，并對石油行業(yè)等領(lǐng)域的壟斷予以保護，實際上維護了個別競爭主體，而非整體競爭秩序。盡管這一產(chǎn)業(yè)政策有助于稀缺資源的保護以及國家的能源安全。但是該產(chǎn)業(yè)政策卻在很大程度上構(gòu)成市場進入壁壘，（市場進入壁壘是產(chǎn)業(yè)內(nèi)己有企業(yè)對準(zhǔn)備進入或正在進入該產(chǎn)業(yè)的新企業(yè)所擁有的優(yōu)勢，或者說是新企業(yè)在進入該產(chǎn)業(yè)時遇到的不利因素和限制。它對潛在競爭者進入市場參與競爭構(gòu)成最重要的障礙。）阻礙了民營企業(yè)進入能源領(lǐng)域，庇護了壟斷性國有企業(yè)，限制了市場競爭，從而與競爭政策發(fā)生沖突。

反壟斷法上述條文出現(xiàn)的矛盾和問題體現(xiàn)了其法律“短板”。短板理論即水桶原理，是指一只水桶想盛滿水，必須每塊木板都一樣平齊且無破損，且一只水桶能盛多少水，并不取決于最長的那塊木板，而是取決于最短的那塊木板。（肖利華：《反思木桶理論》，《企業(yè)管理》2005年第5期。）同樣的道理，我國反壟斷法的制定實施要想取得最大的實效性，并不取決于其在絕大多數(shù)行業(yè)中對于壟斷行為的規(guī)制，而在于其規(guī)制最為軟弱的行業(yè)或領(lǐng)域能獲得最高的效率，如石油行業(yè)的高度壟斷領(lǐng)域等。否則，在其他市場競爭充分的領(lǐng)域規(guī)制壟斷付出再多的努力都將付諸東流。因此，要使我國的反壟斷法真正達到反壟斷的目的，就必須對由于計劃經(jīng)濟導(dǎo)致的行業(yè)壟斷進行規(guī)制，實現(xiàn)市場競爭的有序進行。

（二）現(xiàn)行制度對規(guī)模經(jīng)濟的控制協(xié)調(diào)不足

我國石油行業(yè)高度壟斷并導(dǎo)致石油資源供給困境的另一個原因就是現(xiàn)行法律制度中缺乏對規(guī)模經(jīng)濟不斷擴大進行有效控制的規(guī)定，導(dǎo)致在石油行業(yè)出現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)模過大造成規(guī)模不經(jīng)濟的情況。

規(guī)模經(jīng)濟是一種建立在成本降低基礎(chǔ)上的大規(guī)模產(chǎn)出所形成經(jīng)濟的、節(jié)約的經(jīng)濟形態(tài)，是在制度、技術(shù)和市場相互影響的基礎(chǔ)上，在投入要素數(shù)量增加的過程中，使產(chǎn)出增加的比例超過投入增加的比例，單位產(chǎn)品的平均成本隨著產(chǎn)量的增加而降低的規(guī)律關(guān)系。規(guī)模經(jīng)濟的形成具有正反兩方面的作用，一方面，規(guī)模經(jīng)濟能節(jié)省經(jīng)營費用，使生產(chǎn)要素得以充分利用，避免資源和生產(chǎn)設(shè)備的閑置，從而提高技術(shù)開發(fā)能力，增強市場主體抵御經(jīng)營風(fēng)險的能力，擴大生產(chǎn)能力，增加社會生產(chǎn)資料和生活資料的供給。但是另一方面，經(jīng)營規(guī)模的擴大，生產(chǎn)的集中也會導(dǎo)致少數(shù)寡頭企業(yè)的壟斷地位的形成，這些壟斷企業(yè)為了高額的壟斷利潤必然會通過經(jīng)營者集中、惡意減少產(chǎn)品供應(yīng)、壟斷高價等等形式來謀求壟斷利益，破壞市場競爭機制。當(dāng)企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟過大乃至形成市場支配地位的時候，企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟就只能為個別企業(yè)而不會給整體經(jīng)濟帶來利益。生產(chǎn)規(guī)模與企業(yè)效率并非始終成正比，企業(yè)規(guī)模超過一定限度，由于內(nèi)部管理成本加大等多方面因素，反而會降低企業(yè)的經(jīng)濟效益，產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟的情況。（范曉陽、孫放：《反壟斷法與規(guī)模經(jīng)濟》，《經(jīng)營與管理》2007年期11期。）此外，企業(yè)所具有的壟斷地位會使其缺乏競爭壓力而降低技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

因此，規(guī)模經(jīng)濟的形成與控制在能源行業(yè)更有其特殊的要求。在關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的石油行業(yè)通常需要形成規(guī)模經(jīng)濟才能使成本最小化，但是如果市場集中度過高，就可能造成壟斷行業(yè)內(nèi)的經(jīng)營者放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，使實際達到的生產(chǎn)效率低于可能達到的最大生產(chǎn)效率。正是缺乏相關(guān)的制度規(guī)定，我國石油行業(yè)經(jīng)營者濫用其控制性地位，謀求壟斷利潤，從而造成社會分配的低效率。

（三）壟斷行為未納入司法審查范圍

我國反壟斷法第三十八條規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法對涉嫌壟斷行為進行調(diào)查。對涉嫌壟斷行為，任何單位和個人有權(quán)向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)舉報。該法第五十三條規(guī)定，對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依據(jù)本法第二十八條、第二十九條作出的決定不服的，可以先依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出的前款規(guī)定以外的決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。由此可見，反壟斷法對于壟斷行為本身并沒有納入司法審查機制，沒有對于壟斷行為民事訴訟的明確，而僅僅是規(guī)定相關(guān)當(dāng)事人能對于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出的行政決定提起行政訴訟。

這就涉及對壟斷行為的社會監(jiān)督問題。如果允許當(dāng)事人對于壟斷行為能夠進行民事訴訟，那么雙方當(dāng)事人就是壟斷行為的實施者與受害者。僅僅準(zhǔn)許進行行政訴訟，那么雙方當(dāng)事人就是作出決定的行政機關(guān)與壟斷行為的實施者或者受害者。站在壟斷行為受害者的角度，個體力量對抗行政機關(guān)的強大權(quán)力，可想而知是渺小的，甚至在大多數(shù)情況下，受害者可能基于行政權(quán)力的強大而選擇放棄維護自身的權(quán)利。加上，我國司法機關(guān)獨立性受到行政機關(guān)一定程度的制約，因此，現(xiàn)行法律規(guī)定難以發(fā)揮廣大市場主體對于壟斷行為的監(jiān)督作用。

四、 我國石油資源供給困境的規(guī)范途徑

在2011年的“柴油荒”事件中，中石化、中石油兩大壟斷國企曾因超出國家最高限價售油而受到發(fā)改委的處罰，除被沒收高價售油的多收價款外，并最高處以5倍的罰款。（國家發(fā)改委：《國家發(fā)展改革委查處一批柴油價格違法案件》，http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20101123_382071.htm.）但是此種行政處罰的手段僅僅治標(biāo)不治本，并不能從根源上消除壟斷企業(yè)利用壟斷地位謀求不當(dāng)利益的現(xiàn)象，更不能解決我國石油資源供給緊張的局面。要根本解決還必須從完善反壟斷法律制度入手，打破石油行業(yè)壟斷，并將壟斷行為納入司法審查機制。

（一）出臺實施細則，彌補法律空白

首先，我國的能源行業(yè)并沒有形成完整的法律體系，尤其是在石油行業(yè)，現(xiàn)行的規(guī)范石油行業(yè)的法律主要為《反壟斷法》和《礦產(chǎn)資源法》以及大量的行政法規(guī)和規(guī)章。但是由于反壟斷法并不反對占有過多市場份額和具有較大經(jīng)營規(guī)模本身，而是規(guī)制利用市場支配地位進行的限制競爭的行為，而且在此法中并沒有專門規(guī)范石油等能源行業(yè)的條款，加上反壟斷法自身存在的矛盾性和在實際運行中出現(xiàn)的問題，導(dǎo)致其具有框架性而不能對每個細節(jié)都面面俱到，使得反壟斷法對于石油行業(yè)的高度壟斷以及壟斷企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)制不夠，不能在自然壟斷領(lǐng)域起到反壟斷的作用。同時，大量的行政法規(guī)及規(guī)章本身的立法等級較低，在規(guī)范性、技術(shù)性、權(quán)威性、穩(wěn)定性方面相比法律都較為欠缺。因此，要進一步改善石油行業(yè)高度壟斷、市場競爭不充分的現(xiàn)狀，就必須適時制定與其行業(yè)緊密相關(guān)的法律并出臺反壟斷法的實施細則，完善反壟斷法的體系結(jié)構(gòu)，賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)更為明確的權(quán)力和限制，以便從石油的勘探、開采、冶煉、運輸、儲備、銷售、管理等整個產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)范石油行業(yè)及市場。從而彌補反壟斷法對于石油行業(yè)高度壟斷現(xiàn)象規(guī)制的空白，徹底解決我國石油資源供給緊張的局面，形成有效的市場競爭機制，實現(xiàn)社會整體利益最大化。

其次，在成品油進口資質(zhì)和市場開放度方面，2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（即“非公36條”），規(guī)定：在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域中，對自然壟斷業(yè)務(wù)，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入；對其他業(yè)務(wù)，非公有資本可以獨資、合資、合作、項目融資等方式進入。但是“非公36條”卻沒有具體規(guī)定如何進入相關(guān)領(lǐng)域，如何保護民營資本參與市場競爭的權(quán)利，以及競爭權(quán)利受到侵害進行救濟的程序規(guī)則。因此，要真正開放石油市場，就必須從立法的層面解決政策性文件穩(wěn)定性、技術(shù)性、體系性等較低的問題，通過相關(guān)法律的完善循序漸進的降低成品油進口資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的民營企業(yè)參與到市場競爭中，并加快引導(dǎo)非公有資本進入能源產(chǎn)業(yè)的上游生產(chǎn)、冶煉領(lǐng)域，著力培育更多的企業(yè)進入石油勘探開發(fā)行業(yè)，提高價格對市場供求反應(yīng)靈敏度，理順上下游產(chǎn)業(yè)鏈利益關(guān)系，增強產(chǎn)業(yè)競爭活力。通過稅收優(yōu)惠、減免等相關(guān)措施，增強民營企業(yè)抗風(fēng)險能力，使市場規(guī)律在能源領(lǐng)域真正發(fā)生作用，以真正保障我國的能源安全和經(jīng)濟安全，甚至保障特殊情況下的國家安全。

再次，建構(gòu)油荒問責(zé)制，強化壟斷企業(yè)的社會責(zé)任。我國反壟斷法第七條規(guī)定，國家對國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，其經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，誠實守信，嚴(yán)格自律，接受社會公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益。這一條文是對壟斷企業(yè)的社會責(zé)任的規(guī)定。筆者認(rèn)為，作為國有壟斷企業(yè)的中石油、中石化兩大石油公司，利用的是國家投資，代表著國家掌握資源，既占有著較多的社會資源也享受著較多的政策優(yōu)惠，而且壟斷企業(yè)的負(fù)責(zé)人還是具有一定行政級別的官員，因此保證成品油穩(wěn)定供應(yīng)應(yīng)是這些國有石油公司應(yīng)盡的職責(zé)。盡管市場供求的規(guī)律性難以掌握，但是作為掌握大量市場資源和市場信息并擁有雄厚高新技術(shù)力量的壟斷油企都理所應(yīng)當(dāng)預(yù)見到并采取相關(guān)措施解決應(yīng)對，這是一種權(quán)與責(zé)的對等。壟斷油企應(yīng)通過事前預(yù)防的方式保障石油資源市場的供需平衡，而不是普遍性油荒的局面形成之后鼓吹增加供應(yīng)，石油資源供給短缺從側(cè)面體現(xiàn)了壟斷企業(yè)宏觀管理和風(fēng)險管理方面的不合理性，以及能源預(yù)警機制的缺乏。因此，需要通過在反壟斷法的層面建立油荒問責(zé)機制強化壟斷企業(yè)的社會責(zé)任，將壟斷企業(yè)的責(zé)任具體化為法律責(zé)任，而不僅僅是一種道義上的責(zé)任。（龐鐵力：《我國石油行業(yè)壟斷的法律規(guī)制》，《求索》2010年第1期。）一旦發(fā)生油荒或其他市場供求失衡的緊急狀況，首先問責(zé)相關(guān)的負(fù)責(zé)人，要求相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)行政責(zé)任或者其他法律責(zé)任，以增強相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任感和危機感，對其決策行為負(fù)責(zé)。

此外，要處理好競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，對于規(guī)模經(jīng)濟的形成和控制給予更為明確的指引。既鼓勵自由競爭形成規(guī)模經(jīng)濟，又限制規(guī)模經(jīng)濟形成之后濫用支配地位的行為。 （孔祥?。骸斗磯艛喾ㄔ怼罚袊ㄖ瞥霭嫔?，2001年，第205-212頁。）必須實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的程序化、制度化和法律化，以嚴(yán)格的程序、規(guī)范的制度并以法律的形式對其進行規(guī)定。還要減少行政命令式、直接干預(yù)式的產(chǎn)業(yè)政策手段，盡量減少產(chǎn)業(yè)政策對競爭政策的不當(dāng)影響。在市場經(jīng)濟中，除了特殊確需產(chǎn)業(yè)政策扶持的領(lǐng)域，其他一律是競爭政策處于優(yōu)先地位。（趙海霞、曲福田、諸培新等：《轉(zhuǎn)型期的資源與環(huán)境管理：基于市場—政府—社會三角制衡的分析》，《長江流域資源與環(huán)境》2009年第3期。）畢竟，有效的競爭機制才是市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的金鑰匙。

（二）在反壟斷法中堅持規(guī)制行為主義與規(guī)制結(jié)構(gòu)主義并用

基于具體問題具體分析的矛盾分析法，對于我國石油行業(yè)形成的壟斷的規(guī)制應(yīng)該有別于其他市場經(jīng)濟發(fā)展進入成熟階段的國家，如經(jīng)歷了規(guī)制結(jié)構(gòu)主義到規(guī)制行為主義的演變的美國。（郭躍：《美國反壟斷法經(jīng)濟效率進路的延續(xù)——以美國反壟斷判例法的若干新發(fā)展為例》，《制度經(jīng)濟學(xué)研究》2010年第2期。）由于我國反壟斷法借鑒外國的先進立法經(jīng)驗，也跟別國一樣僅僅反對占有市場支配地位的壟斷企業(yè)濫用支配地位的行為，并不反對具有市場支配地位本身，實行規(guī)制壟斷行為主義，而不是規(guī)制壟斷結(jié)構(gòu)主義。規(guī)制行為理論本來是對于利用自身技術(shù)和創(chuàng)新而獲得較大市場份額的企業(yè)的合理保護，也是鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，降低生產(chǎn)成本，擴大規(guī)模效益的應(yīng)有之義。由于我國的壟斷油企占有較大市場份額、獲得市場支配地位的背景與別的市場經(jīng)濟發(fā)展成熟國家是不一致的，其并不是基于自身的技術(shù)創(chuàng)新一步一步發(fā)展而來，而是由于計劃經(jīng)濟時期國家政策給予的特殊保護而來。因此，我國不能盲目照搬外國的經(jīng)驗，必須結(jié)合自身的歷史背景及社會背景對壟斷進行全面的規(guī)制。隨著市場經(jīng)濟進一步的發(fā)展成熟，對于這種壟斷僅僅規(guī)制其濫用支配地位的行為并不能達到應(yīng)有的效果，還應(yīng)對其支配地位本身予以規(guī)制，對其進行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，改革其運營的體制，減少國家政策的扶持，使其在市場經(jīng)濟的浪潮中經(jīng)歷真正的競爭考驗，才能真正實現(xiàn)反壟斷法反壟斷、維護市場秩序的目的。

經(jīng)濟法作為獨立于民商法和行政法的第三法域的法律部門，其以規(guī)制市場秩序、宏觀調(diào)節(jié)經(jīng)濟等為手段追求社會整體效益的最大化，其立法的基本出發(fā)點為社會公共利益，社會本位觀的確立是經(jīng)濟發(fā)展的必然。（李昌麒：《經(jīng)濟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，2008年，第27-30頁。）反壟斷法作為經(jīng)濟法的一個重要組成部分，一方面著力于促進市場自身的完善與發(fā)展，一方面在保證國家干預(yù)的基礎(chǔ)上規(guī)范干預(yù)行為。反壟斷法使得法律從純粹政府干預(yù)經(jīng)濟運行的工具變?yōu)榭朔袌雠c政府“雙失靈”的手段。其在規(guī)制石油資源供給困境的過程中應(yīng)通過對市場的規(guī)制和政府行為的規(guī)范最終保障社會經(jīng)濟的良好運行，其最終的目的是社會的整體進步。正如博登海默所說：“理性之聲告訴我們，為使我們自己的需要適應(yīng)他人的需要，為使公共生活具有意義，對個人行為施以一定的道德限制和法律約束是必要的”。（［美］E#8226;博登海默：《法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社，2004年，第7頁。）因此，為實現(xiàn)社會利益的最大化，在規(guī)制石油資源供給困境中必須通過遏制壟斷企業(yè)市場支配地位本身與濫用支配地位的行為促進市場經(jīng)濟競爭環(huán)境的自由化、效率化、公平化，從而達到社會資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)社會的全局的、長遠的利益。

（三）將壟斷行為納入司法審查機制，實現(xiàn)行政、司法程序雙規(guī)制

盡管反壟斷法律價值目標(biāo)的實現(xiàn)具有多種途徑，如反壟斷執(zhí)法機構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)法、壟斷企業(yè)自身的控制等，它們都缺乏司法權(quán)具有的功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，司法權(quán)作為一種制度化的糾紛解決機制成為現(xiàn)代法治化社會解決糾紛、維護社會穩(wěn)定的基本方式和途徑。（胡光志：《論宏觀調(diào)控行為的可訴性》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第3期。）

正如彼得#8226;斯坦、約翰#8226;香德在《西方社會的法律價值》一書中所言“每一種行政自決權(quán)都可能被濫用，而法庭的基本作用，正在于防止這種情況的發(fā)生”。 （［英］彼得#8226;斯坦、約翰#8226;香德：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，中國法制出版社，2004年，第54頁。）與壟斷行為的行政程序控制相比，對其進行司法控制具有明顯的比較優(yōu)勢：司法權(quán)自身具備的性質(zhì)，只服從法律而具有中立性，決定了它在解決壟斷行為損害市場經(jīng)濟秩序的糾紛時，更容易作出公正的裁決，從而更容易達到社會整體利益最大化的要求。不可否認(rèn)的是行政程序在反壟斷執(zhí)法中也有其自身的優(yōu)勢。行政程序具有成本低、效率高等優(yōu)勢。而與此相比，司法程序卻存在成本高、耗時長等劣勢。（漆多?。骸斗磯艛喾ㄑ芯恐械娜蛞曇芭c中國化命題——評李國海教授著〈反壟斷法實施機制研究〉》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第2期。）兩種程序各有其優(yōu)點與缺陷，因此，將兩者結(jié)合起來，給予當(dāng)事人選擇的機會，將成本核算交給當(dāng)事人自己來決定并作出對自己最有利的選擇，給予當(dāng)事人選擇的機會而不是剝奪其選擇的權(quán)利。給予當(dāng)事人選擇行政程序或者訴訟程序的權(quán)利是程序正義的必然要求，程序正義是實現(xiàn)實質(zhì)正義的保障，只有通過適當(dāng)?shù)某绦虿拍軜?gòu)建雙方對話的平臺。對于實現(xiàn)實質(zhì)正義這一層面，賦予選擇權(quán)既是實施反壟斷法、革除行業(yè)壟斷局面、走出石油資源供給困境的有力措施，也是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。

五、 結(jié)語

面對石油資源供給困境及頻發(fā)的“柴油荒”，必須完善我國的反壟斷法律制度。只有健全完善有關(guān)反壟斷的法律制度，將壟斷行為納入司法審查機制，對壟斷油企所具有的市場支配地位與其濫用支配地位排除限制競爭的行為進行規(guī)制，才能打破石油行業(yè)的高度壟斷，控制石油行業(yè)的集中程度，從而避免再次發(fā)生 “柴油荒”事件的發(fā)生，真正走出石油資源供給困境，保障消費者的合法權(quán)益，并最終保障社會生產(chǎn)生活的正常進行，實現(xiàn)社會整體利益的最大化。

作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院 西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心

責(zé)任編輯：心 遠